Uitspraak
201600614/1/R2, 201600617/1/R2, 201600618/1/R2, 201600620/1/R2, 201600622/1/R2 en 201600630/1/R2.
Datum uitspraak: 17 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Verwijzingsuitspraak in het geding tussen:
de Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne (hierna: de Werkgroep),
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder
Procesverloop
Bij verschillende besluiten van 14 december 2015 heeft het college vergunningen krachtens artikel 16 en Pro 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het exploiteren en/of uitbreiden en wijzigen van zes verschillende agrarische bedrijven.
Tegen deze besluiten heeft de Werkgroep beroep ingesteld.
Het college heeft in deze zaken een verweerschrift ingediend.
[vergunninghouder A] heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven (zaaknr. 201600630/1/R2).
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht in deze zaken uitgebracht.
De Werkgroep en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
Het college en de Werkgroep hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de bovengenoemde zaken met de zaken in nrs. 201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2 op 30 november 2016 en 1 december 2016 gevoegd ter zitting behandeld.
Ter zitting zijn de Werkgroep, vertegenwoordigd door W.M.M. van Opbergen, bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en bijgestaan door onder meer mr. M. Heerings, ir. E.J. Maltha-Nix, ir. B.J.L. Clabbers, ir. D. Bal en ir. S.J.M. Breukel, verschenen.
Voorts zijn daar namens de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, ir. V.C.A. Bogaardt, ing. J.H. Grit, drs. J.F. Schuurman en ing. P. Stroeken, als deskundigen gehoord. Verder zijn [vergunninghouder B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg (zaaknr. 201600620/1/R2) en [vergunninghouder A], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg (zaaknr. 201600630/1/R2), beide vergunninghouders, gehoord.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen medegedeeld dat zij voornemens is het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen. Deze vragen zijn vervolgens in concept aan partijen gezonden.
De Werkgroep en het college hebben een reactie gegeven op deze vragen.
INHOUDSOPGAVE
A. INLEIDING EN OPZET UITSPRAAK
B. DE BETROKKEN VEEHOUDERIJEN
C. KORTE DUIDING BESTREDEN BESLUITEN EN BEROEP
D. INSTEMMING LIMBURG MET VERGUNNINGVERLENING
E. BESCHRIJVING VAN DE PROGRAMMATISCHE AANPAK STIKSTOF
Terminologie die in het PAS wordt gebruikt
Bestuurlijke keuzes en ambitieniveau
Juridische vormgeving PAS
Beschrijving AERIUS
F. VERHOUDING PAS TOT ARTIKEL 6 VAN Pro DE HABITATRICHTLIJN
Het toepasselijke recht
Relatie ambitieniveau tot artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn
Het vereiste van een individuele toestemming of individuele beoordeling
De passende beoordeling in het licht van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn
Het depositieniveau uit 2014 als uitgangspunt
G. VERZOEK OM VOORRANG
H. KEUZES, GEGEVENS EN AANNAMES IN HET PAS
Keuzes, gegevens en aannames over de depositiedaling
Keuzes, gegevens en aannames over de omvang van de depositieruimte
Conclusie onderdeel H
I. SLOT
Overwegingen
1. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat de bestreden besluiten zijn genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat deze geschillen moeten worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.
A. INLEIDING EN OPZET UITSPRAAK
2. Deze verwijzingsuitspraak hangt samen met de verwijzingsuitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1260. In beide uitspraken zijn toestemmingsregimes voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden aan de orde.
2.1.
In onderhavige uitspraak worden de beroepen van de Werkgroep tegen zes vergunningen voor verschillende agrarische bedrijven in de provincie Noord-Brabant behandeld. Deze vergunningen zijn verleend met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS) en de daarbij behorende regelgeving die vanaf 1 juli 2015 van kracht is.
2.2.
In het PAS staat dat in 118 van de 162 Nederlandse Natura 2000-gebieden sprake is van een overbelasting van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten. De belangrijkste nationale bron van uitstoot van stikstof is de veehouderij. Daarnaast dragen verkeer, scheepvaart, industrie en consumenten (bijvoorbeeld woningen, recreatie) bij aan de stikstofbelasting. De bijdrage van bronnen in het buitenland aan de depositie op de Nederlandse Natura 2000-gebieden is substantieel: zij bedraagt gemiddeld over alle Natura 2000-gebieden circa 35% van de totale depositie (zie p. 14-15 van het PAS).
2.3.
De overbelasting vormt een probleem voor zowel de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden als voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken. Omdat stikstof tot op grote afstand van de bron neerslaat en de 118 Natura 2000-gebieden met overbelaste stikstofgevoelige habitats en leefgebieden verspreid over Nederland liggen, is voor veel projecten, zoals woningbouw, de aanleg van wegen, industrie en veehouderij, nabij en op grote afstand van Natura 2000-gebieden een vergunning vereist waarbij de gevolgen van de daardoor veroorzaakte stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden dienen te worden beoordeeld. De vergunningverlening voor deze projecten stagneerde omdat de beoordeling complex is en kostbaar voor initiatiefnemers.
2.4.
Het probleem van de overbelasting van de natuurwaarden en de stagnatie van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken is aanleiding geweest voor de ontwikkeling van een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek. Een belangrijk onderdeel daarvan vormt het PAS. Met het PAS wordt beoogd de verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden te voorkomen en op termijn de instandhoudingsdoelstellingen daarvoor te realiseren. Daarnaast voorziet het PAS en de daarbij behorende regelgeving in een beoordelingskader voor ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken.
2.5.
In onderhavige verwijzingsuitspraak staat de vraag centraal of het beoordelingskader voor stikstofveroorzakende projecten en andere handelingen verenigbaar is met artikel 6, tweede en derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206; hierna Habitatrichtlijn). Ten aanzien van de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS is de vraag aan de orde of en onder welke voorwaarden instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en beschermingsmaatregelen daarin mogen worden betrokken. De vragen over de maatregelen in de passende beoordeling worden ook voorgelegd in de verwijzingsuitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1260.
2.6.
De maatschappelijke gevolgen van de verwijzing van deze zaken naar het Hof van Justitie zijn groot. De beantwoording van de prejudiciële vragen is van belang voor veel ontwikkelingen in Nederland. In de periode vanaf de inwerkingtreding van het PAS op 1 juli 2015 tot 31 december 2016 zijn 3103 meldingen gedaan en 4299 vergunningen aangevraagd voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, zoals de realisering van woningbouwlocaties, de aanleg van wegen, uitbreiding van industriële activiteiten en ontwikkelingen in de veehouderij. Omdat de depositie ver van de bron neerslaat en de Natura 2000-gebieden verspreid over Nederland liggen, verkeren initiatiefnemers van dergelijke projecten in heel Nederland thans in onzekerheid of een vergunning voor hun project kan worden verleend en of die, indien daartegen beroep wordt ingesteld, onherroepelijk zal worden. De Afdeling acht van belang dat de onzekerheid of dergelijke economische ontwikkelingen doorgang kunnen vinden zo kort mogelijk duurt.
2.7.
Beide verwijzingsuitspraken zijn omvangrijk. Dat komt door de complexiteit van de materie, de regelgeving en het programma. Een uitgebreide beschrijving daarvan is nodig voor het verkrijgen van inzicht in de instrumenten die in de Nbw 1998 zijn gekozen om aan de verplichtingen van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn te voldoen. In beide verwijzingsuitspraken heeft de Afdeling voorts een aanzet tot beantwoording van de prejudiciële vragen gegeven.
2.8.
De uitspraak is als volgt opgebouwd. In de onderdelen B en C worden achtereenvolgens de betrokken veehouderijen, de bestreden besluiten en de beroepen daartegen, beschreven. Deze onderdelen zijn voor de prejudiciële en nationale procedure van belang. In onderdeel D wordt een formele beroepsgrond behandeld die alleen voor de nationale procedure van belang is. Daarna volgt in de onderdelen E en F de beschrijving van de programmatische aanpak en de verhouding van het PAS tot artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. Deze twee onderdelen zijn van belang voor de prejudiciële procedure. Onderdeel G bevat het verzoek aan het de president van het Hof van Justitie om de zaak met voorrang te behandelen. Enkele beroepsgronden tegen de keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en de daarbij behorende onderzoeken en AERIUS worden besproken in onderdeel H. Onderdeel I bevat de slotoverweging en gaat in op het verzoek om hangende de prejudiciële verwijzing een voorlopige voorziening te treffen. Deze twee onderdelen (H en I) zijn alleen voor de nationale procedure van belang.
B. DE BETROKKEN VEEHOUDERIJEN
3. De bestreden besluiten betreffen Nbw-vergunningen voor zes verschillende agrarische bedrijven in de provincie Noord-Brabant. De bedrijven veroorzaken stikstofdepositie op onder meer de Natura 2000-gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel. Beide gebieden zijn aangewezen voor het stikstofgevoelige habitattype herstellend hoogveen.
De vergunning voor de [vergunninghouder C] heeft betrekking op de oprichting van een melkvee- en varkenshouderij aan de [locatie 1] in Deurne. Op grond van de vergunning mogen 300 melkkoeien, 70 stuks jongvee en 320 vleesvarkens met een totale emissie van 3572 NH3 kg/jr worden gehouden (zaaknr. 201600614/1/R2). De vergunde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie van maximaal 2,99 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel.
[vergunninghouder D] exploiteert aan de [locatie 2] in Someren een melkveebedrijf. De vergunning is verleend voor de exploitatie en uitbreiding van het bedrijf. Het bedrijf kan op grond van de vergunning groeien tot 200 stuks melkvee en 140 stuks jongvee, met een totale emissie van 3086 NH3 kg/jr (zaaknr. 201600617/1/R2). De hoogste depositie van de bestaande activiteit inclusief de uitbreiding bedraagt 1,51 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 0,55 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. De maximale toename ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte emissie in 2014 bedraagt op deze gebieden 0,18 respectievelijk 0,06 mol N/ha/jr.
[vergunninghouder E] is gevestigd aan de [locatie 3] te Someren. Aan dit bedrijf is een vergunning verleend voor de exploitatie en uitbreiding van de pluimveehouderij. Het bedrijf mag op grond van de vergunning 30.152 ouderdieren van vleeskuikens houden, met een totale emissie van 7688 NH3 kg/jr (zaaknr. 201600618/1/R2). De hoogste depositie van de bestaande activiteit inclusief de uitbreiding bedraagt 2,26 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 1,29 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. De maximale toename ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte emissie in 2014 bedraagt op deze gebieden 1,85 respectievelijk 1,05 mol N/ha/jr.
[vergunninghouder B] exploiteert een pluimveebedrijf aan de [locatie 4] te Someren. Aan dit bedrijf is een vergunning verleend voor de exploitatie van de pluimveehouderij. Het bedrijf mag op grond van de vergunning 50.000 ouderdieren van vleeskuikens houden met een totale emissie van 12.500 NH3 kg/jr (zaaknr. 201600620/1/R2). De hoogste depositie van de bestaande activiteit bedraagt 2,18 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 1,91 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. Deze depostie werd feitelijk ook veroorzaakt in 2014, zodat ten opzichte van die situatie de depositie niet toeneemt.
Varkenshouderij Limburglaan B.V. exploiteert een varkenshouderij aan de Limburglaan 7 in Someren. Aan het bedrijf is een vergunning verleend voor de exploitatie en uitbreiding van de varkenshouderij met 7980 vleesvarkens, 3584 gespeende biggen, 750 guste/dragende zeugen, 240 kraamzeugen en 2 dekberen, met een totale emissie van 6057,04 NH3 kg/jr (zaaknr. 201600622/1/R2). De hoogste depositie van de bestaande activiteit inclusief de uitbreiding bedraagt 1,05 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 0,76 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. De maximale toename ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte emissie in 2014 bedraagt op deze gebieden 0,24 respectievelijk 0,18 mol N/ha/jr.
[vergunninghouder A] exploiteert een varkenshouderij aan de [locatie 5] te Someren. Aan het bedrijf is een vergunning verleend voor de verandering van de varkenshouderij met in totaal 2996 vleesvarkens en 20132 gespeende biggen, met een totale emissie van 2650 NH3 kg/jr (zaaknr. 201600630/1/R2). Aan dit bedrijf is eerder een Nbw-vergunning verleend. De thans vergunde situatie leidt ten opzichte van de eerder Nbw-vergunde situatie tot een toename van 0,27 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel.
De Werkgroep, die beroep heeft ingesteld tegen deze vergunningen, zet zich in voor het behoud en herstel van het Peelgebied als een hoogveen(achtig) landschap met de daaraan verbonden historische waarden en natuurkwaliteiten. De Werkgroep geeft voorlichting over het Peelgebied en is betrokken bij het opstellen van overheidsplannen zoals het landinrichtingsplan Peelvenen, waterhuishoudingsplannen, en beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. Daarnaast verzorgt de Werkgroep met een groep vrijwilligers het beheerwerk in de Deurnsche Peel en Heidsche Peel. Dat werk bestaat onder meer uit het afdammen van de oude afwateringssloten en de wijken waardoor het gebied vernat, en het zagen en kappen van berkenbomen, die er als gevolg van de verdroging zijn gaan groeien. Sommige delen van het gebied worden begraasd door schapen of koeien, om te proberen boom- en grasgroei weg te houden en heide terug te krijgen. De Werkgroep heeft beroep ingesteld omdat zij vreest dat de stikstofdepositie die de agrarische bedrijven veroorzaken op de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel leiden tot aantasting van die waarden.
C. KORTE DUIDING BESTREDEN BESLUITEN EN BEROEP
4. Het college heeft bij de bestreden besluiten vergunningen verleend voor de exploitatie en/of uitbreiding van agrarische bedrijven die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Het heeft daarbij toepassing gegeven aan het PAS en de daarbij behorende regelgeving die vanaf 1 juli 2015 in de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (hierna: het Besluit grenswaarden) en de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: de Regeling) is opgenomen. Deze regelgeving biedt een beoordelingskader voor vergunningen voor projecten en andere handelingen die stikstof uitstoten en daardoor significante gevolgen kunnen hebben voor stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.
In één zaak (201600620/1/R2) heeft het college de vergunning verleend omdat de stikstofdepositie van het bedrijf niet toeneemt ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte depositie voorafgaand aan het PAS. De depositie van bestaande activiteiten is voor het PAS passend beoordeeld als onderdeel van de achtergronddepositie. De vergunning is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt.
In de overige zaken zijn vergunningen aan de orde voor bedrijfsactiviteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte of de vergunde depositie voorafgaand aan het PAS. Voor zover deze projecten stikstofdepositie veroorzaken die de voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geldende drempel- of grenswaarde (0,05 of 1 mol N/ha/jr) overschrijdt, is voor de toename van stikstofdepositie ontwikkelingsruimte toegedeeld. De depositie die kan ontstaan door benutting van de (totale) ontwikkelingsruimte die in het PAS per hectare van een stikstofgevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied is berekend, is voor het PAS passend beoordeeld. De vergunningen zijn verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt.
Voor zover deze projecten stikstofdepositie veroorzaken die onder de drempel- en grenswaarde blijft die voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geldt, heeft bij de vergunningverlening geen beoordeling plaatsgevonden van de toename van stikstofdepositie op de stikstofgevoelige natuurwaarden in die Natura 2000-gebieden. Voor dergelijke toenames is in het PAS zogenoemde depositieruimte gereserveerd, die voor het PAS passend is beoordeeld. Voor de projecten is, voor zover het deposities tussen 0,05 mol en 1 mol N/ha/jr betreft, wel een meldingsplicht van toepassing. Hieraan is door het college uitvoering gegeven.
4.1.
De beroepen van de Werkgroep strekken ertoe dat het college de vergunningen niet kon verlenen met toepassing van het PAS en de regelgeving over de programmatische aanpak stikstof. Het PAS en de regelgeving waarborgen volgens de Werkgroep niet dat op een juiste wijze uitvoering wordt gegeven aan artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. Het ambitieniveau van het PAS, dat inzet op het voorkomen van verslechtering in de eerste PAS-periode van zes jaar en het bijdragen aan herstel in de tweede en derde PAS-periode is volgens de Werkgroep te mager. Het bieden van enig uitzicht op herstel van de kwaliteit van de habitats ondanks een blijvende zeer hoge overschrijding van de kritische depositiewaarde na drie PAS-periodes, biedt volgens de Werkgroep geen uitzicht op het bereiken van een gunstige staat van instandhouding. Het PAS biedt daarom niet de zekerheid dat projecten die stikstofdepositie veroorzaken en op basis van het PAS worden toegestaan, de kwaliteit van de natuurlijke habitats niet zal aantasten.
Verder meent de Werkgroep dat een programma niet de plaats van een individuele beoordeling kan innemen, die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereist voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Verder stelt zij dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die de Habitatrichtlijn stelt, omdat daarin instandhoudings- en passende maatregelen zijn betrokken die op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, moeten worden getroffen. Daarnaast zijn in de passende beoordeling bron- en herstelmaatregelen betrokken die volgens de Werkgroep het karakter van compensatie hebben. De Werkgroep vindt het in het licht van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn voorts bezwaarlijk dat de ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld voordat de positieve gevolgen van de maatregelen zich hebben voorgedaan.
Behalve deze principiële juridische bezwaren stelt de Werkgroep verschillende inhoudelijke bezwaren tegen het PAS aan de orde. In algemene zin stelt zij dat het voor belanghebbenden nauwelijks mogelijk is inzicht te krijgen in de uitgangspunten, de prognoses en de berekeningen die aan het PAS en het rekeninstrument AERIUS ten grondslag liggen. De uitgangspunten en berekeningen van de omvang van de depositiedaling door de te treffen PAS-bronmaatregelen, de afdwingbaarheid van deze maatregelen en het onverklaarde verschil tussen de gemeten en berekende concentratie van ammoniak in de lucht, bevatten volgens de Werkgroep te veel onzekerheden, om daar een bepaalde omvang van depositie-/ontwikkelingsruimte voor nieuwe ontwikkelingen aan te ontlenen. De effectiviteit van bepaalde herstelmaatregelen staat volgens de Werkgroep niet vast en onzeker is of de herstelmaatregelen daadwerkelijk en tijdig worden getroffen. Het instellen van een drempelwaarde acht de Werkgroep bezwaarlijk. Door de overgangsregeling voor extern salderen is bovendien niet gewaarborgd dat een deel van de depositie van stoppende agrarische bedrijven, die als ontwikkelingsruimte beschikbaar wordt gesteld, al is benut voor extern salderen. De Werkgroep betwijfelt de mogelijkheden van bijsturing in het geval dat de afname van depositie achterblijft bij de prognose.
Tot slot stelt de Werkgroep dat de bestreden besluiten in strijd met artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998, niet in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van Limburg zijn genomen.
D. INSTEMMING LIMBURG MET VERGUNNINGVERLENING
(slechts relevant voor de nationale procedure)
5. De Werkgroep betoogt dat de vergunningen in afwijking van artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998 niet in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van Limburg zijn verleend. Het uitblijven van een reactie kan volgens de Werkgroep niet gelijk worden gesteld met instemming.
5.1.
Artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998 luidde ten tijde van belang: "Gedeputeerde staten beslissen niet op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, dan in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin Natura 2000-gebieden, of delen daarvan, zijn gelegen waarvoor het project of de andere handeling waarvoor vergunning wordt verleend gevolgen kan hebben".
5.2.
Vaststaat dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant bevoegd gezag is en dat de besluiten in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van Limburg dienden te worden genomen.
5.3.
Het college van gedeputeerde staten van Limburg heeft bij brief van 28 juli 2015 aan de andere provincies en het ministerie van Economische Zaken zijn werkwijze ten aanzien van artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998 bekendgemaakt. Hierin is vermeld dat een vergunning in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van Limburg is verleend indien:
"- overeenkomstig uw beleidsregels wordt beschikt zonder gebruikmaking van de hardheidsclausule;
- de effecten van de activiteit op een in Limburg gelegen Natura 2000-gebied beperkt blijven tot effecten als gevolg van stikstofdepositie;
- na bekendmaking van het ontwerpbesluit vier weken zijn verstreken en u van ons geen reactie heeft ontvangen.
Indien niet voldaan wordt aan bovengenoemde voorwaarden, dient u ons expliciet om instemming te verzoeken. De termijn van vier weken is dan niet van toepassing".
5.4.
In de aan de orde zijnde vergunningzaken heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant het ontwerpbesluit tot verlening van de vergunning toegezonden aan het college van gedeputeerde staten van Limburg met het verzoek in te stemmen met het ontwerpbesluit. Daarbij is vermeld dat het college de instemming binnen vier weken na verzending van de brief tegemoet ziet en indien niet binnen vier weken een reactie wordt ontvangen, dat dan conform het door alle provincies vastgestelde beleid automatisch wordt ingestemd met het besluit.
De Afdeling is van oordeel dat artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998 een dergelijke handelwijze, waarbij uitdrukkelijk om instemming wordt verzocht en overeenkomstig de afspraak met het college dat om instemming wordt gevraagd, is aangegeven dat de instemming geacht wordt te zijn gegeven als niet na een bepaalde termijn een reactie is ontvangen, niet uitsluit.
Het betoog faalt.
E. BESCHRIJVING VAN DE PROGRAMMATISCHE AANPAK STIKSTOF
Terminologie die in het PAS wordt gebruikt
6. Voorafgaand aan een inhoudelijke bespreking van het PAS worden de centrale begrippen uit dit systeem weergegeven en kort gedefinieerd. Deze weergave beoogt niet de beschrijving van de begrippen in de overwegingen hierna te vervangen, maar dient uitsluitend als hulpmiddel bij het lezen van deze uitspraak.
Stikstofgevoelige natuurwaarden:
habitattypen in Habitatrichtlijngebieden en habitats van soorten in Habitatrichtlijngebieden en Vogelrichtlijngebieden die aangetast kunnen worden door een overmaat aan depositie van stikstof. De mogelijke aantasting bestaat in dat geval uit een vermestende en/of een verzurende invloed van het stikstof.
Kritische depositiewaarde:
de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van het habitat significant wordt aangetast door de verzurende en/of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie.
Vergunning:
toestemming door het bevoegde gezag, zonder welke geen projecten mogen worden gerealiseerd of andere handelingen mogen worden verricht die de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
Melding:
een bericht aan het bevoegd gezag dat wordt ingediend met gebruikmaking van AERIUS. Hierbij wordt een omschrijving gegeven van de aard en de omvang van een voorgenomen project of andere handeling dat stikstofdepositie tot gevolg kan hebben. De melding wordt ten minste vier weken maar ten hoogste twee jaar voor de aanvang gedaan.
Achtergronddepositie:
de heersende depositie als gevolg van het totaal van bijdragen van alle emissiebronnen. Bij de aanvraag van een vergunning of de melding van een activiteit wordt deze achtergronddepositie als uitgangspunt genomen. De stikstofdepositie als gevolg van de activiteit waarvoor de vergunning wordt aangevraagd of de melding wordt gedaan komt hier bovenop.
Depositieruimte:
de totale hoeveelheid stikstofdepositie die in het PAS tijdens één tijdvak van 6 jaren beschikbaar is voor de groei van bestaande activiteiten en voor het uitvoeren van nieuwe projecten of andere handelingen. Deze ruimte is onderverdeeld per in het programma opgenomen Natura 2000-gebied. De depositieruimte bestaat uit vier segmenten: ruimte voor autonome ontwikkeling (groei), ruimte voor deposities onder de grenswaarde, ontwikkelingsruimte voor prioritaire projecten en vrije ontwikkelingsruimte.
Autonome ontwikkeling:
dit is de verandering van stikstofdepositie als gevolg van ontwikkelingen die los staan van het PAS, zoals de groei van stikstofdepositie als gevolg van economische groei en de daling van stikstofdepositie als gevolg van technische ontwikkelingen.
Grenswaarde:
een waarde die is uitgedrukt in mol stikstofdepositie per hectare per jaar (mol N/ha/jr). Voor zover een project of andere handeling stikstofdepositie tot gevolg heeft, maar beneden deze waarde blijft, is deze binnen het PAS uitgezonderd van de vergunningplicht.
Drempelwaarde:
een waarde die is uitgedrukt in mol stikstofdepositie per hectare per jaar (mol N/ha/jr).Voor zover een project of andere handeling stikstofdepositie tot gevolg heeft, maar beneden deze waarde blijft, is deze binnen het PAS uitgezonderd van de vergunningplicht en de meldingsplicht.
Ontwikkelingsruimte:
stikstofdepositie die kan worden toegedeeld of gereserveerd voor toestemmingsbesluiten van projecten of andere handelingen. Deze maakt deel uit van de depositieruimte. De ontwikkelingsruimte bestaat uit twee segmenten: segment 1 bevat prioritaire projecten. Dit is een lijst met specifiek benoemde projecten die het rijk of de provincies aanmerken als projecten van nationaal of provinciaal maatschappelijk belang; segment 2 bestaat uit vrije ontwikkelingsruimte voor overige projecten en handelingen.
Gebiedsanalyse:
een ecologische beoordeling van een Natura 2000-gebied waarin de gevolgen van het PAS zijn geanalyseerd. De gebiedsanalyses vormen in samenhang met het algemene deel van de passende beoordeling van het programma, op gebiedsniveau de passende beoordeling van het PAS.
PAS-gebied:
Natura 2000-gebied met stikstofgevoelige habitats dat in het PAS is opgenomen (momenteel zijn dit 118 van de 162 Natura 2000-gebieden in Nederland).
PAS-herstelmaatregelen:
maatregelen binnen PAS-gebieden die gericht zijn op het bestendiger maken van de natuur tegen een overbelasting van stikstof. Deze maatregelen worden in aanvulling op het regulier beheer getroffen.
PAS-bronmaatregelen:
maatregelen waarmee beoogd wordt de emissie van stikstofbronnen te verminderen. Deze bestaan uit stalmaatregelen om de emissie van stallen te verminderen, maatregelen voor emissiearme bemesting en voer- en managementmaatregelen. Deze maatregelen worden ook geduid als generieke PAS-maatregelen.
AERIUS:
softwaresysteem waarin de depositieontwikkeling per PAS-gebied wordt gemonitord, waarin de prognoses voor de depositieontwikkeling worden weergegeven, dat gebruikt wordt om te bepalen of vergunningen voor stikstofemitterende activiteiten nodig zijn en verleend kunnen worden, dat gebruikt wordt om te bepalen of een melding is vereist voor een stikstofemitterende activiteit en dat voortdurend registreert hoeveel depositieruimte en ontwikkelingsruimte aanwezig is per PAS-gebied.
Bestuurlijke keuzes en ambitieniveau
Aanleiding voor en doelen van het PAS
6.1.
Aanleiding voor het PAS is het feit dat in Nederland overbelasting met stikstofdepositie een probleem vormt voor zowel de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige habitats in veel Natura 2000-gebieden als voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden. De hoge achtergronddepositie zorgt voor een zogenoemde stikstofdeken die tot gevolg heeft dat in veel gebieden de zogenoemde kritische depositiewaarden voor de aangewezen habitattypen ruim worden overschreden. Een overschrijding van de kritische depositiewaarde betekent dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico bestaat dat de kwaliteit van habitattypen wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van stikstofdepositie.
Het PAS kent een zogenoemde dubbeldoelstelling, te weten enerzijds het behoud en, waar nodig, het herstel van de in het PAS opgenomen Natura 2000-gebieden om op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding te bereiken en anderzijds het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden. Door het treffen van gebiedsspecifieke herstelmaatregelen en bronmaatregelen in het PAS wordt een verbetering van de draagkracht van de natuur en een extra daling van de stikstofdepositie verwacht ten opzichte van de reeds ingezette daling van stikstofdepositie op grond van buiten het PAS getroffen maatregelen. De daling van de stikstofdepositie wordt deels ingezet voor depositie- en ontwikkelingsruimte voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen. De combinatie van deze twee doelen heeft een ambitieniveau tot gevolg waarbij het eerste tijdvak van zes jaar (2015-2021) is gericht op het behoud van de stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten en het voorkomen van aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden. Verbetering van de kwaliteit of uitbreiding van de oppervlakte van de habitattypen of leefgebieden kan in de gevallen waarin een verbeter- en/of uitbreidingsdoelstelling geldt in een tweede of derde tijdvak van dit programma aanvangen.
Bron- en herstelmaatregelen
6.2.
Stikstofdepositie is afkomstig uit verschillende buitenlandse en binnenlandse bronnen, waarbij de veehouderij de belangrijkste binnenlandse bron is. Om op termijn een gunstige staat van instandhouding van de habitattypen te bereiken, is het ondanks de reeds ingezette dalende trend in de stikstofdepositie in de afgelopen decennia, noodzakelijk dat de stikstofdepositie verder daalt. Om een verdergaande daling van de stikstofdepositie te bewerkstelligen zijn in het PAS extra bronmaatregelen opgenomen. Het gaat hierbij om stalmaatregelen, maatregelen voor emissiearme bemesting en voer- en managementmaatregelen. De effecten van deze maatregelen zijn berekend en de conclusie hiervan is dat de ammoniakemissie als gevolg van het PAS in 2020 met 13,4 kiloton per jaar zal dalen ten opzichte van de situatie zonder het PAS. Om met onzekerheden, zoals mogelijk tegenvallende resultaten, rekening te houden zijn in het PAS per maatregel marges aangehouden en is in het PAS rekening gehouden met een totale daling door deze maatregelen van 6,4 kiloton per jaar in 2021, het einde van het eerste tijdvak van 6 jaar. Daarnaast voorziet het PAS voor de daarin opgenomen gebieden in gebiedsspecifieke herstelmaatregelen die tot doel hebben de stikstofgevoelige habitats, zoals hoogveen, te versterken. De herstelmaatregelen betreffen onder meer hydrologische maatregelen en extra vegetatiemaatregelen, in aanvulling op het reguliere beheer van de Natura 2000-gebieden.
Depositie- en ontwikkelingsruimte
6.3.
De berekende daling van de stikstofdepositie wordt deels ingezet als depositieruimte. Bij de bronmaatregelen die depositieruimte moeten opleveren zijn op grond van het PAS diverse marges aangehouden om eventuele tegenvallende resultaten op te kunnen vangen en te kunnen verzekeren dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast.
De totale depositieruimte bestaat uit depositieruimte voor autonome ontwikkelingen en activiteiten onder de grenswaarde en uit ontwikkelingsruimte die wordt toegedeeld aan nieuwe activiteiten waarvoor voorafgaande toestemming is vereist. In onderstaande afbeelding (in kleur) uit het PAS wordt de opbouw van de totale depositieruimte geïllustreerd.
Zowel bij de ontwikkelingsruimte als bij de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen en activiteiten onder de grenswaarde is rekening gehouden met een scenario met een economische groei van 2,5%. Voor dit scenario is gekozen om maximaal ruimte te kunnen bieden aan (nieuwe) economische ontwikkelingen en als extra buffer voor onzekerheden in de ontwikkeling van de stikstofdepositie. In onderstaande afbeelding uit het PAS wordt door middel van de blauwe en lichtblauwe delen in de buizen geïllustreerd hoe de totale depositieruimte is opgebouwd.
In het eerste tijdvak wordt de depositiedaling door de PAS-bronmaatregelen (buis 3) gedeeltelijk ongedaan gemaakt door de uitgifte van 50% hiervan als ontwikkelingsruimte, zoals verbeeld met het teruggieten in buis 4.
Gebiedsanalyses
6.4.
Voor ieder in het PAS opgenomen Natura 2000-gebied is een afzonderlijke gebiedsanalyse gemaakt. De gebiedsanalyses vormen samen met het algemene deel van de passende beoordeling van het PAS op gebiedsniveau de passende beoordeling. De conclusie van deze passende beoordelingen luidt dat de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden door benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte, rekening houdend met de autonome daling van stikstofdepositie door bestaande, toekomstige en in het kader van het programma te treffen (extra) bronmaatregelen en bestaande en te treffen herstelmaatregelen niet zullen leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied. Volgens deze analyses kunnen op termijn de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald.
De gebiedsanalyses geven voor elk gebied aan wat de omvang is van de stikstofdepositie aan het begin van het eerste tijdvak van het PAS en hoe de stikstofdepositie zich zal gaan ontwikkelen bij uitvoering van het PAS. Daarnaast bevatten de gebiedsanalyses per stikstofgevoelig habitattype en leefgebied een uitwerking van de bestaande en te treffen herstelmaatregelen, en een ecologische beoordeling van de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen.
De rol van het PAS bij toestemmingsbesluiten
6.5.
Een belangrijk doel van het PAS is het vereenvoudigen van de toestemmingverlening voor stikstofveroorzakende activiteiten. Vanaf de inwerkingtreding van het programma kan bij de verlening van toestemming voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken voor het aspect stikstof gebruik worden gemaakt van het programma en de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling. De uitgifte van de ontwikkelingsruimte vindt plaats bij het toestemmingsbesluit voor de activiteit. Omdat de ontwikkelingsruimte passend beoordeeld is hoeft de initiatiefnemer geen aanvullende onderbouwing aan te leveren. Van de vrije ontwikkelingsruimte (segment 2) mag in de eerste helft van het PAS-tijdvak van zes jaar maximaal 60% worden toegedeeld, in de tweede helft 40%. Daarmee is beoogd te voorkomen dat reeds bij aanvang van het PAS met toestemmingsbesluiten alle ontwikkelingsruimte zou worden uitgegeven voordat de extra daling van de stikstofdepositie en het herstel van de gebieden is ingezet.
Voor activiteiten die in geringe mate bijdragen aan stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied is na de inwerkingtreding van het PAS geen voorafgaande toestemming meer nodig. De stikstofdepositie door activiteiten die onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr vallen wordt opgevangen in de depositieruimte voor de autonome groei. Voor activiteiten die onder de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr vallen is binnen de depositieruimte ruimte gereserveerd.
Monitoring en bijsturing
6.6.
Om de voortgang van het PAS te volgen en de doelen op termijn te kunnen bereiken is gekozen voor een systeem van monitoring en bijsturing. Monitoring beoogt zicht te geven en te houden op de ontwikkeling van de stikstofdepositie, de beschikbare en uitgegeven depositie- en ontwikkelingsruimte, de voortgang van de uitvoering van de maatregelen in het PAS en de ontwikkeling van de stikstofgevoelige habitats. Jaarlijks zal worden voorzien in een monitorings- en bijsturingsrapportage. Als uit deze rapportage blijkt dat de doelen van het PAS in gevaar komen en de aangehouden marges worden overschreden, zoals de marge tussen 6,4 kiloton daling van ammoniakemissie waarmee het PAS in 2021 rekening houdt en 13,4 kiloton daling van ammoniakemissie die is berekend in 2020 (zie 6.2), is voorzien in de mogelijkheid van bijsturing. Deze bijsturing bestaat eruit dat bron- en/of herstelmaatregelen in het PAS kunnen worden gewijzigd, vervangen of toegevoegd en dat er minder of geen ontwikkelingsruimte voor segment 2 voor een gebied beschikbaar zal worden gesteld. Met monitoring en mogelijke bijsturing is beoogd te verzekeren dat de doelen van het PAS worden behaald binnen de bedoelde tijdvakken.
Juridische vormgeving PAS
Doelen en ambitieniveau van het PAS
6.7.
De ministers van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu zijn op grond van artikel 19kg, eerste lid, van de Nbw 1998 verplicht een programma vast te stellen voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden ter vermindering van de stikstofdepositie in die gebieden en ter verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige habitats in die gebieden binnen afzienbare termijn. Dit programma is het hier aan de orde zijnde PAS. In het tweede lid van genoemde bepaling staat dat het programma een ambitieuze en realistische vermindering beoogt van de stikstofdepositie, afkomstig van in Nederland aanwezige bronnen. Het PAS wordt ten minste eenmaal in de zes jaar vastgesteld en geldt voor een tijdvak van zes jaar (artikel 19kg, vijfde lid, van de Nbw 1998). Op de bestuursorganen die het aangaat rust de verplichting om zorg te dragen voor een tijdige uitvoering van de bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die in het PAS zijn opgenomen (artikel 19kj van de Nbw).
Natura 2000-gebieden mogen alleen worden opgenomen in het PAS wanneer voor deze gebieden in het programma wordt beschreven dat uit de passende beoordeling blijkt in hoeverre met maatregelen wordt voorkomen dat door ontwikkelingsruimte een verslechtering optreedt van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het gebied. Voorts deint uit de passende beoordeling te blijken in hoeverre met maatregelen wordt voorkomen dat door ontwikkelingsruimte storende factoren optreden voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen voor zover die factoren, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, een significant effect kunnen hebben (artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder h, sub 2 en 3 van de Nbw 1998).
Bron- en herstelmaatregelen
6.8.
In het PAS moeten zowel bron- als herstelmaatregelen worden beschreven die zijn of worden getroffen om een vermindering van de stikstofdepositie te bewerkstelligen onderscheidenlijk om de instandhoudingsdoelstellingen te verwezenlijken voor de stikstofgevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen (artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder c en g, van de Nbw 1998).
Om de beoogde vermindering van de stikstofdepositie te behalen zijn in het kader van het PAS drie bronmaatregelen voorzien. Het Besluit emissiearme huisvesting voorziet in maximale emissiewaarden voor huisvestingssystemen van agrarische bedrijven met landbouwhuisdieren. Voorts zullen de normen in het Besluit gebruik meststoffen worden aangescherpt voor de aanwending van dierlijke mest. Ten slotte zijn in de "Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof" voer- en managementmaatregelen opgenomen, die tot een vermindering van stikstofemissie moeten leiden. Deze overeenkomst is een convenant tussen Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland, de Nederlandse Zuivel Organisatie, de Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie, Cumela Nederland, de Nederlandse Melkveehouders Vakbond, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, de Nederlandse Vakbond Pluimveehouders en de Staatssecretaris van Economische Zaken.
In het PAS moet worden beschreven wat de verwachte autonome ontwikkelingen zijn ten aanzien van de stikstofemissie en de effecten daarvan op de omvang van de stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden (artikel 19kh, eerste lid, onder b, van de Nbw 1998).
Toestemmingverlening met het PAS
6.9.
De vaststelling van het PAS heeft tot gevolg dat de bepalingen uit hoofdstuk III, titel 2, paragraaf 2a ‘Programmatische aanpak stikstof’ van de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden en de Regeling, zoals deze luidden tot 1 januari 2017, van toepassing zijn op de beoordeling van projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Deze bepalingen zijn op 1 juli 2015 in werking getreden. Genoemde projecten en andere handelingen zijn op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 vergunningplichtig omdat ze kunnen leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten die stikstofgevoelig zijn.
Uit artikel 19kh, zevende lid, van de Nbw 1998 gelezen in samenhang met artikel 2 van Pro het Besluit grenswaarden volgt dat een uitzondering op de vergunningplicht in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 geldt voor projecten en andere handelingen die geen andere negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied hebben dan stikstofdepositie, terwijl die depositie een bepaalde drempel- (0,05 mol N/ha/jr) of grenswaarde (1 mol N/ha/jr) niet overschrijdt of het project of andere handeling op een grotere afstand gerekend tot het Natura 2000-gebied wordt gerealiseerd dan is vastgesteld voor hoofdwegen (3 km) of hoofdvaarwegen (5 km). Voor projecten en andere handelingen die onder de hiervoor genoemde grenswaarde vallen, maar een stikstofdepositie op een stikstofgevoelig habitat in een Natura 2000-gebied veroorzaken die hoger is dan 0,05 mol N/ha/jr geldt wel een meldingsplicht (artikel 8, eerste lid, van de Regeling). De grenswaarde wordt verlaagd naar 0,05 mol N/ha/jr wanneer uit AERIUS Register (zie hierna) blijkt dat ten aanzien van een hectare van een stikstofgevoelige habitat in het betreffende Natura 2000-gebied 5% of minder van de depositieruimte voor grenswaarden beschikbaar is (artikel 2, derde lid, van het Besluit grenswaarden).
Voor projecten en andere handelingen die de grenswaarde overschrijden geldt de vergunningplicht onverkort. Voor de beoordeling van de vergunningaanvraag dient te worden bezien of de aangevraagde activiteit tot een toename van stikstofdepositie leidt. Bepalend daarvoor is of de aangevraagde situatie leidt tot een hogere depositie dan de depositie waarvoor eerder een Nbw-vergunning is verleend, of tot een hogere depositie dan de feitelijk veroorzaakte hoogste depositie in de periode 1 januari 2012 - 31 december 2014 (artikel 5 van Pro de Regeling). Als het project of de andere handeling niet leidt tot een toename van stikstofdepositie, kan de vergunning onder verwijzing naar de passende beoordeling bij het PAS worden verleend. De depositie van de aangevraagde activiteit maakt in een dergelijk geval deel uit van de achtergronddepositie in 2014 die in de passende beoordeling van het PAS is betrokken.
Leidt het project of de andere handeling tot een toename van stikstofdepositie dan kan de vergunning worden verleend als het bevoegd gezag daarvoor ontwikkelingsruimte toedeelt (artikel 19km, eerste lid, van de Nbw 1998). Bij dat besluit kan worden verwezen naar de passende beoordeling van het PAS. De depositie die kan ontstaan door benutting van de (totale) ontwikkelingsruimte die in het PAS per hectare van een stikstofgevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied is vastgesteld, is voor het PAS passend beoordeeld.
Uit artikel 19kh, negende lid, van de Nbw 1998 gelezen in samenhang met artikel 2 van Pro het Besluit grenswaarden volgt dat bij de beoordeling van de vergunning niet wordt betrokken de depositie op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden die onder de hiervoor bedoelde drempel- en grenswaarde blijft. Voor bepaalde handelingen en projecten geldt dat een aanvraag voor een toestemmingsbesluit tevens geldt als als een melding (artikel 8, zevende lid, van de Regeling).
AERIUS
6.10.
Het softwareprogramma AERIUS Calculator moet worden gebruikt als rekeninstrument om vast te stellen of een project of andere handeling door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben (artikel 2 van Pro de Regeling). Ook voor de vaststelling van de omvang van de toe te delen ontwikkelingsruimte moet AERIUS Calculator worden gebruikt (artikel 5, eerste lid, van de Regeling). Uit artikel 5, derde lid, van de Regeling volgt dat een besluit waarbij ontwikkelingsruimte wordt toebedeeld in beginsel geldig is voor onbepaalde tijd.
Het bestuursorgaan dat ontwikkelingsruimte toebedeelt of intrekt, dient de afschrijving van de toegedeelde ontwikkelingsruimte of de bijschrijving van ontwikkelingsruimte na intrekking of vervallen van een besluit waarbij ontwikkelingsruimte is toebedeeld te registreren (artikel 19ko, eerste en tweede lid, van de Nbw 1998). Het softwareprogramma AERIUS Register is een registratie-instrument voor gegevens over de afschrijving, bijschrijving en reservering van ontwikkelingsruimte en gegevens over meldingplichtige projecten of andere handelingen (artikel 7, eerste lid, van de Regeling).
Monitoring en bijsturing
6.11.
Uit artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder f, van de Nbw 1998 volgt dat in het PAS wordt beschreven op welke wijze de voortgang en uitvoering van de PAS-bronmaatregelen en de effecten op de stikstofdepositie worden gemonitord (zie 6.6). Drie jaar na de vaststelling van het PAS dient inzichtelijk te worden gemaakt welke ontwikkelingsruimte in de tweede helft van het PAS beschikbaar zal zijn en welke ontwikkelingsruimte naar verwachting in het volgende PAS beschikbaar zal zijn (artikel 19kha, van de Nbw 1998). Indien uit de monitoring blijkt dat dit noodzakelijk is, kunnen op grond van artikel 19ki, eerste lid, bron- en herstelmaatregelen worden vervangen of toegevoegd aan het PAS en kan de uit te geven ontwikkelingsruimte worden bijgesteld.
Beschrijving AERIUS
6.12.
Om de hierboven beschreven doelen te bereiken en om te voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in de hierboven beschreven wettelijke regeling zijn instrumenten ontwikkeld die gebruikt worden om de huidige depositie van stikstof te bepalen, de ontwikkeling van de stikstofdepositie te monitoren, prognoses te maken voor de verwachte ontwikkeling van de depositie en om een beoordeling te maken van de vergunningplicht en vergunningverlening voor activiteiten die stikstofdepositie kunnen veroorzaken. Dit betreft het softwarepakket AERIUS dat via de website www.aerius.nl openbaar toegankelijk is. Drie modules van dit pakket zijn van belang in deze zaak.
6.13.
Ten eerste is dit AERIUS Calculator. Dit rekeninstrument maakt een deels geautomatiseerde besluitvorming mogelijk. Het berekent de depositiebijdrage van emissiebronnen die een gebruiker in het systeem invoert of importeert en wordt op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling gebruikt voor de vaststelling of een project of een andere handeling door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben. Het resultaat van de berekening geeft inzicht in de depositiebijdrage van de ingevoerde bronnen op vaste rekenpunten binnen Natura 2000-gebieden of op rekenpunten die de gebruiker zelf heeft gedefinieerd. AERIUS Calculator biedt op deze wijze inzicht of een ingevoerde ontwikkeling stikstofdepositie veroorzaakt die de drempel- of grenswaarde niet overschrijdt en daardoor is uitgezonderd van de vergunningplicht, of de grenswaarde wel overschrijdt, waardoor deze vergunningplichtig is. AERIUS Calculator kan voor een ingevoerde ontwikkeling, zoals de vestiging of uitbreiding van een veehouderij, weergeven of nog voldoende ontwikkelingsruimte aanwezig is in de Natura 2000-gebieden waarop de ingevoerde emissiebron stikstofdepositie veroorzaakt. Calculator biedt verder de mogelijkheid om de rekenresultaten te exporteren als een document dat kan worden gebruikt als bijlage bij de vergunningaanvraag.
6.14.
Ten tweede is dit AERIUS Register. Dit wordt door het bevoegd gezag gebruikt bij het beheer van de depositieruimte die is berekend met AERIUS Monitor. Zie rechtsoverweging 6.3 hierboven voor de rol die de depositieruimte speelt binnen het PAS.
6.15.
Ten derde is dit AERIUS Monitor. Hiermee wordt de uitvoering van het PAS gevolgd. Monitor is een rekeninstrument dat op hectareniveau inzicht geeft in:
- de depositietrend: de verwachte depositieontwikkeling in de tijd. Deze kan gevarieerd worden, afhangende van de gekozen beleidsscenario’s.
- de extra daling die bereikt wordt met het PAS: Monitor geeft het effect van het PAS-beleid weer op de emissies en depositie van stikstof.
- de depositieruimte en ontwikkelingsruimte: Monitor kan gebruikt worden om inzicht te krijgen in het deel van de totale depositie dat beschikbaar is voor nieuwe ontwikkelingen.
- een confrontatie tussen depositieruimte en ontwikkelingsbehoefte: de verwachte overschotten of tekorten aan ontwikkelingsruimte kunnen met Monitor inzichtelijk gemaakt worden.
6.16.
Bij het softwarepakket AERIUS is een onderbouwing gevoegd van de wijze waarop de gepresenteerde resultaten tot stand komen en op welke gegevens deze resultaten zijn gebaseerd. Deze onderbouwing staat in 190 factsheets die bij het softwareprogramma op de website beschikbaar zijn gesteld.
6.17.
Op onderstaande afbeeldingen is bij wijze van voorbeeld te zien hoe AERIUS Monitor de gegevens over stikstofdepositie weergeeft voor een deel van het Natura 2000-gebied Groote Peel, één van de Natura 2000-gebieden die thans in geding zijn. Dit gebied is verdeeld in hexagonen die ieder een hectare binnen het gebied beslaan. AERIUS Monitor is in staat om per hexagoon de stikstofdepositie weer te geven. De betekenis van de kleuren van de hexagonen in de eerste afbeelding is de totale stikstofdepositie die in 2014 feitelijk plaatsvond en in de tweede afbeelding de totale stikstofdepositie die in 2020 wordt verwacht. Hoe donkerder de kleur is, hoe hoger de verwachte depositie. Rondom de geselecteerde hexagoon in de kaart (weergegeven in de kleur paars met een "i" erbij) is dit een depositie van 1300-1600 mol N/ha/jr in 2014. In 2020 wordt in AERIUS Monitor bij vijf van de omliggende hexagonen een depositie van 1000-1300 mol/ha/jr verwacht en bij één hexagoon 1300-1600 mol N/ha/jr.
F. VERHOUDING PAS TOT ARTIKEL 6 VAN Pro DE HABITATRICHTLIJN
Het toepasselijke recht
Recht van de Europese Unie
7. Habitatrichtlijn
Artikel 2:
"1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.
2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden".
Artikel 6:
"1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd".
Nationaal recht
7.1.
Voor de beschrijving van het in de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden en de Regeling geregelde toestemmingsregime wordt verwezen naar 6.9. De relevante nationale bepalingen luiden als volgt.
7.2.
Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998)
Artikel 19d, eerste lid:
"Het is verboden zonder vergunning […] van gedeputeerde staten […] projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling […] de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. […]".
Artikel 19e:
"Gedeputeerde staten houden bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening (a) met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling […] kan hebben voor een Natura 2000-gebied".
Artikel 19f, eerste lid:
"Voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, maakt de initiatiefnemer alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling […], van dat gebied".
Artikel 19g, eerste lid:
"Indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast".
Artikel 19kg, eerste, tweede en vijfde lid:
"1. Onze Minister en Onze Minister van Infrastructuur en Milieu stellen een programma vast voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden ter vermindering van de stikstofdepositie in die gebieden en ter verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de voor stikstof gevoelige habitats in die gebieden binnen afzienbare termijn.
2. Het programma beoogt een ambitieuze en realistische vermindering van de stikstofdepositie, afkomstig van in Nederland aanwezige bronnen.
[…]
5.Het programma wordt ten minste eenmaal in de zes jaar vastgesteld en geldt voor een tijdvak van zes jaar".
Artikel 19kh, eerste, vierde, zevende, achtste en negende lid:
"1. In een programma als bedoeld in artikel 19kg worden voor de betrokken Natura 2000-gebieden in elk geval beschreven of genoemd:
a. de omvang van de stikstofdepositie aan het begin van het tijdvak van het programma […]
b. de verwachte autonome ontwikkelingen ten aanzien van de stikstofemissie door de factoren, bedoeld in onderdeel a, en de effecten daarvan op de omvang van stikstofdepositie in de gebieden;
c. de getroffen of te treffen maatregelen die bijdragen aan een vermindering van de stikstofdepositie, of die op een andere wijze bijdragen aan het bereiken van een goede staat van instandhouding van de voor stikstof gevoelige habitats, en de verwachte effecten van die maatregelen op de omvang van de depositie, onderscheidenlijk het bereiken van een goede staat van instandhouding in de gebieden;
d. de sociaal-economische evaluatie en weging van haalbaarheid en betaalbaarheid van maatregelen als bedoeld in de onderdelen c en g;
e. de doelstellingen ten aanzien van de omvang van de stikstofdepositie, al dan niet met tussendoelstellingen, of de indicatoren waaruit kan worden afgeleid of een doelstelling al dan niet is behaald welke noodzakelijk zijn met het oog op het bereiken van een gunstige staat van instandhouding;
f. de wijze waarop en frequentie waarmee de rapportage plaatsvindt over de voortgang en uitvoering van de getroffen of te treffen in het programma beschreven en genoemde maatregelen en de effecten daarvan op de depositie;
g. de getroffen of te treffen maatregelen ter verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de voor stikstof gevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen;
h. de resultaten van een beoordeling voor elk Natura 2000-gebied dat in het programma is opgenomen, in hoeverre de maatregelen, bedoeld in de onderdelen c en g, rekening houdend met de verwachte algemene ontwikkeling van de stikstofdepositie, in het bijzonder het totaal van de stikstofdeposities, bedoeld in het zevende en negende lid, en de ontwikkelingsruimte:
1°. bijdragen aan de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de voor stikstof gevoelige habitats in het gebied;
2°. voorkomen dat verslechtering optreedt van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het gebied;
3°. voorkomen dat storende factoren optreden voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen voor zover die factoren, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, een significant effect kunnen hebben, en
4°. de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied die geen betrekking hebben op voor stikstof gevoelige habitats, niet in gevaar brengen.
4. In het programma worden de uitgangspunten opgenomen voor de bepaling van de ontwikkelingsruimte en voor de toedeling en reservering van ontwikkelingsruimte. In het programma wordt de op het tijdstip van vaststelling van het programma beschikbare ontwikkelingsruimte vermeld.
7. Het verbod, bedoeld in artikel 19d, eerste lid, is met betrekking tot een Natura 2000-gebied niet van toepassing op een project of andere handeling dat voldoet aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het project of de handeling:
1°. veroorzaakt een stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in het Natura 2000-gebied die afzonderlijk en, ingeval het project of de handeling betrekking heeft op een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, in cumulatie met andere projecten of handelingen met betrekking tot dezelfde inrichting in de periode waarvoor het programma geldt, niet een waarde die is vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur overschrijdt, of […]
b. het project of de handeling kan voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geen andere gevolgen veroorzaken dan stikstofdepositie die, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
8. De waarde […] bedoeld in het zevende lid, onderdeel a, kan voor de onderscheiden Natura 2000-gebieden verschillend worden vastgesteld. De waarde […] wordt zodanig vastgesteld dat:
[…]
2°. op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat projecten of andere handelingen als bedoeld in het zevende lid afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zullen aantasten.
9. Bij het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, betrekt het bevoegd gezag niet de stikstofdepositie die het project of de andere handeling veroorzaakt op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied, indien de stikstofdepositie de in het zevende lid, onderdeel a, bedoelde waarde niet overschrijdt, onderscheidenlijk indien het project of de handeling wordt gerealiseerd, onderscheidenlijk verricht op een grotere afstand dan de op grond van het zevende lid, onderdeel a, vastgestelde afstand".
Artikel 19kha:
"In het programma wordt, ter uitvoering van artikel 19kh, eerste lid, onderdeel f, in elk geval beschreven dat drie jaar nadat het programma is vastgesteld, Onze Minister en Onze Minister van Infrastructuur en Milieu, na overleg met de bestuursorganen, bedoeld in artikel 19kg, derde lid, de ontwikkelingsruimte inzichtelijk maken die:
a. de tweede helft van het programma beschikbaar zal zijn;
b. naar verwachting in het daarop volgende programma beschikbaar zal zijn, in het bijzonder in de eerste helft van het tijdvak van dat programma".
Artikel 19ki,eerste lid:
"1. Onze Minister en Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kunnen in het programma maatregelen als bedoeld in artikel 19kh, eerste lid, onderdeel c of g, wijzigen of door andere maatregelen vervangen, dan wel maatregelen toevoegen. Zij stellen voor de Natura 2000-gebieden waarop de maatregelen betrekking hebben in het programma vast wat daarvan de gevolgen zijn voor de ontwikkelingsruimte en voor de beoordeling, bedoeld in artikel 19kh, eerste lid, onderdeel h. Ingeval het wijzigen, vervangen of toevoegen van maatregelen leidt tot minder ontwikkelingsruimte met betrekking tot een Natura 2000-gebied, geschiedt dit in overeenstemming met de bestuursorganen die het beheerplan, bedoeld in artikel 19a of 19b, voor dat gebied vaststellen".
Artikel 19kj:
"De bestuursorganen die het aangaat dragen zorg voor een tijdige uitvoering van de in het programma opgenomen maatregelen, bedoeld in artikel 19kh, eerste lid, onderdelen c en g".
Artikel 19km, eerste lid:
"De ontwikkelingsruimte voor een in het programma opgenomen Natura 2000-gebied, kan […] overeenkomstig de uitgangspunten, bedoeld in artikel 19kh, vierde lid, door het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van het desbetreffende besluit, worden toegedeeld in:
[…]
b. een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid;"
Artikel 19ko, eerste lid:
"1. Een bestuursorgaan dat ontwikkelingsruimte toedeelt in een besluit als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, […], draagt tijdig zorg voor een nauwkeurige en volledige registratie van de afschrijving van de toegedeelde ontwikkelingsruimte van de ontwikkelingsruimte die beschikbaar is voor projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken in de Natura 2000-gebieden waarop het besluit betrekking heeft.[…]".
7.3.
Besluit grenswaarden programmatische aanpak (Besluit grenswaarden)
Artikel 2
"1. De waarde, bedoeld in artikel 19kh, zevende lid, onderdeel a, onder 1°, van de wet, is 1 mol per hectare per jaar".
[…]
3. In afwijking van het eerste lid is de waarde, bedoeld in artikel 19kh, zevende lid, onderdeel a, onder 1°, van de wet, voor een project of andere handeling, niet zijnde een project of andere handeling als bedoeld in artikel 19kn, eerste lid, van de wet, 0,05 mol per hectare per jaar, zolang uit het krachtens artikel 19kb voorgeschreven rekenmodel blijkt dat ten aanzien van een hectare van een voor stikstof gevoelige habitat in het desbetreffende Natura 2000-gebied 5% of minder van de depositieruimte voor grenswaarden beschikbaar is".
7.4.
Regeling programmatische aanpak stikstof (Regeling)
Artikel 2, eerste lid:
"1. Voor de vaststelling of een project of een andere handeling als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de wet, of een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19db, eerste lid, van de wet, door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben, wordt de stikstofdepositie berekend met gebruikmaking van AERIUS Calculator".
Artikel 5, eerste, tweede en derde lid:
"1. Het bevoegd gezag stelt de omvang van de in een toestemmingsbesluit toe te delen ontwikkelingsruimte vast met gebruikmaking van AERIUS Calculator.
2 De ontwikkelingsruimte die het bevoegd gezag toedeelt in een toestemmingsbesluit is gelijk aan de toename van de stikstofdepositie op een hectare van een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied die een project of andere handeling per kalenderjaar kan veroorzaken, uitgaande van het jaar waarin de depositie als gevolg van dat project of die andere handeling het hoogst is.
3. In een toestemmingsbesluit dat geldig is voor onbepaalde tijd kent het bevoegd gezag ontwikkelingsruimte eenmalig toe voor onbepaalde tijd".
Artikel 7, eerste, tweede en derde lid:
"1. Er is een registratie-instrument waarin gegevens worden opgenomen die betrekking hebben op de afschrijving, bijschrijving en reservering van ontwikkelingsruimte en op meldingen als bedoeld in artikel 8.
2. Bij aanvang van het programma draagt de minister er zorg voor dat de beschikbare ontwikkelingsruimte in AERIUS Register wordt opgenomen. Dat gebeurt ook bij wijzigingen van het programma.
3. De registraties, bedoeld in artikel 19ko, eerste, tweede, derde en vierde lid, van de wet, geschieden in AERIUS Register, terstond nadat een toestemmingsbesluit is genomen, ingetrokken of vervallen of terstond nadat ontwikkelingsruimte in deze regeling is gereserveerd of een reservering van ontwikkelingsruimte in deze regeling is gewijzigd of vervallen".
Artikel 8, eerste, zevende en achtste lid
"1. Degene die voornemens is een project te realiseren of een andere handeling te verrichten waarop artikel 19kh, zevende lid, onderdeel a, onder 1°, van de wet van toepassing is doet ten minste vier weken maar ten hoogste twee jaar voor de aanvang daarvan een melding, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a.1°. het project of de andere handeling heeft betrekking op de oprichting, verandering of uitbreiding van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer bestemd voor landbouw, industrie of het gebruik van gemotoriseerde voertuigen voor wedstrijden,
[…]
b. het project of de andere handeling veroorzaakt stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied die hoger is dan 0,05 mol per hectare per jaar.
7. Een aanvraag voor een toestemmingsbesluit waarin gedurende het tijdvak waarvoor het programma is vastgesteld ontwikkelingsruimte is toegedeeld aan een project of een andere handeling, geldt tevens als een melding als bedoeld in het eerste lid ten aanzien van Natura 2000-gebieden waarop het project of de andere handeling stikstofdepositie veroorzaakt die lager is dan of gelijk is aan de waarde, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof.
8. Het bestuursorgaan waarbij een melding is gedaan registreert de melding terstond na de ontvangst daarvan in AERIUS Register".
Relatie ambitieniveau tot artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn
Beroepsgrond en standpunt college
8. De Werkgroep stelt dat met het PAS niet kan worden voldaan aan de verplichtingen die uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn voortvloeien omdat het ambitieniveau van het PAS, dat inzet op het voorkomen van verslechtering in de eerste PAS-periode van zes jaar en het bijdragen aan herstel in de tweede en/of derde PAS-periode daarvoor te mager is. Het bieden van enig uitzicht op herstel van de kwaliteit van de habitats ondanks een blijvende zeer hoge overschrijding van de kritische depositiewaarde na drie PAS-periodes in de Natura 2000-gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel, biedt volgens de Werkgroep geen uitzicht op het bereiken van een gunstige staat van instandhouding.
8.1.
Het college stelt dat uit de gebiedsanalyses volgt dat in het eerste tijdvak van het PAS behoud van natuurwaarden is geborgd en dat de kwaliteit van de natuurwaarden na het eerste tijdvak zodanig is dat verbetering of uitbreiding daarvan in de volgende tijdvakken mogelijk is. De volgende twee tijdvakken van zes jaar zijn gericht op behoud en waar nodig (verder) herstel van de habitattypen en leefgebieden van soorten, mede met het oog op het bereiken van een landelijk goede staat van instandhouding. Om ervoor te zorgen dat dit mogelijk is, is in de gebiedsanalyse een doorkijk gegeven naar de toekomst. Het is dus niet zo dat slechts tot 2021 een waarborg bestaat dat geen verslechtering optreedt. Ook na die periode, tijdens het tweede en derde tijdvak, is minimaal behoud gegarandeerd. Verder kijken dan drie tijdvakken is in ecologisch opzicht te speculatief, aldus het college.
Het college wijst er verder op dat de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden gedurende de verschillende tijdvakken van het PAS zal dalen door de autonome daling en door de PAS-bronmaatregelen. Het PAS zorgt er volgens het college voor dat er in ieder geval nergens een toename zal plaatsvinden op stikstofgevoelige natuur ten opzichte van de autonome situatie. Een deel van de extra afname komt ten goede aan de natuur. De overige extra afname van de stikstofemissie wordt ingezet om projecten en andere handelingen mogelijk te maken. Door de uitgifte van depositieruimte voor grenswaarden en ontwikkelingsruimte voor projecten en andere handelingen neemt de stikstofdepositie langzamer af dan het geval zou zijn zonder de uitgifte van depositieruimte voor grenswaarden en ontwikkelingsruimte. Dit leidt evenwel niet tot onevenredige vertraging in het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen, aldus het college.
Beoordeling door de Afdeling
8.2.
De Afdeling is van oordeel dat het ambitieniveau van het PAS verenigbaar is met de verplichtingen die voortvloeien uit de Habitatrichtlijn. Daartoe overweegt zij het volgende.
In de considerans van de Habitatrichtlijn is aangegeven dat de Habitatrichtlijn tot hoofddoel heeft, met inachtneming van de vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal gebied, het behoud van de biologische diversiteit te bevorderen. Dit is uitgewerkt in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn waarin is bepaald dat in de op grond van de Habitatrichtlijn genomen maatregelen rekening wordt gehouden met de vereisten op economisch en sociaal gebied. De Afdeling leidt hieruit af dat de Habitatrichtlijn de ruimte biedt voor de keuze om een deel van de autonome daling van de stikstofdepositie en 50% van de daling van de stikstofdepositie door de PAS-bronmaatregelen in te zetten voor economische activiteiten, waardoor de stikstofdepositie langzamer afneemt dan het geval zou zijn zonder de uitgifte van depositie- en ontwikkelingsruimte. Deze keuze houdt immers verband met de in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn genoemde vereisten op economisch en sociaal gebied.
De verplichting die uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn voortvloeit om de gunstige staat van instandhouding van de habitattypen en soorten te herstellen is niet aan een termijn gebonden. Hoewel artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn een resultaatsverplichting inhoudt, is het aan de lidstaten te bepalen op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven, waarbij ook het hiervoor vermelde geldt, dat bij de maatregelen die met het oog daarop worden getroffen rekening wordt gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied. De Afdeling is van oordeel dat met het ambitieniveau van het PAS de grenzen van de aan de lidstaat op dit punt gegeven beoordelingsruimte niet worden overschreden.
Het ambitieniveau komt voorts niet in strijd met de uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichting om passende maatregelen te treffen ter voorkoming van verslechtering en significante verstoring van de waarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Deze verplichting strekt immers niet tot herstel van de gunstige staat van instandhouding. Datzelfde geldt ook voor zover binnen het ambitieniveau ruimte wordt geboden voor nieuwe economische activiteiten. De passende beoordeling van plannen en projecten dient de zekerheid te bieden dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Een plan of project hoeft niet bij te dragen aan het herstel van natuurwaarden van een Natura 2000-gebied.
Het betoog faalt.
Het vereiste van een individuele toestemming of individuele beoordeling
Beroepsgronden en standpunt college
9. De Werkgroep betoogt dat de vergunningen voor de zes agrarische bedrijven niet verleend hadden kunnen worden onder verwijzing naar het PAS, omdat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een individuele beoordeling van projecten die significante gevolgen kunnen hebben vereist. De passende beoordeling van het PAS heeft geen betrekking op specifieke projecten, maar op een programma. De beoordeling van herstelmaatregelen en ingecalculeerde vervuilende handelingen die in het PAS heeft plaatsgevonden, kan volgens de Werkgroep niet ten grondslag worden gelegd aan de vergunning voor een individueel project, omdat dat project op zich zelf dient te voldoen aan de vereisten die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn stelt. In dit verband wijst de Werkgroep op het arrest van het Hof van Justitie van 1 juli 2015, Wezer, ECLI:EU:C:2015:433.
De Werkgroep betoogt verder dat deposities die onder de drempel- of grenswaarde blijven van 0,05 onderscheidenlijk 1 mol N/ha/jr significante gevolgen kunnen hebben voor stikstofgevoelige natuurwaarden. Projecten die dergelijke deposities veroorzaken dienen passend beoordeeld te worden. De passende beoordeling van het PAS die geen betrekking heeft op specifieke projecten kan volgens de Werkgroep niet ten grondslag worden gelegd aan de regeling die erin voorziet dat dergelijke deposities bij de vergunningverlening niet worden beoordeeld, zoals is gebeurd in de aan de orde zijnde vergunningzaken, en in sommige gevallen zonder vergunning zijn toegestaan. Deze regeling waarborgt volgens de Werkgroep niet een juiste uitvoering van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn.
9.1.
Het college stelt dat het PAS en de daarbij behorende regelgeving op een juiste wijze uitvoering geven aan artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. In het PAS heeft een toetsing plaatsgevonden van een bepaalde belasting van stikstofdepositie in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen in alle afzonderlijke Natura 2000-gebieden met stikstofgevoelige natuurwaarden, zoals artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, vereist. In de gebiedsanalyses is voor alle locaties met stikstofgevoelige natuurwaarden beoordeeld of er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel is dat met het beschikbaar stellen van depositie- en ontwikkelingsruimte voor projecten en andere handelingen, rekening houdend met de bron- en herstelmaatregelen van het programma, de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige natuurwaarden op termijn worden gehaald en tevens dat behoud is geborgd. Indien uitbreiding van oppervlakte of verbetering van kwaliteit een doelstelling is, is beoordeeld of dit kan aanvangen in het huidige tijdvak van het programma, dan wel in een volgend tijdvak. De hoeveelheid depositie- en ontwikkelingsruimte die beschikbaar is gesteld voor alle projecten en andere handelingen die op grond van het PAS mogelijk worden gemaakt is dus passend beoordeeld. Uit de passende beoordeling volgt dat de kwaliteit van de habitattypen niet zal verslechteren en dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
Verder stelt het college dat het Wezerarrest van het Hof van Justitie, waarnaar de Werkgroep verwijst, geen betrekking heeft op de Habitatrichtlijn, maar op Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG2000 L327; hierna: Kaderrichtlijn Water). Uit dit arrest kan niet worden afgeleid dat een programmatische aanpak op grond van de Habitatrichtlijn niet is toegestaan.
Het PAS-beoordelingskader
9.2.
Het PAS en de bijbehorende regelgeving in de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden en de Regeling bieden een beoordelingskader voor stikstofveroorzakende projecten en andere handelingen. De beschrijving hiervan is opgenomen in 6.9. Het beoordelingskader houdt in dat:
( a) projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr niet overschrijden zonder voorafgaande toestemming zijn toegestaan;
( b) projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de grenswaarde van 0,05 - 1 mol N/ha/jr niet overschrijden, zonder voorafgaande toestemming zijn toegestaan, zij het dat in bepaalde gevallen wel een meldingsplicht geldt;
( c) projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken boven de grenswaarde vergunningplichtig zijn. De vergunning kan worden verleend als deze projecten en andere handelingen niet leiden tot een toename van stikstofdepositie, of, indien de projecten en andere handelingen wel tot een toename van stikstofdepositie leiden, als voor die toename door het bevoegd gezag ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld.
De stikstofdepositie die veroorzaakt wordt door een project of andere handeling wordt berekend met het verplicht voorgeschreven rekeninstrument AERIUS. De rol van AERIUS in het beoordelingskader is beschreven in 6.13.
9.3.
Aan het beoordelingskader ligt ten grondslag dat voor het PAS voor elk Natura 2000-gebied een passende beoordeling is gemaakt waarin is onderzocht of de stikstofdepositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden na benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zullen aantasten. Daarbij is rekening gehouden met de autonome daling van de stikstofdepositie en de daling van de stikstofdepositie door de PAS-bronmaatregelen, alsmede met de herstelmaatregelen. Voor de depositie door activiteiten die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden (categorie a en b) is in het PAS depositieruimte gereserveerd. Voor activiteiten waarvoor een vergunning is vereist (categorie c) geldt dat deze kan worden verleend als de depositie past binnen de totale hoeveelheid stikstofdepositie die voor het PAS passend is beoordeeld.
Aanleiding prejudiciële vragen
9.4.
Het beoordelingskader voor stikstofveroorzakende activiteiten dat met het PAS van kracht is geworden strekt ertoe dat voor projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden, geen individuele toestemming is vereist. De gevolgen van alle projecten en andere handelingen tezamen die gebruik kunnen maken van de uitzondering op de vergunningplicht is in de passende beoordeling voor het PAS betrokken.
Voor projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de grenswaarde overschrijden is wel een individuele toestemming vereist (vergunning), maar hoeft geen individuele passende beoordeling te worden gemaakt. De passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt wordt ten grondslag gelegd aan de verlening van de vergunning.
9.5.
Voor de activiteiten die uitgezonderd zijn van de vergunningplicht (categorie a en b), rijst de vraag of artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn zich verzet tegen een wettelijke regeling waarin projecten en andere handelingen zonder individuele toestemming worden toegestaan, ervan uitgaande dat aan die wettelijke regeling een passende beoordeling ten grondslag ligt waarin de gevolgen van de projecten en andere handelingen die gebruik kunnen maken van die regeling zijn onderzocht.
Voor de vergunningplichtige activiteiten (categorie c) rijst de vraag of artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn zich ertegen verzet dat de passende beoordeling van een programma, in dit geval het PAS, ten grondslag wordt gelegd aan de verlening van een vergunning voor een project of andere handeling die stikstofdepositie veroorzaakt die past binnen de totale hoeveelheid stikstofdepositie die in het programma passend is beoordeeld.
Hoewel de Afdeling aannemelijk acht dat artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn ruimte biedt voor het beoordelingskader dat met het PAS van kracht is geworden, kan zij aan het toepasselijke EU-recht en de rechtspraak van het Hof van Justitie, geen zekerheid ontlenen voor de beantwoording van bovenstaande vragen. Zij ziet daarom aanleiding hierover prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen.
Hieronder komt eerst de uitzondering op de vergunningplicht voor projecten en andere handelingen die de drempel- en grenswaarde niet overschrijden (categorieën a en b) en daarna het gebruik van de passende beoordeling van het PAS voor de vergunningverlening (categorie c) aan de orde.
De uitzondering op de vergunningplicht
9.6.
Op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, is het realiseren van een project of het verrichten van een andere handeling onder meer vergunningplichtig wanneer daardoor de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten kan verslechteren. De vergunningplicht voor projecten is een implementatie van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De vergunningplicht voor andere handelingen is een implementatie van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Stikstofdepositie kan verslechterende gevolgen hebben voor stikstofgevoelige habitattypen of leefgebieden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Deze gevolgen kunnen significant zijn wanneer een project of andere handeling leidt tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen of leefgebieden die overbelast zijn. De stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden die in de Natura 2000-gebieden voorkomen die in het PAS zijn opgenomen zijn overbelast. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat iedere toename, hoe gering ook (bijv. 0,02 mol N/ha/jr), leidt tot de conclusie dat een project significante gevolgen kan hebben, zodat daarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt.
De uitzondering op de vergunningplicht voor projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr en de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr niet overschrijden heeft derhalve betrekking op:
- projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, en
- andere handelingen, die niet als project zijn te duiden of projecten waarvan op voorhand is uitgesloten dat deze significante gevolgen hebben (hierna samen aan te duiden als andere handelingen). Voor deze andere handelingen is artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn het relevante beschermingsregime.
9.7.
De Afdeling constateert dat artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn, de lidstaten vrij laten in de keuze voor de instrumenten ter implementatie van de verplichtingen, zolang die instrumenten geschikt zijn om de richtlijnverplichtingen na te komen. Artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn sluiten niet uit dat projecten en andere handelingen worden uitgezonderd van de vergunningplicht, waardoor deze zonder individuele toestemming zijn toegestaan, ervan uitgaande dat de wettelijke regeling waarin de uitzondering op de vergunningplicht is voorzien waarborgt dat aan de verplichtingen van die bepalingen wordt voldaan. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht de lidstaten ervoor zorg te dragen dat verslechteringen en significante verstoringen worden voorkomen. Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, verplicht tot het maken van een voorafgaande passende beoordeling van plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben. Van belang daarbij is dat beide onderdelen van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn een preventief karakter hebben en dat, zoals uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie volgt, beide bepalingen hetzelfde beschermingsniveau beogen te garanderen (zie bijvoorbeeld Hof van Justitie 4 maart 2010, Frankrijk II, ECLI:EU:C:2010:114).
9.8.
Hoewel een situatie als hier aan de orde, waarin aan de wettelijke regeling waarbij voorzien is in de uitzondering op de vergunningplicht een passende beoordeling ten grondslag is gelegd, in de rechtspraak van het Hof van Justitie niet aan de orde is geweest, is er wel rechtspraak over wettelijke regelingen waarin activiteiten zonder meer waren uitgesloten van een beoordeling op grond van artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn. Die rechtspraak, die hierna wordt besproken, biedt naar het oordeel van de Afdeling enkele aanknopingspunten onder welke voorwaarden op basis van een wettelijke regeling een project of andere handeling zonder individuele toestemming kan worden toegestaan.
9.9.
In de arresten van het Hof van Justitie van 6 april 2000, Frankrijk I, ECLI:EU:C:2000:192, 10 januari 2006, Duitsland, ECLI:EU:C:2006:3, 4 maart 2010, Frankrijk II, ECLI:EU:C:2010:114, 26 mei 2011, België, ECLI:EU:C:2011:349, en 16 februari 2012, Solvay, ECLI:EU:C:2010:82 is de vraag aan de orde of een lidstaat een wettelijke regeling kan treffen op basis waarvan bepaalde (categorieën van) plannen en projecten zonder meer zijn uitgezonderd van een voorafgaande beoordeling van de gevolgen voor een Natura 2000-gebied. In het Solvay-arrest stelt het Hof dat "artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling een nationale instantie, ook wanneer het daarbij om een wetgevende instantie gaat, niet in staat stelt toestemming te geven voor een plan of een project zonder de zekerheid te hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten". Deze overweging is in lijn met de daaraan voorafgaande rechtspraak van het Hof van Justitie die in het België-arrest, als volgt werd samengevat:
"41. Bovendien staat de voorwaarde waarvan de beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een bepaald gebied afhangt, welke impliceert dat er bij twijfel over het ontbreken van significante gevolgen een dergelijke beoordeling moet plaatsvinden, niet toe om bepaalde categorieën van projecten daaraan te onttrekken op basis van criteria die niet kunnen waarborgen dat deze projecten geen significante gevolgen kunnen hebben voor beschermde gebieden (zie in die zin arrest van 10 januari 2006, Commissie/Duitsland, C-98/03, Jurispr. blz. I-53, punt 41).
42. De mogelijkheid om bepaalde activiteiten, in overeenstemming met de geldende regels, algemeen uit te sluiten van een verplichte beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied, waarborgt immers niet dat deze activiteiten de natuurlijke kenmerken van het beschermde gebied niet aantasten (zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punten 43 en 44, en arrest van 4 maart 2010, Commissie/Frankrijk, C-241/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 31).
43. Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn kan een lidstaat dan ook niet machtigen nationale regels uit te vaardigen waardoor ruimtelijkeordeningsplannen op algemene wijze aan de verplichte beoordeling van de gevolgen daarvan voor het gebied zouden worden onttrokken, hetzij op grond van het geringe bedrag van de geplande uitgaven, hetzij vanwege de specifieke in geding zijnde werkterreinen (zie arrest van 6 april 2000, Commissie/Frankrijk, C-256/98, Jurispr. blz. I-2487, punt 39).
44. Evenzo komt een lidstaat, door de programma’s en projecten voor bouw- of ontwikkelingswerkzaamheden waarvoor een aanmeldingsregeling geldt, systematisch vrij te stellen van de procedure van beoordeling van de gevolgen voor het gebied, de krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn op hem rustende verplichtingen niet na (zie in die zin arrest van 4 maart 2010, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 62).
45. Bijgevolg volgt uit de rechtspraak van het Hof dat een lidstaat in beginsel overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bepaalde categorieën van plannen of projecten niet systematisch en algemeen aan de verplichte beoordeling van de gevolgen ervan voor Natura 2000-gebieden kan onttrekken, op basis van het werkterrein of door de invoering van een aanmeldingsregeling".
9.10.
In het arrest Frankrijk II is de vraag aan de orde of een lidstaat een wettelijke regeling kan treffen waarin wordt verklaard dat bepaalde activiteiten niet verstorend zijn als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Het Hof van Justitie overwoog:
"30 In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof lid 2 van artikel 6 van Pro de habitatrichtlijn en lid 3 van datzelfde artikel hetzelfde beschermingsniveau beogen te garanderen […].
31 In de tweede plaats zij opgemerkt dat, wat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn betreft, het Hof reeds heeft geoordeeld dat de mogelijkheid om bepaalde activiteiten, in overeenstemming met de geldende regels, algemeen uit te sluiten van een verplichte beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied, niet in overeenstemming is met die bepaling. Een dergelijke uitsluiting kan immers niet garanderen dat deze activiteiten de natuurlijke kenmerken van het beschermde gebied niet zullen aantasten […].
32 Bijgevolg kan, gelet op het feit dat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn en lid 3 van datzelfde artikel hetzelfde beschermingsniveau beogen te garanderen, artikel L. 414-1, lid V, derde alinea, vierde zin, van het milieuwetboek, door in het algemeen te verklaren dat bepaalde activiteiten, zoals de jacht of de visvangst, niet verstorend zijn, enkel in overeenstemming worden geacht met artikel 6, lid 2, van diezelfde richtlijn, indien is gegarandeerd dat deze activiteiten niet leiden tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doeleinden van de richtlijn. […]
34 Derhalve moet worden onderzocht of dergelijke maatregelen of regels daadwerkelijk kunnen verzekeren dat de betrokken activiteiten geen verstoringen veroorzaken die significante effecten kunnen hebben. […]
36 Hieruit volgt dat dit doelstellingendocument niet systematisch en in alle gevallen kan garanderen dat de betrokken activiteiten geen gevolgen hebben die significant zouden kunnen zijn voor deze instandhoudingsdoelstellingen. […]
39 Uit het voorgaande volgt dat de Franse Republiek, door in het algemeen te bepalen dat visvangst, aquacultuur, jacht en andere weidelijke activiteiten die onder de in de wet- en regelgeving geldende voorwaarden en in de in die wet- en regelgeving toegestane gebieden worden bedreven, geen activiteiten zijn die storend zijn of storende gevolgen hebben, de krachtens artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen".
9.11.
De rechtspraak van het Hof van Justitie heeft betrekking op wettelijke regelingen die bepaalde categorieën van activiteiten zonder meer uitsluiten van een beoordeling van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Uit de arresten van het Hof van Justitie leidt de Afdeling af dat in de daar aan de orde zijnde situaties in het geheel geen beoordeling van de gevolgen van de plannen en projecten voor de Natura 2000-gebieden had plaatsgevonden of zou plaatsvinden. Een dergelijke uitzondering acht het Hof van Justitie niet aanvaardbaar.
De uitzondering op de vergunningplicht die in artikel 19kh, zevende en negende lid, van de Nbw 1998 is opgenomen voor projecten en andere handelingen die de drempel- en grenswaarde van 0,05 respectievelijk 1 mol N/ha/jr op een stikstofgevoelig habitat niet overschrijden is naar het oordeel van de Afdeling niet zonder meer te vergelijken met de situaties die aan de orde waren in de arresten van het Hof van Justitie. De gevolgen van de depositie die veroorzaakt wordt door projecten en andere handelingen die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden zijn immers in het kader van het PAS als onderdeel van de depositie in 2014 en als onderdeel van de depositieruimte passend beoordeeld.
Een ander relevant verschil met de situaties die bij het Hof van Justitie aan de orde zijn geweest is dat de regeling in de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden en de Regeling niet een bepaalde categorie van projecten uitzondert van de vergunningplicht waarvan op voorhand niet duidelijk is welke gevolgen deze hebben voor de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. De uitzondering ziet in dit geval uitsluitend op de gevolgen van stikstofdepositie door projecten en andere handelingen. De (cumulatieve) gevolgen van de totale hoeveelheid stikstofdepositie die in 2014 plaatsvond en die na benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte zal kunnen plaatsvinden op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden is voor het PAS, in samenhang met de bron- en herstelmaatregelen, passend beoordeeld. Binnen de depositieruimte die in de passende boordeling is betrokken is ruimte gereserveerd voor projecten en andere handelingen die onder de drempel- en grenswaarde vallen.
De deposities die onder de drempelwaarde vallen worden in het PAS beschouwd als deposities door autonome ontwikkelingen. De toename door deze deposities moet worden opgevangen binnen het deel van de depositieruimte dat voor de autonome ontwikkelingen is gereserveerd (zie de afbeelding in 6.3).
Voor een beoordeling van de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken die een bepaalde grenswaarde niet overschrijden is van belang dat voor elk Natura 2000-gebied in het PAS is bepaald hoeveel depositieruimte er per hectare van een stikstofgevoelige natuurwaarde beschikbaar is voor activiteiten die de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr niet overschrijden. Een initiatiefnemer die een stikstofveroorzakende activiteit wil realiseren dient met het verplicht voorgeschreven rekeninstrument AERIUS Calculator een berekening te maken van de depositie die zijn activiteit zal veroorzaken. Wanneer uit die berekening volgt dat de depositie onder de grenswaarde valt is de activiteit zonder vergunning toegestaan, zij het dat wel een meldingsplicht kan gelden. De melding leidt in AERIUS Register tot de registratie en de afboeking van de toename van de depositie die de activiteit veroorzaakt. Als uit deze registratie volgt dat nog 5% van de totale beschikbaar gestelde depositieruimte voor activiteiten die de grenswaarde niet overschrijden resteert, dan wordt de grenswaarde automatisch verlaagd naar 0,05 mol N/ha/jr. De uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die de grenswaarde niet overschrijden is derhalve beperkt tot een bepaalde hoeveelheid depositie per hectare van een stikstofgevoelige natuurwaarde in een Natura 2000-gebied. De depositieruimte voor activiteiten die de grenswaarde niet overschrijden maakt onderdeel uit van de totale depositieruimte waarvoor voor het PAS een passende beoordeling is gemaakt.
9.12.
De Afdeling ziet in de hiervoor besproken rechtspraak van het Hof van Justitie geen aanknopingspunten dat artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn in de weg staan aan een wettelijke regeling die ertoe strekt dat projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een bepaalde drempel- of grenswaarde niet overschrijden zijn uitgezonderd van de vergunningplicht en derhalve zonder individuele toestemming zijn toegestaan, ervan uitgaande dat de gevolgen van alle projecten en andere handelingen tezamen die gebruik kunnen maken van de wettelijke regeling voor de vaststelling van die wettelijke regeling passend zijn beoordeeld. De passende beoordeling van een programma, zoals het PAS, waarin de cumulatieve gevolgen van een bepaalde hoeveelheid stikstofdepositie die veroorzaakt kan worden door activiteiten die zijn uitgezonderd van de vergunningplicht en door vergunningplichtige activiteiten, is beoordeeld, kan naar het oordeel van de Afdeling aan zo’n wettelijke regeling ten grondslag worden gelegd. Artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn vereisen in dat geval geen individuele toestemming voor een project dat of andere handeling die stikstofdepositie veroorzaakt die past binnen de totale hoeveelheid stikstofdepositie die in het kader van het programma passend is beoordeeld. Dit betekent dat de Afdeling aannemelijk acht dat artikel 19kh, zevende en negende lid, van de Nbw 1998 gelezen in samenhang met artikel 2 van Pro het Besluit grenswaarden, waarin een uitzondering op de vergunningplicht is opgenomen voor projecten of andere handelingen die de drempel- en grenswaarde van 0,05 respectievelijk 1 mol N/ha/jr op een stikstofgevoelig habitat niet overschrijden, niet in strijd is met artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn, ervan uitgaande dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd voldoet aan de eisen die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn daaraan stelt. Als de passende beoordeling voldoet aan de eisen die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn stelt, dan voldoet deze beoordeling ook aan de eisen die artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn stelt. Artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn beogen immers hetzelfde beschermingsniveau te garanderen.
Prejudiciële vraag 1
9.13.
Gelet op het in 9.12 overwogene acht de Afdeling aannemelijk dat artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn, niet in de weg staan aan een wettelijke regeling die ertoe strekt dat projecten en andere handelingen die significante gevolgen kunnen hebben zijn uitgezonderd van de vergunningplicht, waardoor deze zonder individuele toestemming zijn toegestaan, ervan uitgaande dat de gevolgen van alle projecten en andere handelingen tezamen die gebruik kunnen maken van de wettelijke regeling voor de vaststelling van de wettelijke regeling passend zijn beoordeeld. De Afdeling kan echter aan het toepasselijke EU-recht en de rechtspraak van het Hof van Justitie geen zekerheid ontlenen voor haar oordeel. Zij ziet daarom aanleiding aan het Hof van Justitie de volgende vraag voor te leggen:
1. Staat artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn in de weg aan een wettelijke regeling die ertoe strekt dat projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een drempel- of grenswaarde niet overschrijden zijn uitgezonderd van de vergunningplicht en daardoor zonder individuele toestemming zijn toegestaan, ervan uitgaande dat de gevolgen van alle projecten en andere handelingen tezamen die gebruik kunnen maken van de wettelijke regeling voor de vaststelling van die wettelijke regeling passend zijn beoordeeld?
Het gebruik van een passende beoordeling van een programma bij de verlening van de vergunning voor een individueel project
9.14.
Projecten en andere handelingen die de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr overschrijden zijn vergunningplichtig (categorie c). Voor dergelijke projecten en andere handelingen is derhalve een individuele toestemming vereist.
Uit het beoordelingskader dat op grond van het PAS en de bijbehorende regelgeving voor vergunningplichtige activiteiten geldt volgt dat de initiatiefnemer bij de vergunningaanvraag geen passende beoordeling voor het aspect stikstof hoeft te overleggen. Bij de vergunningaanvraag wordt een berekening van de stikstofdepositie gevoegd die met AERIUS Calculator is gemaakt. Uit die berekening volgt of de aangevraagde activiteit past binnen de hoeveelheid stikstofdepositie die voor het PAS passend is beoordeeld. Het bevoegd gezag verleent de vergunning op basis van die berekening en onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt.
Het PAS-beoordelingskader strekt er derhalve toe dat in de gevallen waarin een individuele toestemming is vereist, geen individuele passende beoordeling is vereist. Dit beoordelingskader heeft betrekking op vergunningaanvragen voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, en op vergunningaanvragen voor andere handelingen die onder het beschermingsregime van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn vallen.
9.15.
Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht de lidstaten ervoor zorg te dragen dat verslechteringen en significante verstoringen worden voorkomen. Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, verplicht tot het maken van een voorafgaande passende beoordeling van plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben. Van belang daarbij is dat beide onderdelen van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn een preventief karakter hebben en dat, zoals uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie volgt, beide bepalingen hetzelfde beschermingsniveau beogen te garanderen (zie bijvoorbeeld Hof van Justitie 4 maart 2010, Frankrijk II, ECLI:EU:C:2010:114).
9.16.
Ten aanzien van het betoog dat de passende beoordeling van een programma zoals het PAS niet ten grondslag kan worden gelegd aan de verlening van een vergunning voor een individueel project of andere handeling, omdat dat project op zich zelf passend beoordeeld moet worden, wordt het volgende overwogen. Voor het PAS is voor elk Natura 2000-gebied een passende beoordeling gemaakt waarin is onderzocht of de stikstofdepositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden na benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zullen aantasten. Daarbij is rekening gehouden met de autonome daling van de stikstofdepositie en de daling van de stikstofdepositie door de PAS-bronmaatregelen, en met de herstelmaatregelen. De depositie- en ontwikkelingsruimte die per hectare van een stikstofgevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied beschikbaar is gesteld is opgenomen in AERIUS.
De initiatiefnemer dient bij de vergunningaanvraag een berekening van de stikstofdepositie te voegen die met AERIUS Calculator is gemaakt. AERIUS Calculator berekent de stikstofdepositie van de aangevraagde activiteit per hectare van een stikstofgevoelig habitattype en geeft aan of deze activiteit past binnen de hoeveelheid stikstofdepositie die voor het PAS passend is beoordeeld. Vergunningaanvragen die betrekking hebben op een situatie die in 2014 feitelijk plaatsvond kunnen onder verwijzing naar de passende beoordeling voor het PAS worden verleend omdat de depositie van deze activiteiten is opgenomen in de achtergronddepositie (de uitgangssituatie) van het PAS.
Leidt de aangevraagde activiteit tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van 2014 dan geeft AERIUS Calculator aan of die toename past binnen de ontwikkelingsruimte die in het PAS per hectare van een stikstofgevoelig habitattype is vastgesteld. Wanneer de activiteit binnen de beschikbare ontwikkelingsruimte past en het bevoegd gezag de ontwikkelingsruimte aan de vergunning toedeelt, dan kan het bevoegd gezag de vergunning verlenen onder verwijzing naar de passende beoordeling voor het PAS. De ontwikkelingsruimte is in de passende beoordeling voor het PAS betrokken als onderdeel van de depositieruimte. De ontwikkelingsruimte die aan de vergunning wordt toegedeeld wordt geregistreerd en afgeboekt in AERIUS.
In de beide hiervoor beschreven situaties zijn de gevolgen van stikstofdepositie derhalve voorafgaand aan de verlening van een vergunning voor een stikstofveroorzakende activiteit beoordeeld, als de stikstofdepositie van de aangevraagde activiteit past binnen de hoeveelheid stikstofdepositie die in de passende beoordeling voor het PAS is betrokken.
9.17.
De Afdeling acht aannemelijk dat artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn niet eraan in de weg staan dat de passende beoordeling voor het PAS, waarin de cumulatieve gevolgen van een bepaalde hoeveelheid stikstofdepositie zijn beoordeeld, zonder dat daaraan specifieke projecten of andere handelingen zijn verbonden, ten grondslag kan worden gelegd aan de verlening van een vergunning voor een project dat of andere handeling die stikstofdepositie veroorzaakt die past binnen de in het PAS beoordeelde totale hoeveelheid stikstofdepositie, ervan uitgaande dat de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt voldoet aan de vereisten die de Habitatrichtlijn daaraan stelt. Als de passende beoordeling van het PAS voldoet aan de eisen die de Habitatrichtlijn stelt, is verzekerd dat het project waarvoor een vergunning wordt verleend waaraan die passende beoordeling ten grondslag is gelegd, de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Als de passende beoordeling voldoet aan de eisen die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn stelt, dan voldoet deze beoordeling ook aan de eisen die artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn stelt. Artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn beogen immers hetzelfde beschermingsniveau te garanderen.
9.18.
Het betoog van de Werkgroep over het Wezerarrest strekt ertoe dat uit hetgeen het Hof van Justitie over artikel 4 van Pro de Kaderrichtlijn Water heeft geoordeeld zou moeten worden afgeleid dat ook op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ieder specifiek project afzonderlijk passend moet worden beoordeeld voordat hiervoor toestemming wordt verleend. Ter zitting heeft de Werkgroep desgevraagd toegelicht dat het systeem van de Kaderrichtlijn Water en het systeem van de Habitatrichtlijn in zoverre vergelijkbaar is. De Afdeling volgt dit betoog niet. In het Wezerarrest heeft het Hof van Justitie uitleg gegeven aan de verplichtingen uit artikel 4 van Pro de Kaderrichtlijn Water. Die uitleg strekte ertoe dat artikel 4 van Pro de Kaderrichtlijn Water niet slechts beginselverplichtingen kent, maar ook betrekking heeft op specifieke projecten en dat de lidstaat zijn goedkeuring voor een project moet weigeren wanneer dat project de toestand van het desbetreffende waterlichaam kan verslechteren of het bereiken van een goede toestand van oppervlaktewaterlichamen in gevaar kan brengen, tenzij voor het project een afwijking op grond van artikel 4, zevende lid, van de Kaderrichtlijn Water geldt. De Kaderrichtlijn Water voorziet in een verplicht stroomgebiedsbeheersplan en het daarin vervatte maatregelenprogramma dat ten uitvoer moet worden gelegd. Volgens het Hof van Justitie kunnen projecten niet los worden gezien van genoemd beheersplan. Artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn kent een dergelijk systeem van tenuitvoerlegging van een verplicht voorgeschreven plan niet. Artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn verplicht de lidstaten tot het treffen van de nodige instandhoudings- en passende maatregelen voor speciale beschermingszones en brengt daarnaast en los daarvan met zich dat plannen of projecten die afzonderlijk of in combinatie significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden passend beoordeeld moeten worden en in beginsel alleen mogen worden toegestaan als de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken niet zullen worden aangetast. Artikel 4 van Pro de Kaderrichtlijn Water en artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn zijn in zoverre dan ook niet vergelijkbaar. De uitleg van het Hof van Justitie van de verplichtingen uit artikel 4 van Pro de Kaderrichtlijn Water is derhalve naar het oordeel van de Afdeling niet op voorhand doorslaggevend voor de uitleg van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Het betoog faalt.
Prejudiciële vraag 2
9.19.
Het in 9.17 overwogene strekt ertoe dat de Afdeling aannemelijk acht dat artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn er niet aan in de weg staan dat de passende beoordeling voor een programma waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld ten grondslag wordt gelegd aan de verlening van een vergunning voor een individueel project of andere handeling, die stikstofdepositie veroorzaakt die binnen de in het kader van het programma beoordeelde depositieruimte past. De Afdeling kan echter aan het toepasselijke EU-recht en de rechtspraak van het Hof van Justitie geen zekerheid ontlenen voor haar oordeel. Zij ziet daarom aanleiding aan het Hof van Justitie de volgende vraag voor te leggen:
2. Staat artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn eraan in de weg dat een passende beoordeling voor een programma waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld ten grondslag wordt gelegd aan de verlening van een vergunning (individuele toestemming) voor een project of andere handeling, die stikstofdepositie veroorzaakt die binnen de in het kader van het programma beoordeelde depositieruimte past?
De passende beoordeling in het licht van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn
Beroepsgronden en standpunt college
10. De Werkgroep stelt dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die de Habitatrichtlijn stelt. Bij de beoordeling van de gevolgen vanwege de depositie die in 2014 plaatsvond en die na benutting van de depositieruimte kan gaan plaatsvinden, zijn volgens de Werkgroep ten onrechte instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen betrokken. Deze maatregelen, die op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, zonder meer moeten worden getroffen, mogen niet ingezet worden om bestaande, maar nog niet vergunde, en om nieuwe stikstofveroorzakende activiteiten toe te staan. Daarnaast stelt de Werkgroep dat uit de arresten van het Hof van Justitie van 15 mei 2014, Briels, ECLI:EU:C:2014:330 en van 21 juli 2016, Orleans, ECLI:EU:C:2016:583 volgt dat maatregelen die betrokken worden in een passende beoordeling niet het karakter van een instandhoudings- of passende maatregel kunnen hebben.
De herstelmaatregelen die in de passende beoordeling zijn betrokken zijn volgens de Werkgroep maatregelen die direct verband houden met de benutting van de depositieruimte voor projecten die stikstofdepositie veroorzaken. De Werkgroep leidt uit de gebiedsanalyses voor de Natura 2000-gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel af dat indien de herstelmaatregelen niet worden getroffen de hoge stikstofbelasting zal leiden tot een aantasting van de habitattypen droge heide, actief hoogveen en herstellend hoogveen. De Werkgroep vindt de herstelmaatregelen die in het kader van het PAS worden genomen vergelijkbaar met de natuurmaatregelen die aan de orde waren in de arresten Briels en Orleans. In de eerste plaats omdat in die beide zaken eveneens vaststond dat de projecten die daar waren voorzien zonder het treffen van de natuurmaatregelen zouden leiden tot een aantasting van arealen van habitattypen. In de tweede plaats omdat het maatregelen betreft waarvan de positieve gevolgen zich nog moeten gaan manifesteren. De positieve effecten van de herstelmaatregelen die in de passende beoordeling zijn betrokken, zijn volgens de Werkgroep onzeker en zullen pas na enkele jaren zichtbaar worden. De Werkgroep meent dat de maatregelen geen mitigerend maar een compenserend karakter hebben. Het zijn maatregelen die relevant zijn bij de toepassing van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
Ook de effecten van de bronmaatregelen zijn naar de mening van de Werkgroep onzeker, terwijl de ontwikkelingsruimte al toegedeeld kan worden voordat de positieve gevolgen van de maatregelen zich hebben voorgedaan. Zij stelt voorts dat een programma met een looptijd van zes jaar niet ten grondslag mag worden gelegd aan vergunningen voor onbepaalde tijd, omdat de in het PAS voorziene herstelmaatregelen slechts zijn verzekerd voor zes jaar. Verder stelt de Werkgroep dat de maatregelen evenmin als feitelijke ontwikkeling kunnen worden betrokken in de passende beoordeling, zoals aan de orde was in de uitspraken van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:170. Anders dan in die zaak aan de orde was zijn de maatregelen die in het kader van de uitvoering van het PAS worden getroffen nadrukkelijk bedoeld om vergunningverlening mogelijk te maken.
10.1.
Het college wijst er allereerst op dat het PAS en de zaken Briels en Orleans wezenlijk van elkaar verschillen omdat in de zaken Briels en Orleans vaststond dat de plannen of projecten zouden leiden tot een aantasting of verlies van arealen van habitattypen en in de passende beoordeling de ontwikkeling van nieuwe natuur op een andere locatie binnen het Natura 2000-gebied was betrokken. Een dergelijke maatregel is volgens het Hof van Justitie geen beschermingsmaatregel die betrokken kan worden in een passende beoordeling, aldus het college.
Het PAS zal volgens het college nergens leiden tot een onmiddellijke fysieke aantasting van een type natuurlijke habitat, die wordt gecompenseerd door ontwikkeling van nieuwe habitats elders in het gebied. Het PAS stelt volgens het college zeker dat op geen van de onderscheiden locaties van de stikstofgevoelige habitats in de betrokken Natura 2000-gebieden een toename van stikstofdepositie plaatsvindt, ook niet bij toedeling van de beschikbaar gestelde depositie- en ontwikkelingsruimte aan nieuwe projecten die stikstofdepositie veroorzaken. Per saldo leiden de in het PAS voorziene maatregelen voor alle gebieden en habitats tot een afname van stikstofdepositie. In de passende beoordeling is speciaal aandacht besteed aan de mogelijkheid van een eventuele tijdelijke toename van stikstofdepositie gedurende de eerste helft van het tijdvak van het programma, als de uitgifte van ontwikkelingsruimte en het gebruik daarvan sneller zou verlopen dan de daling van de stikstofdepositie. Daarbij is, zo stelt het college, onderbouwd dat deze toename altijd tijdelijk van aard is en nog gedurende de programmaperiode op dezelfde locatie zal worden gevolgd door een afname die verzekert dat per saldo de stikstofdepositie afneemt en dat de aantasting van de natuurlijke kenmerken ook in deze situatie is uit te sluiten. Uit de gebiedsanalyses blijkt voorts dat het samenstel van maatregelen van het programma in elk van de betrokken Natura 2000-gebieden ook verslechtering van de kwaliteit van de habitats in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn uitsluit en bijdraagt aan de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van de gebieden, overeenkomstig artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, aldus het college.
De PAS-bronmaatregelen en de gebiedsgerichte herstelmaatregelen uit het programma zijn volgens het college deels aan te merken als instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in de zin van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en, in relatie tot nieuwe projecten, deels als maatregelen waardoor ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld. Met de maatregelen wordt op het niveau van het programma gewaarborgd dat overal een langjarige afname van stikstofdepositie wordt gerealiseerd, de kwaliteit van de stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden behouden blijft en de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken habitattypen en soorten met een stikstofgevoelig leefgebied niet in gevaar komen en zonder onevenredige vertraging worden gehaald.
De uitvoering van de maatregelen is volgens het college voldoende verzekerd. Artikel 19kj van de Nbw 1998 bepaalt dat de bestuursorganen die het aangaat zorg dragen voor een tijdige uitvoering van de PAS-maatregelen.
Het college stelt voorts onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:170, dat instandhoudingsmaatregelen als feitelijke ontwikkeling in een passende beoordeling mogen worden betrokken.
De passende beoordeling
10.2.
In de Nbw 1998 is gekozen voor een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek in de Natura 2000-gebieden. Het PAS is gericht op het verminderen van stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen, het op termijn realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige natuurwaarden waarvoor deze gebieden zijn aangewezen, en op het scheppen van ruimte voor nieuwe economische activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken in deze gebieden. Het programma is gericht op het nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en voor zover het is gericht op het scheppen van ruimte voor economische ontwikkelingen, dient het programma te voldoen aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat betekent in dit geval dat de totale depositie in 2014 en de depositieruimte die in de programmaperiode van zes jaar beschikbaar wordt gesteld passend beoordeeld moet worden.
10.3.
In de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd is per Natura 2000-gebied dat in het programma is opgenomen onderzocht of de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden met benutting van de depositieruimte tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebieden zullen leiden. Bij die beoordeling is rekening gehouden met de autonome daling van de stikstofdepositie door bestaand en toekomstig beleid. Verder is rekening gehouden met de verwachte gevolgen van de daling van stikstofdepositie door de PAS-bronmaatregelen. Het gaat hierbij om stalmaatregelen, maatregelen voor emissiearme bemesting en voer- en managementmaatregelen. In de passende beoordeling is tot slot rekening gehouden met het verwachte positieve effect van getroffen en nog te treffen herstelmaatregelen. De herstelmaatregelen zijn voor elk Natura 2000-gebied in de gebiedsanalyse uitgewerkt. De maatregelen betreffen in veel gevallen hydrologische maatregelen en aanvullende beheermaatregelen. Verder is rekening gehouden met het feit dat een deel van de ontwikkelingsruimte direct na de vaststelling van het PAS kan worden toegedeeld.
In de passende beoordeling wordt geconcludeerd dat de stikstofdepositie die veroorzaakt kan worden door de projecten en andere handelingen die op grond van het PAS-beoordelingskader zijn toegestaan, gelet op de autonome daling van de stikstofdepositie en de te treffen bron- en herstelmaatregelen, niet zullen leiden tot verslechtering van de kwaliteit van habitats, tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden, of tot onevenredige vertraging in het halen van de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden.
Aanleiding prejudiciële vragen
10.4.
De Afdeling acht een programmatische aanpak zoals het PAS, dat een integrale aanpak beoogt van de stikstofproblematiek in de Natura 2000-gebieden, niet op voorhand een ongeschikt instrument om uitvoering te geven aan de verplichtingen die uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn voortvloeien. Aan een programma zoals het PAS, dat enerzijds gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor bestaande en toekomstige activiteiten die in samenhang worden beoordeeld, is inherent dat de gevolgen van het benutten van de depositieruimte worden beoordeeld in samenhang met alle maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode in het Natura 2000-gebied zullen voordoen. Indien, zoals de Werkgroep betoogt, een dergelijke integrale beoordeling van de maatregelen, autonome ontwikkelingen en depositieruimte voor economische activiteiten binnen de systematiek van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn niet is toegestaan, is een programmatische aanpak gericht op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en op het scheppen van depositieruimte voor economische activiteiten niet mogelijk.
10.5.
In de rechtspraak van het Hof van Justitie is nog niet eerder de vraag aan de orde geweest of een programma dat zowel gericht is op het behoud en waar mogelijk het herstel van natuurwaarden als op het scheppen van depositieruimte voor economische activiteiten, een geschikt instrument is om de verplichtingen uit artikel 6, eerste, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn na te komen. Evenmin is in die rechtspraak de vraag aan de orde geweest welke maatregelen, in het geval een dergelijk programma kan worden gebruikt, mogen worden betrokken in de passende beoordeling van een programma met een dergelijke dubbeldoelstelling. Wel bestaat er rechtspraak van het Hof van Justitie, namelijk de eerder genoemde arresten Briels en Orleans, over de vraag hoe beoordeeld moet worden of een individueel plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten en over het betrekken van maatregelen in een passende beoordeling voor individuele projecten en plannen. Ook het recente arrest van 26 april 2017, Kolencentrale Moorburg, ECLI:EU:C:2017:301, gaat over de vraag welke maatregelen in een passende beoordeling mogen worden betrokken.
10.6.
In de arresten Briels en Orleans is de vraag aan de orde of in de passende beoordeling van een plan of project dat zal leiden tot de aantasting van bestaande arealen van habitattypen rekening mag worden gehouden met de maatregel dat op een andere locatie in hetzelfde Natura 2000-gebied nieuwe natuur zal worden ontwikkeld. De aanleg van nieuwe natuur is volgens het Hof van Justitie geen beschermingsmaatregel die in een passende beoordeling kan worden betrokken, omdat de maatregel niet gericht is op het voorkomen van de rechtstreekse gevolgen van de projecten voor de bestaande arealen van habitattypen. Het Hof van Justitie wijst er in dat verband op dat bij de beoordeling van de gevolgen van een plan of project niet mag worden uitgegaan van de aanname dat toekomstige voordelen van de aanleg van nieuwe natuur de significante effecten op het gebied zullen mitigeren, terwijl het resultaat van de ontwikkeling van de nieuwe natuur onzeker is.
10.7.
De maatregelen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken zijn gericht op het voorkomen van verslechtering van de bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden van soorten door stikstofdepositie. Anders dan in de zaken Briels en Orleans is in deze zaak dan ook de vraag aan de orde of, en zo ja onder welke voorwaarden in een passende beoordeling rekening mag worden gehouden met instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en maatregelen die specifiek voor het programma worden genomen en met autonome ontwikkelingen die de negatieve gevolgen van stikstofdepositie voor bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden van soorten zodanig voorkomen of verminderen dat verslechtering van de bestaande arealen van de habitattypen en de leefgebieden wordt voorkomen en herstel, waar nodig, mogelijk blijft. Verder is de vraag aan de orde of voor deze maatregelen geldt dat ze uitsluitend in een passende beoordeling mogen worden betrokken als ze op dat moment genomen zijn en resultaat hebben gehad.
Hoewel de Afdeling aannemelijk acht dat getroffen en nog te treffen maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van verslechtering van bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling kunnen worden betrokken, kan zij aan het toepasselijke EU-recht en de rechtspraak van het Hof van Justitie, waarin een geval als dit nog niet aan de orde is geweest, geen zekerheid ontlenen voor de beantwoording van bovenstaande vragen. Zij ziet daarom aanleiding hierover prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen.
10.8.
In de hiernavolgende overwegingen wordt eerst de relevante rechtspraak van het Hof van Justitie en van de Afdeling uiteengezet. Daarna worden het PAS en de maatregelen die in de passende beoordeling daarvoor zijn betrokken geduid in het licht van die jurisprudentie. Vervolgens worden de beroepsgronden besproken. Die bespreking wordt afgesloten met de prejudiciële vragen.
Rechtspraak Hof van Justitie
10.9.
In de arresten Briels en Orleans is de vraag aan de orde hoe beoordeeld moet worden dat een individueel plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten en welke maatregelen betrokken mogen worden in een passende beoordeling voor een project of plan.
10.10.
In het arrest Briels van het Hof van Justitie is de vraag aan de orde of de verbreding van Rijksweg A2 zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied. De verbreding van de weg zal leiden tot kwaliteitsverlies van een areaal van het habitattype blauwgrasland. In de passende beoordeling is geconcludeerd dat dat niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied omdat in het kader van de realisering van het project tevens is voorzien in de aanleg van een areaal van dit habitattype op een andere locatie in hetzelfde Natura 2000-gebied. Het Hof van Justitie oordeelde:
"21. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat een ingreep geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn meebrengt, indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen neerkomt op het duurzame behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van GCB’s in de zin van die richtlijn werd opgenomen (arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 39).
22 In het hoofdgeding staat vast dat het betrokken Natura 2000-gebied door de Commissie als GCB en door het Koninkrijk der Nederlanden als speciale beschermingszone is aangewezen, met name wegens de aanwezigheid in dit gebied van het natuurlijke habitattype „blauwgraslanden", waarvan de instandhoudingsdoelstelling ziet op de uitbreiding van de oppervlakte van deze habitat en de verhoging van de kwaliteit ervan.
23 Bovendien blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat het tracéproject Rijksweg A2 significante negatieve gevolgen voor de habitattypen en beschermde soorten in dit gebied zal hebben, inzonderheid voor het bestaande areaal en voor de kwaliteit van het beschermde natuurlijke habitattype „blauwgraslanden", wegens de uitdroging en de verzuring van de bodem door stikstofdepositie.
24 Een dergelijk project dreigt het duurzame behoud van de wezenlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied in gevaar te brengen en kan bijgevolg, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie heeft opgemerkt, de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten in de zin van artikel 6, lid 3 van de habitatrichtlijn.
25 Anders dan de Nederlandse regering stelt, hierin ondersteund door de regering van het Verenigd Koninkrijk, doen de in het tracéproject Rijksweg A2 voorgestelde beschermingsmaatregelen niet af aan die vaststelling.
26 Ten eerste moet immers in herinnering worden geroepen dat in het bij artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde toestemmingscriterium het voorzorgsbeginsel ligt besloten, aangezien de bevoegde nationale instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied zullen aantasten. Zo kan op efficiënte wijze worden voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van de beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden waartoe deze bepaling strekt, niet even goed kunnen worden gegarandeerd (arresten Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, punten 57 en 58, en Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 41).
27 Een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag dus geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast.
29 De beschermingsmaatregelen die in een project worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project voor een Natura 2000-gebied te compenseren, kunnen daarentegen bij de door artikel 6, lid 3, opgelegde beoordeling van de gevolgen van dit project niet in aanmerking worden genomen.
30 Dat zou echter het geval zijn voor de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn die, in een situatie waarin de bevoegde nationale instantie daadwerkelijk heeft vastgesteld dat het tracéproject Rijksweg A2 significante negatieve - eventueel zelfs blijvende - gevolgen voor het beschermde habitattype van het betrokken Natura 2000-gebied kan hebben, voorzien in de toekomstige ontwikkeling van een nieuw areaal van dezelfde of een grotere omvang van dit habitattype in een ander deel van dit gebied, dat niet rechtstreeks door dit project zou worden aangetast.
31 Geconstateerd moet immers worden dat deze maatregelen er niet toe strekken om de significante negatieve gevolgen die voor dit habitattype rechtstreeks uit het tracéproject Rijksweg A2 voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, maar beogen deze gevolgen nadien te compenseren. In die omstandigheden kunnen die maatregelen niet garanderen dat het project de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet zal aantasten in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
32 Bovendien dient erop te worden gewezen dat de eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat waarmee het verlies aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd - ook al zou het om een groter areaal van een hogere kwaliteit gaan - in de regel onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen worden, zoals uit punt 87 van de verwijzingsbeslissing blijkt. Bijgevolg kan daarmee in het kader van de bij die bepaling vastgestelde procedure geen rekening worden gehouden".
10.11.
Het arrest Orleans gaat over de vraag of in een passende beoordeling van een plan voor de uitbreiding van de haven van Antwerpen die zal leiden tot het verlies van enkele arealen van habitattypen, rekening mag worden gehouden met de maatregel dat de ontwikkeling van de haven (en daarmee de aantasting van de habitattypen) pas mogelijk is na de duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in natuurkerngebieden. Het Hof overwoog:
"33 Artikel 6 van Pro de richtlijn deelt maatregelen dus in drie categorieën in, namelijk instandhoudingsmaatregelen, preventieve maatregelen en compenserende maatregelen, als respectievelijk bedoeld in de leden 1, 2 en 4 van dit artikel.
34 In de hoofdgedingen zijn het Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen en de Belgische regering van mening dat de stedenbouwkundige voorschriften van het GRUP instandhoudingsmaatregelen in de zin van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn zijn. Volgens deze regering is het ook mogelijk dat dergelijke maatregelen onder artikel 6, lid 2, vallen.
[…]
36 Het Hof heeft in dit verband reeds geoordeeld dat de lidstaten volgens de richtlijn passende beschermingsmaatregelen dienen te nemen ter instandhouding van de ecologische kenmerken van gebieden met typen natuurlijke habitats (arrest van 11 april 2013, Sweetman e.a., C-258/11, EU:C:2013:220, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 In de onderhavige zaken heeft de verwijzende rechter geconstateerd dat het GRUP met name zou leiden tot het verlies van 20 hectare schorren en slikken in het betrokken Natura 2000-gebied.
38 Vastgesteld moet dus worden dat uit de door deze rechter gedane constateringen blijkt dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde maatregelen met name erin voorzien dat een deel van het gebied verloren gaat. Hieruit volgt dat dergelijke maatregelen geen maatregelen ter instandhouding van dat gebied kunnen zijn.
39 Voorts heeft het Hof ten aanzien van preventieve maatregelen reeds geoordeeld dat het bepaalde in artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn het mogelijk maakt te voldoen aan het hoofddoel, namelijk het behoud en de bescherming van de kwaliteit van het milieu, met inbegrip van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, en een algemene beschermingsverplichting oplegt die erin bestaat verslechteringen en verstoringen te voorkomen die gelet op de doelstellingen van deze richtlijn significante gevolgen zouden kunnen hebben (arrest van 14 januari 2010, Stadt Papenburg, C-226/08, EU:C:2010:10, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 Een preventieve maatregel is dus slechts in overeenstemming met artikel 6, lid 2, van deze richtlijn indien is gegarandeerd dat hij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de richtlijn, met name voor de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen (arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C-399/14, EU:C:2016:10, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 Bijgevolg is artikel 6, leden 1 en 2, van de habitatrichtlijn in omstandigheden als in de hoofdgedingen niet van toepassing.
[…]
48 Wat meer in het bijzonder het antwoord betreft dat op de gestelde vraag moet worden gegeven, dient in de eerste plaats erop te worden gewezen dat het Hof in punt 29 van het arrest van 15 mei 2014, Briels e.a. (C-521/12, EU:C:2014:330), heeft geoordeeld dat de beschermingsmaatregelen die in een project worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project voor een Natura 2000-gebied te compenseren, bij de door artikel 6, lid 3, opgelegde beoordeling van de gevolgen van dit project niet in aanmerking kunnen worden genomen.
49 Het is juist dat in de hoofdgedingen geen sprake is van dezelfde omstandigheden als in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 15 mei 2014, Briels e.a. (C-521/12, EU:C:2014:330), aangezien de daarin voorgenomen maatregelen moeten worden uitgevoerd voordat er aantastingen plaatsvinden, terwijl in die andere zaak de maatregelen zouden worden uitgevoerd na het plaatsvinden van de aantastingen.
50 Evenwel wordt in de rechtspraak van het Hof benadrukt dat de overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn verrichte beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C-399/14, EU:C:2016:10, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51 Daarbij is het zo dat de passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied die ingevolge artikel 6, lid 3, moet worden verricht, inhoudt dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd (arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C-399/14, EU:C:2016:10, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Verder dient erop te worden gewezen dat de eventuele positieve gevolgen van het later ontwikkelen van een nieuwe habitat waarmee het verlies aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd, in de regel onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen worden (zie in die zin arrest van 15 mei 2014, Briels e.a., C-521/12, EU:C:2014:330, punt 32).
53 In de tweede plaats is het zo dat in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn tevens het voorzorgsbeginsel ligt besloten, en dat met deze bepaling op efficiënte wijze kan worden voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium dan het daarin genoemde criterium zou de met deze bepaling beoogde verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van die gebieden niet even goed kunnen worden gegarandeerd (zie in die zin arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C-399/14, EU:C:2016:10, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 Het voorzorgsbeginsel verlangt van de bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de richtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast (arrest van 15 mei 2014, Briels e.a., C-521/12, EU:C:2014:330, punt 28).
55 In casu staan de aantastingen van het betrokken Natura 2000-gebied vast, aangezien de verwijzende rechter de omvang ervan heeft kunnen bepalen. Daarnaast zijn de uit de ontwikkeling van natuurkerngebieden voortvloeiende voordelen reeds meegenomen in de beoordeling en bij het aantonen dat er geen betekenisvolle aantasting van dat gebied is, terwijl het resultaat van de ontwikkeling van die natuurkerngebieden onzeker is, daar de ontwikkeling onvoltooid is.
56 De omstandigheden in de hoofdgedingen en die welke aan de orde waren bij het wijzen van het arrest van 15 mei 2014, Briels e.a. (C-521/12, EU:C:2014:330), zijn dan ook vergelijkbaar in de zin dat bij de beoordeling van de gevolgen van het plan of project voor het betrokken gebied, wordt uitgegaan van dezelfde aanname dat toekomstige voordelen de significante effecten op dat gebied zullen mitigeren, terwijl de ontwikkelingsmaatregelen in kwestie niet zijn voltooid.
57 In de derde plaats moet erop worden gewezen, zoals in punt 33 van dit arrest is aangegeven, dat in de bewoordingen van artikel 6 van Pro de habitatrichtlijn geen sprake is van enigerlei „mitigerende maatregelen".
58 Zoals het Hof in dit verband reeds heeft verklaard, bestaat de nuttige werking van de in artikel 6 van Pro de habitatrichtlijn genoemde beschermingsmaatregelen erin te voorkomen dat de bevoegde nationale instantie via zogenoemde mitigerende maatregelen, die in werkelijkheid compenserende maatregelen zijn, de in dit artikel vastgelegde specifieke procedures omzeilt en krachtens lid 3 van dat artikel projecten toestaat die de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied aantasten (arrest van 15 mei 2014, Briels e.a., C-521/12, EU:C:2014:330, punt 33)".
10.12.
In het arrest Kolencentrale Moorburg is de vraag aan de orde of een vistrap een beschermingsmaatregel is die betrokken mag worden in een passende beoordeling voor de bouw van de kolencentrale. Het koelsysteem van de kolencentrale zal leiden tot de dood van bepaalde vissoorten waarvoor Natura 2000-gebieden die stroomopwaarts van de kolencentrale liggen, zijn aangewezen. Met de vistrap, die tussen de kolencentrale en de Natura 2000-gebieden is voorzien, wordt beoogd de negatieve gevolgen van het visverlies dat wordt veroorzaakt door de werking van het koelsysteem van de centrale, te verminderen. Het Hof van Justitie overwoog:
"34. De Duitse autoriteiten dienden rekening te houden met de in de bouwplannen vastgestelde beschermingsmaatregelen teneinde zich ervan te vergewissen dat het project voor de bouw van de centrale van Moorburg de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet aantast. Het is dienaangaande vaste rechtspraak dat het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale instantie verlangt dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn met name rekening houdt met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van het beschermde gebied niet aantast (arresten van 15 mei 2014, Briels e.a., C‑521/12, EU:C:2014:330, punt 28, en van 21 juli 2016, Orleans e.a., C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 54).
35 In casu moet worden opgemerkt dat uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat, naast andere maatregelen die zijn getroffen om de negatieve gevolgen van de onttrekking van water te verhinderen, zoals de installatie van visafweersystemen, het terugleiden van vissen en de vermindering van de activiteiten van de centrale van Moorburg wanneer het zuurstofgehalte een voor vissen kritiek niveau heeft bereikt, een vistrap is geïnstalleerd ter hoogte van de Geesthachtdam.
36 Deze vistrap zou tot een uitbreiding van de bestanden van migrerende vissen kunnen leiden door die soorten de mogelijkheid te bieden sneller hun voortplantingsgebieden in de midden- en bovenloop van de Elbe te bereiken. De uitbreiding van de bestanden zou de verliezen bij de centrale van Moorburg compenseren zodat er geen significante gevolgen zouden zijn voor de instandhoudingsdoelstellingen van de stroomopwaarts van deze centrale gelegen Natura 2000-gebieden.
37 Uit de effectbeoordeling blijkt echter dat deze geen definitieve bevindingen bevat omtrent de doeltreffendheid van de vistrap, maar enkel preciseert dat pas na verscheidene jaren van toezicht zal worden bevestigd of deze vistrap al dan niet doeltreffend is.
38 Hoewel deze vistrap tot doel had om rechtstreekse significante gevolgen voor de stroomopwaarts van de centrale van Moorburg gelegen Natura 2000-gebieden te verminderen, dient dus te worden vastgesteld dat hij, samen met de andere in punt 35 van het onderhavige arrest vermelde maatregelen, op het ogenblik van de afgifte van de vergunning niet alle redelijke twijfel kon wegnemen dat die centrale de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zou aantasten in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
39 Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland met betrekking tot het beheer van risico’s en de meegedeelde bevindingen voor de jaren 2011 tot en met 2014.
[…]
43 Voorts volstaat het toezicht in verscheidene fases niet om de nakoming van de verplichting van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn te waarborgen."
Rechtspraak van de Afdeling
10.13.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4672) leidt zij uit het arrest Briels af dat voor het oordeel of een project de natuurlijke kenmerken van een gebied aantast, alle rechtstreekse gevolgen van dat project in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen moeten worden beschouwd, waarbij bepalend is of de bepalende kenmerken van het gebied die verband houden met de natuurlijke habitats waarvoor instandhoudingsdoelstellingen zijn gesteld, duurzaam behouden blijven. Dit oordeel betreft derhalve de gevolgen van het project voor het totale bestaande areaal van een habitattype in een Natura 2000-gebied. Voor dit onderzoek dienen de gevolgen per habitattype, per locatie van voorkomen van het habitattype, in kaart gebracht te worden.
De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak voorts overwogen dat zij uit het arrest Briels afleidt dat bij de beoordeling of een project leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, slechts die beschermingsmaatregelen mogen worden betrokken, waarmee wordt beoogd de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien te voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project zou ondervinden als deze maatregelen niet worden getroffen. Positieve gevolgen van maatregelen voor een areaal van een habitattype waarvoor een project geen negatieve effecten heeft, kunnen niet worden betrokken bij de beoordeling of een project leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied. De hiervoor bedoelde beschermingsmaatregelen die in een passende beoordeling mogen worden betrokken worden in de rechtspraak van de Afdeling aangeduid als mitigerende maatregelen.
10.14.
De Afdeling heeft in haar rechtspraak voorts aangenomen dat in een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project onder voorwaarden rekening gehouden mag worden met instandhoudingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen.
10.15.
Herstelmaatregelen die geheel los van een specifiek plan of project worden getroffen om de instandhoudingsdoelen te kunnen realiseren, worden in de rechtspraak van de Afdeling geduid als instandhoudingsmaatregelen (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1694 en 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4431). Deze instandhoudingsmaatregelen kunnen wegens het ontbreken van een directe samenhang met een plan of project niet als mitigerende of compenserende maatregel worden aangemerkt. De Afdeling oordeelde in de uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:170, dat instandhoudingsmaatregelen als feitelijke ontwikkeling in een passende beoordeling kunnen worden betrokken als aan de volgende voorwaarden is voldaan: "met een voldoende mate van zekerheid dient vast te staan dat de maatregelen daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. Verder dienen niet alleen de verwachte positieve effecten, maar ook eventuele negatieve effecten daarvan op de kwalificerende habitattypen, habitatsoorten en vogelsoorten te worden beoordeeld in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken Natura 2000-gebieden. In dat verband moet inzichtelijk worden gemaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de effectiviteit van de beoogde instandhoudingsmaatregelen die een bijdrage moeten leveren aan het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor habitattypen en soorten in het Natura 2000-gebied. Uit de passende beoordeling moet ten slotte blijken dat het - op termijn - behalen van die instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar wordt gebracht".
10.16.
Herstelmaatregelen die specifiek met het oog op de uitvoering van een plan of project en aanvullend op het bestaande beheer worden getroffen, worden door de Afdeling geduid als mitigerende maatregel als de maatregel gericht is op het voorkomen of verminderen van de gevolgen ter plaatse van voorkomens van habitattypen die negatieve gevolgen van het plan of project zouden ondervinden als de maatregel niet zou worden getroffen (bijv. de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4672). Deze laatste voorwaarde heeft de Afdeling afgeleid uit het arrest Briels waarin het Hof oordeelde dat in een passende beoordeling alleen beschermingsmaatregelen mogen worden betrokken die de rechtstreekse gevolgen van een plan of project voorkomen of verzachten. Verder dient de effectiviteit van de maatregel zeker te zijn (zeker moet zijn dat de positieve gevolgen zich ook daadwerkelijk zullen manifesteren) en dient het treffen van de mitigerende maatregel juridisch verzekerd te zijn. Dat laatste gebeurt in de regel door aan de vergunning voor het project voorschriften te verbinden.
Ook herstelmaatregelen die weliswaar niet gericht zijn op de afname van depositie, maar op het voorkomen van de gevolgen van depositie voor stikstofgevoelige natuurwaarden, zoals het maaien en plaggen waarmee stikstofdepositie uit het gebied wordt weggehaald, worden door de Afdeling als mitigerende maatregel geduid.
10.17.
Met de autonome daling van stikstofdepositie die het gevolg is van bestaand beleid kan volgens de Afdeling rekening worden gehouden in een passende beoordeling (vergelijk de uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1060). Uit de uitspraken van 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7002 en 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1743, volgt dat met de autonome daling rekening mag worden gehouden mits voldoende zeker is dat de afname optreedt en inzichtelijk is gemaakt in hoeverre het plan of project het behalen van verbeterdoelstellingen zal vertragen, dan wel van het behalen daarvan in de weg zal staan.
10.18.
Zoals uit het voorgaande kan worden afgeleid hebben de in de rechtspraak van de Afdeling geformuleerde voorwaarden, waaronder instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, mitigerende maatregelen en autonome ontwikkelingen in een passende boordeling kunnen worden betrokken, met name betrekking op de plaats waar de maatregelen zullen worden getroffen of de plaats waar de positieve gevolgen van maatregelen zich voordoen, de zekerheid dat de maatregelen zullen worden getroffen en de zekerheid dat de maatregelen effectief zullen zijn. Herstelmaatregelen die positieve gevolgen hebben voor arealen van habitattypen waarvoor een project in het geval die maatregelen niet zouden worden getroffen, negatieve gevolgen zou hebben, zijn volgens de Afdeling te duiden als beschermingsmaatregelen als bedoeld in punt 28 van het arrest Briels, die in een passende beoordeling mogen worden betrokken. Als deze rechtspraak wordt toegepast op de passende beoordeling voor het PAS, dan zouden de maatregelen en ontwikkelingen meegenomen kunnen worden in de passende beoordeling indien voldaan is aan de volgende voorwaarden:
( a) de bron- en herstelmaatregelen dienen positieve gevolgen te hebben ter plaatse van de arealen van stikstofgevoelige natuurwaarden waarvoor de benutting van de depositieruimte waarin het programma voorziet in het geval de bron- en herstelmaatregelen niet zouden worden getroffen, negatieve gevolgen zou hebben;
( b) het treffen van de bron- en herstelmaatregelen dient in het kader van de uitvoering van het programma voldoende te zijn verzekerd;
( c) de effectiviteit van de bron- en herstelmaatregelen moet voldoende zeker zijn en voor zover het de afname van stikstofdepositie betreft dient de afname gebaseerd te zijn op een realistische prognose van de daling;
( d) met de autonome daling van stikstofdepositie kan rekening worden gehouden mits voldoende zeker is dat de afname optreedt en de afname gebaseerd is op een realistische prognose.
Het PAS in het licht van de rechtspraak van het Hof en de Afdeling
10.19.
De Afdeling stelt voorop dat er een belangrijk verschil bestaat tussen het PAS en de situatie die aan de orde was in de zaken Briels en Orleans. In de zaken Briels en Orleans stond immers vast dat de realisering van de projecten zou leiden tot een blijvende aantasting of verlies van bestaande arealen van een habitattype waarvoor het Natura 2000-gebied was aangewezen en het tot ontwikkeling brengen van nieuwe natuur op een andere locatie binnen hetzelfde Natura 2000-gebied. Uit de passende beoordeling van het PAS volgt dat de depositie in 2014 en de depositie die kan ontstaan door benutting van de depositieruimte, rekening houdend met de autonome daling van de stikstofdepositie, de PAS-bronmaatregelen en de bestaande en voorgenomen herstelmaatregelen, de bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden van soorten niet zal aantasten.
10.20.
Over het betoog van de Werkgroep dat de uitgifte van ontwikkelingsruimte direct na de inwerkingtreding van het PAS kan leiden tot een toename van stikstofdepositie waardoor een verslechtering van habitattypen niet is uitgesloten, wordt het volgende overwogen.
In de gebiedsanalyses is rekening gehouden met de mogelijkheid dat een deel van de ontwikkelingsruimte direct na de inwerkingtreding van het PAS kan worden toegedeeld (zie hierover 6.5). Daarbij is in aanmerking genomen dat een tijdelijke toename van de stikstofdepositie kan plaatsvinden wanneer de uitgifte en benutting sneller verlopen dan de daling van de stikstofdepositie. Wanneer de stikstofdepositie tijdelijk toeneemt zou dat voorafgaand aan of tijdens de uitvoering van de herstelmaatregelen kunnen leiden tot zuurdere en voedselrijkere condities (van bodem en water) en tot een grotere beschikbaarheid van voedingsstoffen en mineralen voor de vegetatie. Volgens de passende beoordeling wordt met de voorgestelde herstelmaatregelen voorkomen dat die tijdelijke situatie daadwerkelijk tot verslechtering van habitattypen leidt. De habitattypen hebben een relatief lange responstijd op veranderingen in het abiotische systeem, terwijl een aantal maatregelen die aan het begin van het tijdvak worden genomen een korte responstijd hebben en dus relatief een snel effect hebben. Dit houdt volgens de passende beoordeling in dat binnen de responstijd van de habitattypen op een eventuele toename van depositie, de noodzakelijke maatregelen worden genomen die ervoor zorgen dat er geen achteruitgang van de kwaliteit of het oppervlakte van habitattypen optreedt. Een tijdelijke toename van depositie in de eerste helft van het tijdvak van het programma leidt volgens de gebiedsanalyses dan ook niet tot een ecologische verslechtering van de stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden.
Gelet op het gestelde in de gebiedsanalyse, volgt de Afdeling de Werkgroep niet in haar betoog dat verslechtering van habitattypen niet is uitgesloten omdat direct na inwerkingtreding van het PAS ontwikkelingsruimte kan worden uitgegeven.
10.21.
De Werkgroep wijst er voorts op dat projecten en andere handelingen die op grond van het PAS-beoordelingskader kunnen worden toegestaan ook na afloop van de looptijd van het PAS van zes jaar nog stikstofdepositie zullen veroorzaken. Zij acht niet uitgesloten dat deze projecten na afloop van de looptijd van het PAS alsnog verslechtering van stikstofgevoelige habitats tot gevolg zullen hebben. Zij stelt dat een programma met een looptijd van zes jaar niet ten grondslag mag worden gelegd aan vergunningen voor onbepaalde tijd, omdat de in het PAS voorziene herstelmaatregelen slechts zijn verzekerd voor zes jaar.
10.21.1.
In artikel 19kg, vijfde lid, van de Nbw 1998 is voorgeschreven dat het programma ten minste eenmaal in de zes jaar wordt vastgesteld en voor een tijdvak van zes jaar geldt. Daaruit volgt dat na de eerste periode van zes jaar (2015-2021) een nieuw programma moet worden vastgesteld. Bij de vaststelling van een programma moet artikel 19kh, eerste lid, van de Nbw 1998 in acht worden genomen. Dit betekent onder meer dat, gelet op het bepaalde in het eerste lid, onder a en f, zowel de omvang van de stikstofdepositie aan het begin van het tijdvak moet worden beschreven als de wijze waarop en frequentie waarmee de rapportage plaatsvindt over de voortgang en uitvoering van de getroffen of te treffen in het programma beschreven en genoemde maatregelen en de effecten daarvan op de depositie. Daarnaast moeten op grond van het eerste lid, onder g, de getroffen of te treffen herstelmaatregelen in het programma worden beschreven of genoemd. Dat in artikel 5, derde lid, van de Regeling staat dat in een toestemmingsbesluit dat geldig is voor onbepaalde tijd het bevoegd gezag ontwikkelingsruimte eenmalig toekent voor onbepaalde tijd betekent, anders dan de Werkgroep betoogt, dan ook niet dat na afloop van het tijdvak van zes jaar projecten of andere handelingen die stikstof veroorzaken zullen zijn toegestaan zonder dat in de desbetreffende gebieden herstelmaatregelen reeds zijn of zullen worden getroffen en hun effect al hebben of zullen hebben. Het samenstel van voormelde bepalingen verzekert derhalve dat het huidige programma zal worden opgevolgd door een nieuw programma, waarbij rekening moet worden gehouden met zowel de reeds uitgegeven ontwikkelingsruimte bij de bepaling van de omvang van de stikstofdepositie aan het begin van dat tijdvak als met de reeds getroffen en de nog te treffen herstelmaatregelen. Als blijkt dat de stikstofdepositie hoger is dan verwacht zal de beschikbare depositieruimte in het tweede tijdvak daarop moeten worden aangepast.
Gelet op het voorgaande volgt de Afdeling de Werkgroep niet in haar betoog dat verslechtering van habitattypen niet is uitgesloten omdat vergunningen voor onbepaalde tijd worden verleend, terwijl het PAS voor een periode van 6 jaar wordt vastgesteld.
10.22.
Aangezien uit de passende beoordeling van het PAS volgt dat het PAS, mede gelet op de te treffen maatregelen en ontwikkelingen, niet zal leiden tot een verslechtering van de bestaande habitattypen en leefgebieden is in deze zaak, anders dan in de zaken Briels en Orleans, de vraag aan de orde of, en zo ja onder welke voorwaarden in een passende beoordeling rekening mag worden gehouden met instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en maatregelen die specifiek voor het programma worden genomen (mitigerende maatregelen) en met autonome ontwikkelingen die de negatieve gevolgen van stikstofdepositie voor bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden van soorten zodanig voorkomen of verminderen dat verslechtering van de bestaande arealen van de habitattypen en de leefgebieden wordt voorkomen en herstel, waar nodig, mogelijk blijft. Daarnaast speelt de vraag of voor beschermingsmaatregelen en de andere maatregelen en ontwikkelingen waarmee verslechtering van bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden door stikstofdepositie wordt voorkomen geldt, dat deze uitsluitend in een passende beoordeling mogen worden betrokken als ze op dat moment genomen zijn en resultaat hebben gehad.
Duiding van de maatregelen en ontwikkelingen die in de passende beoordeling zijn betrokken in het licht van artikel 6 Habitatrichtlijn Pro
10.23.
In de geschiedenis van de totstandkoming van de regeling over het PAS in de Nbw 1998 is aandacht besteed aan de juridische duiding van de PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen (Kamerstukken II 2013/14, 33 669, nr. 6, blz. 9). Hierin staat: "Het maatregelenpakket dat onderdeel uitmaakt van dat programma bevat zowel brongerichte maatregelen, die leiden tot een vermindering van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, als gebiedsgerichte maatregelen, die de kwaliteit van de Natura 2000-gebieden herstellen en verbeteren. De maatregelen zijn uit een juridisch oogpunt aan te duiden als instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in de zin van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en als mitigerende maatregelen die bij de passende beoordeling van een project mogen worden betrokken. Het is daarbij feitelijk niet mogelijk om per maatregel aan te geven of deze als instandhoudingsmaatregel, passende maatregel of mitigerende maatregel moet worden beschouwd. Dat is ook niet relevant, aangezien met het pakket aan maatregelen op programmaniveau uitvoering wordt gegeven aan zowel de verplichtingen op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn als de verplichtingen in het kader van de concrete toestemmingverlening voor projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn".
De Afdeling zal hierna weergeven hoe zij de in de passende beoordeling betrokken ontwikkelingen en maatregelen in het licht van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn duidt.
10.24.
In de passende beoordeling is rekening gehouden met de verwachte daling van de stikstofdepositie door de PAS-bronmaatregelen (zie ook 6.8).
De PAS-bronmaatregelen betreffen stalmaatregelen, maatregelen voor emissiearme bemesting en voer- en managementmaatregelen. De stalmaatregelen bestaan uit emissie-eisen waaraan bij uitbreiding of wijziging van een agrarisch bedrijf moet worden voldaan. Deze maatregel zal gedurende een periode van 20 tot 30 jaar effect hebben. De aanpassing van de mestregelgeving zal na wijziging van de regelgeving direct tot een verlaging van de emissie leiden. De voer- en managementmaatregelen zullen, indien een bedrijf de maatregelen doorvoert, direct effect hebben.
De Afdeling beschouwt de PAS-bronmaatregelen in het licht van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn als passende maatregel of instandhoudingsmaatregel, als bedoeld in lid 1 en 2. De maatregelen leiden in het algemeen tot een afname van stikstofemissie door agrarische bedrijven, die kan leiden tot een afname van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De afname kan een bijdrage leveren aan het behoud of herstel van de stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.
10.25.
In het PAS is ervan uitgegaan dat de autonome daling van de stikstofemissie zich zal blijven manifesteren in de eerste en vervolgens ook in de tweede en derde PAS-periode. De autonome daling is het gevolg van bestaande en voorgenomen beleidsmaatregelen die geen verband houden met het PAS. Voorbeelden zijn aanscherping van de emissienormen voor het wegverkeer (Euro 5 en Euro 6 normen) en de aanscherping van de emissienormen voor de industrie. In de autonome daling is ook rekening gehouden met een daling van de emissiebijdrage uit het buitenland, door de uitvoering van het Europese luchtkwaliteitsbeleid.
De autonome daling van de stikstofdepositie is een ontwikkeling die zich ook los van het PAS zou voordoen. De autonome daling draagt bij aan de verbetering van de specifieke milieukenmerken die van belang zijn voor het behoud of het herstel van stikstofgevoelige natuurwaarden. De maatregelen die deze daling veroorzaken kunnen, nu deze niet specifiek ter uitvoering van de Habitatrichtlijn zijn genomen, niet worden beschouwd als passende maatregel of instandhoudingsmaatregel. Het betreft een feitelijke ontwikkeling.
10.26.
De herstelmaatregelen die in een Natura 2000-gebied moeten worden getroffen zijn uitgewerkt en beschreven in de gebiedsanalyse die voor elk Natura 2000-gebied is opgesteld. De herstelmaatregelen dragen enerzijds bij aan het op termijn realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van de stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden en anderzijds aan het voorkomen van verslechtering van deze stikstofgevoelige natuurwaarden door de benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte. Voor de vergunningzaken is onder meer de gebiedsanalyse neergelegd in het rapport "PAS-analyse herstelmaatregelen voor de Natura 2000-gebieden 139 Deurnsche Peel & Mariapeel en 140 Groote Peel", gedateerd 19 november 2015 (hierna: de gebiedsanalyse), relevant.
De herstelmaatregelen die in de Groote Peel en de Deurnsche Peel & Mariapeel zullen worden getroffen betreffen onder meer het periodiek verwijderen van de opslag van berken en trosbosbes, het verwijderen van bomen, het begrazen aangevuld met plaggen en maaien. De maatregelen worden grotendeels getroffen aanvullend op het regulier beheer en zijn niet in andere plannen voorzien. Naast deze beheermaatregelen zijn hydrologische maatregelen voorzien, zoals het dempen en afdammen van watergangen en het opzetten van het waterpeil. De maatregelen hebben een hoger en stabieler grondwaterpeil tot doel. Een groot deel van de hydrologische maatregelen zijn of worden genomen als onderdeel van een landinrichtingsplan, de GGOR-plannen en LIFE-projecten. Een aantal maatregelen dat in het kader van de uitvoering van de GGOR-plannen zal worden uitgevoerd is een direct uitvloeisel van het PAS.
Als gevolg van de vernatting van het gebied zullen de overgangen van nat naar droog (en voedselarm naar voedselrijker) verschuiven van de centra van de Peelgebieden naar de randen van Peelgebieden. Deze overgangen zijn leefgebieden van vogelsoorten. Voor deze vogelsoorten zullen randzones worden ingericht zodat zij mee kunnen bewegen met de veranderingen in het Natura 2000-gebied.
10.26.1.
De Afdeling stelt vast dat de herstelmaatregelen die in de gebiedsanalyse voor de gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel zijn betrokken gericht zijn op het voorkomen van verslechtering van de bestaande arealen van stikstofgevoelige habitats, en waar nodig en mogelijk op het herstel daarvan. De herstelmaatregelen die ook los van het PAS worden getroffen kunnen worden geduid als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. De herstelmaatregelen die specifiek in het kader van het PAS worden getroffen houden direct verband met de gevolgen van de benutting van de depositie-/ontwikkelingsruimte voor de bestaande arealen van stikstofgevoelige habitats. Het karakter van deze maatregelen wordt besproken in 10.35.
10.26.2.
Het betoog van de Werkgroep dat het inrichten van de randzones voor de vogelsoorten een compenserende maatregel is omdat deze maatregel gericht is op de ontwikkeling van nieuw leefgebied voor soorten, deelt de Afdeling niet. Uit de gebiedsanalyse volgt dat de hydrologische maatregelen die getroffen worden met het oog op het behoud en herstel van de stikstofgevoelige habitattypen herstellend hoogveen en actief hoogveen, zullen leiden tot vernatting van deze arealen. Deze arealen zijn na de vernatting minder geschikt als leefgebied voor vogelsoorten waarvoor het Natura 2000-gebied eveneens is aangewezen. Voor deze soorten worden maatregelen getroffen zodat daarvoor voldoende geschikt leefgebied aanwezig blijft. De Afdeling is van oordeel dat die maatregel niet samenhangt met de benutting van depositie-/ontwikkelingsruimte, maar het gevolg is van het uitvoeren van de herstelmaatregelen voor de stikstofgevoelige habitattypen. Het betreft derhalve geen maatregel ter compensatie van door de toegestane depositie-/ontwikkelingsruimte verloren gegane natuurwaarden, maar een instandhoudings- of passende maatregel.
Instandhoudings- en passende maatregelen en autonome ontwikkelingen in de passende beoordeling
10.27.
Zoals uit 10.24 en 10.26.1 volgt, duidt de Afdeling de PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die los van het PAS worden genomen als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. De autonome daling van de stikstofdepositie betreft een feitelijke ontwikkeling. Over de vraag of deze maatregelen en ontwikkelingen in een passende beoordeling mogen worden betrokken, wordt het volgende overwogen.
10.28.
De Werkgroep leidt uit de punten 33 tot en met 41 van het arrest Orleans af dat in de passende beoordeling niet mede de effecten van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor de bestaande habitats en leefgebieden van soorten mogen worden betrokken. Verder stelt zij dat in het geval instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling kunnen worden betrokken, dat alleen kan wanneer de positieve gevolgen van die maatregelen en ontwikkelingen zich hebben voorgedaan op het moment waarop de passende beoordeling wordt gemaakt. De Werkgroep leidt dit af uit punt 32 van het arrest Briels en punt 56 van het arrest Orleans. Zij wijst erop dat in de passende beoordeling van het PAS maatregelen zijn betrokken waarvan het resultaat nog moet worden afgewacht. Ook de depositiedaling waarmee in het PAS rekening wordt gehouden is een ontwikkeling die zich nog niet heeft voorgedaan, maar die zich zal moeten manifesteren tijdens de looptijd van het programma, aldus de Werkgroep.
10.29.
De punten 33 tot en met 41 van het arrest Orleans hebben betrekking op de vraag of een plan waarin als voorwaarde is opgenomen dat nieuwe natuurwaarden eerst tot ontwikkeling zullen worden gebracht voordat de uitbreiding van de haven van Antwerpen die zal leiden tot het verlies van habitattypen mag plaatsvinden, als een instandhoudings- of passende maatregel kan worden geduid. Het Hof van Justitie beantwoordt die vraag ontkennend omdat de maatregel, het ontwikkelen van nieuwe natuur, geen betrekking heeft op de instandhouding van de natuurlijke habitats en evenmin verslechtering of verstoring daarvan voorkomt, nu het plan tot een verlies van 20 hectare van een habitattype leidt.
In punt 32 van het arrest Briels wijst het Hof van Justitie erop dat de eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat in de regel onzeker zijn en slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen worden, zodat daarmee in het kader van de passende beoordeling geen rekening meegehouden kan worden. In het arrest Orleans verduidelijkt het Hof dat standpunt in punt 56 waaruit volgt dat bij de beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een Natura 2000-gebied niet mag worden uitgegaan van de aanname dat toekomstige voordelen de significante effecten op het gebied zullen mitigeren, terwijl de ontwikkelingsmaatregelen in kwestie niet zijn voltooid.
10.30.
De Afdeling overweegt dat het oordeel van het Hof van Justitie in de hiervoor aangehaalde punten uit de arresten Briels en Orleans betrekking heeft op maatregelen die niet in een passende beoordeling mogen worden betrokken, omdat deze niet zijn gericht op het voorkomen van de aantasting van bestaande arealen van habitattypen. Zoals hiervoor is weergegeven strekken de maatregelen waarmee in de passende beoordeling van het PAS rekening is gehouden tot het behoud en voorkomen van verslechtering en significante verstoring van bestaande stikstofgevoelige natuurwaarden. Het PAS en de daarin betrokken maatregelen verschillen naar het oordeel van de Afdeling dan ook wezenlijk van de ingreep en de maatregel die in de arresten Briels en Orleans door het Hof van Justitie werden beoordeeld.
10.31.
De aanpak van de stikstofproblematiek in het PAS is gericht op de daling van de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden door bronmaatregelen die langdurig effect zullen hebben en op het treffen van herstelmaatregelen in de gebieden, waarbij bepaalde herstelmaatregelen eerst kunnen worden getroffen nadat andere zijn genomen en andere herstelmaatregelen regelmatig moeten worden herhaald. Zoals de Afdeling heeft overwogen in 10.4 acht zij een programmatische aanpak zoals het PAS dat een integrale aanpak beoogt van de stikstofproblematiek in de Natura 2000-gebieden, niet op voorhand een ongeschikt instrument om uitvoering te geven aan de verplichtingen die uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn voortvloeien. Aan een programma zoals het PAS, dat enerzijds gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor bestaande en toekomstige activiteiten die in samenhang worden beoordeeld, is inherent dat de gevolgen van het benutten van de depositieruimte worden beoordeeld in samenhang met alle maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode in het Natura 2000-gebied zullen voordoen. Dat zijn voor een deel ook maatregelen die nog niet zijn getroffen of nog geen resultaat hebben gehad.
Indien, zoals de Werkgroep betoogt, een dergelijke integrale beoordeling van de maatregelen, autonome ontwikkelingen en depositieruimte binnen de systematiek van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn niet is toegestaan, is een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek die gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en op het scheppen van depositieruimte voor economische activiteiten niet mogelijk. Dat heeft als verstrekkend gevolg dat het PAS niet kan worden gebruikt voor het verlenen van toestemming voor stikstofveroorzakende activiteiten.
10.32.
De Afdeling leidt uit de arresten Briels en Orleans niet af dat instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en autonome ontwikkelingen niet in de passende beoordeling voor een programma zoals het PAS, mogen worden betrokken, dan wel daarin pas mogen worden betrokken nadat ze zijn uitgevoerd en resultaat hebben gehad. Dergelijke maatregelen en ontwikkelingen kunnen naar het oordeel van de Afdeling in een passende beoordeling worden betrokken indien voldaan wordt aan de in 10.18 vermelde voorwaarden die betrekking hebben op de plaats waar de maatregelen getroffen worden of de positieve gevolgen van de maatregelen zich voor zullen doen, de zekerheid dat de maatregelen zullen worden getroffen en de zekerheid dat de maatregelen effectief zullen zijn. De passende beoordeling dient hierover definitieve bevindingen te bevatten die gebaseerd zijn op de beste wetenschappelijke kennis ter zake.
10.33.
De omstandigheid dat in het PAS is voorzien in een jaarlijkse monitoring van zowel de depositieontwikkeling als de voortgang van de uitvoering en het resultaat van de maatregelen en dat bijsturing in het geval de gevolgen van de maatregelen ongunstiger zijn dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan, indien nodig, plaatsvindt, kan niet afdoen aan de uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichting dat op basis van de passende beoordeling de zekerheid moet zijn verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5684 en het hiervoor genoemde arrest Kolencentrale Moorburg van het Hof van Justitie). De Afdeling acht echter aannemelijk dat monitoring van de werking van het programma, de uitvoering van de maatregelen en de op basis van de beste wetenschappelijke kennis gebaseerde definitieve bevindingen over de positieve gevolgen daarvan in een passende beoordeling die ten grondslag ligt aan een programmatische aanpak, zoals het PAS, een vereiste kan zijn. Zij acht daarvoor van belang dat het PAS gedurende de looptijd van het programma de basis biedt voor het verlenen van toestemming voor stikstofveroorzakende activiteiten en dat de gevolgen van het benutten van de depositieruimte die voor die activiteiten in het programma is gereserveerd is beoordeeld in samenhang met alle maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode in een Natura 2000-gebied zullen voordoen. Monitoring van de werking van het programma maakt het mogelijk dat gedurende de programmaperiode getoetst kan worden of de definitieve bevindingen over de gevolgen waarvan in de passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis is uitgegaan juist zijn. In het geval de gevolgen ongunstiger zijn dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan, vindt bijsturing, indien vereist, plaats.. Bijsturing kan bestaan uit het vervangen of toevoegen van herstelmaatregelen of het bijstellen van de beschikbare ontwikkelingsruimte voor nieuwe stikstofveroorzakende activiteiten.
Prejudiciële vragen 3, 3a en 4
10.34.
Aangezien naar het oordeel van de Afdeling uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn noch uit het arrest Orleans kan worden afgeleid dat in een passende beoordeling voor een programma dat enerzijds gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor economische activiteiten geen rekening mag worden gehouden met instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode zullen voordoen, maar er ook geen rechtspraak van het Hof van Justitie is waaruit volgt dat dergelijke maatregelen wel in een passende beoordeling voor zo’n programma kunnen worden betrokken, ziet de Afdeling aanleiding hierover de volgende vragen aan het Hof van Justitie te stellen.
3. Mogen in de passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, die voor een programma, zoals het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021, is gemaakt, de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden worden betrokken, die worden getroffen in verband met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn?
3a. Indien vraag 3 bevestigend wordt beantwoord: kunnen de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in een passende beoordeling voor een programma worden betrokken als deze ten tijde van de passende beoordeling nog niet zijn uitgevoerd en het positieve effect daarvan nog niet is verwezenlijkt?
Is daarbij, ervan uitgaande dat de passende beoordeling definitieve bevindingen bevat over de gevolgen van deze maatregelen die gebaseerd zijn op de beste wetenschappelijke kennis ter zake, van belang dat de uitvoering en het resultaat van die maatregelen wordt gemonitord en indien daaruit volgt dat de gevolgen ongunstiger zijn dan waarvan is uitgegaan in de passende beoordeling, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?
4. Mogen de positieve gevolgen van de autonome daling van stikstofdepositie die zich zal gaan manifesteren in de periode waarin het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 geldt, in de passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, worden betrokken?
Is daarbij, ervan uitgaande dat de passende beoordeling definitieve bevindingen bevat over deze ontwikkelingen die gebaseerd zijn op de beste wetenschappelijke kennis ter zake, van belang dat de autonome daling van stikstofdepositie wordt gemonitord, en indien daaruit volgt dat de daling ongunstiger is dan waarvan is uitgegaan in de passende beoordeling, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?
Beschermingsmaatregelen
10.35.
De herstelmaatregelen die specifiek in het kader van het PAS worden getroffen en direct verband houden met de gevolgen van de benutting van de depositie-/ontwikkelingsruimte voor de bestaande arealen van stikstofgevoelige habitats, zijn niet gericht op de afname van stikstofdepositie, maar zijn gericht op het voorkomen van schadelijke gevolgen door stikstofdepositie voor de stikstofgevoelige natuurwaarden. Met vegetatiemaatregelen, zoals maaien, wordt stikstofdepositie uit het gebied verwijderd en de vernatting van het gebied leidt tot een verbetering van de omstandigheden voor de stikstofgevoelige natuurwaarden. Met deze maatregelen worden de negatieve gevolgen van stikstofdepositie voorkomen ter plaatse van een bestaand areaal van een stikstofgevoelige natuurwaarde. De Afdeling heeft in haar rechtspraak dergelijke herstelmaatregelen die in het kader van de uitvoering van een project worden genomen ter plaatse van bestaande habitattypen of leefgebieden van soorten ten einde de gevolgen van een project voor dat habitattype of leefgebied te voorkomen, geduid als beschermingsmaatregel als bedoeld in punt 28 van het arrest Briels (in de rechtspraak van de Afdeling wordt dit geduid als mitigerende maatregel).
De Werkgroep duidt dergelijke maatregelen als compenserende maatregelen omdat vaststaat dat de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel, zou leiden tot verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden als de herstelmaatregelen niet worden genomen. De herstelmaatregelen zijn volgens de Werkgroep te vergelijken met de maatregelen die aan de orde waren in de arresten Briels en Orleans.
De Afdeling is van oordeel dat de herstelmaatregelen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken niet zijn te vergelijken met het ontwikkelen van nieuwe natuur op een andere locatie in het Natura 2000-gebied dan de locatie waar een plan of project negatieve gevolgen heeft, de maatregel die in de arresten Briels en Orleans aan de orde was.
In beide arresten heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat in een passende beoordeling maatregelen mogen worden betrokken waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Aangezien uit beide arresten niet met zekerheid kan worden afgeleid of herstelmaatregelen die specifiek in het kader van het PAS worden getroffen en direct verband houden met de gevolgen van de benutting van de depositie-/ontwikkelingsruimte voor de bestaande arealen van stikstofgevoelige habitats en leefgebieden, maar die niet tot een afname van stikstofdepositie leiden, maar wel voorkomen dat de te hoge stikstofdepositie schadelijke gevolgen kan hebben voor die bestaande arealen, kunnen worden geduid als beschermingsmaatregel die in een passende beoordeling mag worden betrokken, ziet de Afdeling aanleiding ook hierover een vraag aan het Hof van Justitie te stellen.
10.36.
In het geval de beschermingsmaatregelen in de passende beoordeling kunnen worden betrokken, dan kan dat volgens de Werkgroep alleen en voor zover de positieve gevolgen van die maatregelen en ontwikkelingen zich hebben voorgedaan op het moment waarop de passende beoordeling wordt gemaakt. De Werkgroep leidt dit af uit de arresten Briels en Orleans. Zij wijst erop dat in de passende beoordeling van het PAS herstelmaatregelen zijn betrokken waarvan het resultaat nog moet worden afgewacht.
10.37.
Zoals is overwogen in 10.30 heeft het oordeel van het Hof van Justitie in de arresten Briels en Orleans betrekking op maatregelen die niet in een passende beoordeling mogen worden betrokken, omdat deze niet zijn gericht op het voorkomen van de aantasting van bestaande arealen van habitattypen. Maatregelen die in een passende beoordeling kunnen worden betrokken, omdat ze de negatieve gevolgen van een plan of project voorkomen ter plaatse van een areaal van een habitattype waar deze gevolgen zich zouden voordoen als de maatregel niet wordt genomen, zijn naar het oordeel van de Afdeling maatregelen die in het kader van de uitvoering van een plan of project worden getroffen. In het kader van het PAS betreft het herstelmaatregelen die ter uitvoering van het programma worden getroffen. De Afdeling acht aannemelijk dat dergelijke maatregelen niet reeds getroffen hoeven te zijn en effect hoeven te hebben op het moment waarop een passende beoordeling van een plan of project wordt gemaakt. De passende beoordeling kan juist worden gebruikt om te onderzoeken welke maatregelen nodig zijn om de gevolgen van plannen en projecten voor de natuurwaarden waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen te voorkomen. Wel dient verzekerd te zijn dat de maatregelen die in de passende beoordeling zijn betrokken daadwerkelijk zullen worden getroffen. Voorts dient voldoende zeker te zijn dat de maatregel effectief zal zijn. De passende beoordeling dient hierover definitieve bevindingen te bevatten die gebaseerd zijn op de beste wetenschappelijke kennis ter zake.
De Afdeling ziet steun voor dit standpunt in de punten 37 en 38 van het arrest Kolencentrale Moorburg, waarin het Hof van Justitie de aanleg van een vistrap die ten tijde van de passende beoordeling nog niet was aangelegd, duidt als beschermingsmaatregel. Daarnaast kan uit het arrest worden afgeleid dat de passende beoordeling definitieve bevindingen dient te bevatten omtrent de doeltreffendheid van maatregelen die tot doel hebben om de rechtstreekse significante gevolgen van een project te voorkomen of te verminderen.
10.38.
Zoals ook overwogen in 10.33 kan de omstandigheid dat in het PAS is voorzien in een jaarlijkse monitoring van zowel de depositieontwikkeling als de voortgang van de uitvoering en het resultaat van de maatregelen en dat bijsturing in het geval de gevolgen van de maatregelen ongunstiger zijn dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan, indien nodig, plaatsvindt, niet afdoen aan de uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichting dat op basis van de passende beoordeling de zekerheid moet zijn verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5684 en het hiervoor genoemde arrest Kolencentrale Moorburg van het Hof van Justitie). De Afdeling acht echter aannemelijk dat monitoring van de werking van het programma, de uitvoering van de maatregelen en de op basis van de beste wetenschappelijke kennis gebaseerde definitieve bevindingen over de positieve gevolgen daarvan in een passende beoordeling die ten grondslag ligt aan een programmatische aanpak, zoals het PAS, een vereiste kan zijn. Zij acht daarvoor van belang dat het PAS gedurende de looptijd van het programma de basis biedt voor het verlenen van toestemming voor stikstofveroorzakende activiteiten en dat de gevolgen van het benutten van de depositieruimte die voor die activiteiten in het programma is gereserveerd is beoordeeld in samenhang met alle maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode in een Natura 2000-gebied zullen voordoen. Monitoring van de werking van het programma maakt het mogelijk dat gedurende de programmaperiode getoetst kan worden of de definitieve bevindingen over de gevolgen waarvan in de passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis is uitgegaan juist zijn. In het geval de gevolgen ongunstiger zijn dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan, vindt bijsturing, indien vereist, plaats. Bijsturing kan bestaan uit het vervangen of toevoegen van herstelmaatregelen of het bijstellen van de beschikbare ontwikkelingsruimte voor nieuwe stikstofveroorzakende activiteiten.
Prejudiciële vragen 5 en 5a
10.39.
Aangezien naar het oordeel van de Afdeling uit de rechtspraak van het Hof van Justitie niet kan worden afgeleid dat in een passende beoordeling voor een programma dat gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en het scheppen van depositieruimte voor economische activiteiten geen rekening mag worden gehouden met de positieve gevolgen van beschermingsmaatregelen die zich gedurende de programmaperiode zullen gaan voordoen, maar er ook geen rechtspraak van het Hof van Jusititie is waaruit volgt dat dergelijke maatregelen in een passende beoordeling kunnen worden betrokken, ziet de Afdeling aanleiding hierover een vraag aan het Hof van Justitie te stellen.
5. Mogen herstelmaatregelen die in het kader van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 worden getroffen en waarmee wordt voorkomen dat een bepaalde natuurbelastende factor, zoals stikstofdepositie, schadelijke gevolgen kan hebben voor bestaande arealen van habitattypen of leefgebieden, geduid worden als beschermingsmaatregel als bedoeld in punt 28 van het arrest van het Hof van Justitie van 15 mei 2014, Briels, ECLI:EU:C:2014:330, die in een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn mogen worden betrokken?
5a. Indien vraag 5 bevestigend wordt beantwoord: kunnen de positieve gevolgen van beschermingsmaatregelen die in de passende beoordeling mogen worden betrokken, daarin worden betrokken, als deze ten tijde van de passende beoordeling nog niet zijn uitgevoerd en het positieve effect daarvan nog niet is verwezenlijkt?
Is daarbij, er van uitgaande dat de passende beoordeling definitieve bevindingen bevat over de gevolgen van deze maatregelen die gebaseerd zijn op de beste wetenschappelijke kennis ter zake, van belang dat de uitvoering en het resultaat van de maatregelen wordt gemonitord en indien daaruit volgt dat de gevolgen ongunstiger zijn dan waarvan is uitgegaan in de passende beoordeling, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?
Het depositieniveau uit 2014 als uitgangspunt
(slechts relevant voor de nationale procedure)
11. De Werkgroep stelt dat in de passende beoordeling ten onrechte het feitelijke stikstofdepositieniveau in 2014 als uitgangspunt is genomen, zonder dat is bezien of voor die deposities Nbw-vergunningen waren verleend. Volgens de Werkgroep dient de ontwikkeling van de stikstofdepositie in beeld gebracht te worden door de vergunde deposities in 2014 af te zetten tegen het verwachte depositieniveau in 2020 en 2030. De Werkgroep betwijfelt of er dan sprake zal zijn van een afname van stikstofdepositie.
Een tweede bezwaar dat de Werkgroep in dit verband aanvoert ziet op de legaliserende rol die het PAS heeft voor stikstofveroorzakende activiteiten die vóór 1 januari 2015 feitelijk bestonden en thans nog bestaan, maar waarvoor geen Nbw-vergunning is verleend. Een Nbw-vergunning kan op grond van het PAS-regime zonder meer worden verleend voor een project of andere handeling in de omvang die hoort bij de hoogste feitelijke veroorzaakte stikstofdepositie in de periode 2012-2014. Deze hoogste feitelijk veroorzaakte depositie in de periode 2012-2014 is voorts in het PAS-regime het uitgangspunt voor de vraag of een uitbreiding van een bestaand bedrijf waarvoor nog niet eerder een Nbw-vergunning is verleend leidt tot een toename van stikstofdepositie. De Werkgroep vindt deze wijze van legaliseren van projecten en andere handelingen die zonder de vereiste toestemming zijn ontstaan nadat artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied, in strijd met artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. Dat is volgens de Werkgroep onder meer aan de orde in de vergunningen voor de bedrijven aan de [locatie 4] te Someren (zaaknr. 201600620/1/R2), Limburglaan 7 te Someren (zaaknr. 201600622/1/R2) en [locatie 2] te Someren (201600617/1/R2).
11.1.
Het college stelt dat in de passende beoordeling van het PAS is onderzocht of de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden na benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte door stikstofveroorzakende activiteiten tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de relevante Natura 2000-gebieden zal leiden. Het college acht het niet in strijd met artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn dat het PAS de basis biedt voor de verlening van een vergunning voor bedrijfsactiviteiten die in 2014 feitelijk plaatsvonden en thans nog, maar nog niet eerder zijn vergund, omdat de daarmee gepaard gaande deposities passend zijn beoordeeld.
11.2.
De Afdeling overweegt dat uit artikel 19kg, eerste lid, van de Nbw 1998 volgt dat het PAS gericht is op de afname van de feitelijke depositie in de Natura 2000-gebieden. In het programma worden, zo volgt uit artikel 19kh, eerste lid, van de Nbw 1998, voor de betrokken Natura 2000-gebieden in elk geval de omvang van de stikstofdepositie aan het begin van het tijdvak van het programma, de verwachte autonome ontwikkelingen, de bijdrage van de bronmaatregelen, en de doelstellingen ten aanzien van de omvang van de stikstofdepositie beschreven of genoemd. De autonome daling van de stikstofdepositie en de daling als gevolg van de PAS-bronmaatregelen zijn in het PAS voor de verschillende tijdvakken in beeld gebracht ten opzichte van de feitelijke depositie in 2014, het jaar voorafgaande aan het eerste PAS. Het op deze wijze in beeld brengen van de verwachte feitelijke daling van de stikstofdepositie gedurende de verschillende PAS-periodes, acht de Afdeling gelet op het bepaalde in de artikelen 19kg en 19kh van de Nbw 1998 niet onjuist.
11.3.
De feitelijke depositie in 2014 bestaat uit deposities veroorzaakt door verschillende sectoren in het binnen- en buitenland. Voor geen van die sectoren is een onderscheid gemaakt naar deposities van activiteiten waarvoor al dan niet een Nbw-vergunning is verleend. De depositiebijdrage van de landbouwsector, de sector waarop het betoog van de Werkgroep ziet, is derhalve afkomstig van activiteiten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, activiteiten waarvoor geen Nbw-vergunning is vereist omdat voor de activiteit al toestemming was verleend voordat artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied en activiteiten waarvoor, hoewel vereist, geen Nbw-vergunning is verleend.
In het PAS is onderkend dat in de feitelijke depositie die in 2014 plaatsvond, deposities zijn opgenomen waarvoor nog niet eerder een Nbw-vergunning is verleend. Volgens paragraaf 5.5 van het PAS heeft door verschillende oorzaken bij nieuwvestiging van bedrijven of bij uitbreiding of wijziging van bedrijven die plaatsvonden nadat artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied, niet altijd vergunningverlening op basis van een passende beoordeling plaatsgevonden. Een van de oorzaken is dat de passende beoordeling op grond van de Nbw 1998 pas op 1 oktober 2005 verplicht werd en pas op 1 februari 2009 voor alle Natura 2000-gebieden gold.
11.4.
Met het PAS is beoogd te voorzien in een beoordelingskader voor het verlenen van toestemming voor bestaande en nieuwe stikstofveroorzakende activiteiten. In de passende beoordeling is onderzocht of de feitelijke depositie in 2014 en de benutting van de depositie-/ontwikkelingsruimte in de eerste PAS-periode zullen leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. De feitelijke depositie van alle stikstofveroorzakende activiteiten, ongeacht of daarvoor een Nbw-vergunning was verleend, is derhalve als uitgangssituatie in de passende beoordeling van het PAS betrokken.
Deze uitgangssituatie speelt op verschillende wijzen een rol bij de toestemmingverlening voor activiteiten die voor 1 januari 2015 zonder de vereiste Nbw-vergunning in bedrijf waren en dat thans ook nog zijn. Als de hoogste feitelijke depositie in de periode 1 januari 2012 - 31 december 2014 die binnen de kaders van een op 1 januari 2015 geldende milieutoestemming mocht worden veroorzaakt (hierna: de feitelijke hoogste depositie in 2012-2014) de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr niet overschrijdt, dan zijn deze activiteiten uitgezonderd van de vergunningplicht. Een meldingsplicht geldt dan evenmin. Als de hoogste feitelijke depositie in 2012-2014 de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr overschrijdt, dan geldt de vergunningplicht onverkort. Voor de projecten en andere handelingen die het betreft kan een vergunning worden verleend als de aanvraag ziet op een depositie die niet hoger is dan de hoogste feitelijke depositie in 2012-2014. Ontwikkelingsruimte is in dat geval niet nodig. Deze situatie is aan de orde in de zaak 201600620/1/R2 over de vergunning voor het bedrijf aan de [locatie 4] te Someren. Heeft de aanvraag betrekking op een voor 1 januari 2015 bestaande maar nog niet vergunde situatie inclusief een wijziging daarvan dan wordt voor de beoordeling of een vergunning met of zonder ontwikkelingsruimte kan worden verleend, bezien of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de feitelijk hoogste depositie in 2012-2014. De Nbw-vergunning kan zonder ontwikkelingsruimte worden verleend als de aanvraag niet leidt tot een toename. Leidt de aanvraag tot een toename dan is ontwikkelingsruimte nodig. Dit laatste is aan de orde bij de vergunningen voor de bedrijven aan de Limburglaan 7 te Someren (zaaknr. 201600622/1/R2) en [locatie 2] te Someren (201600617/1/R2).
11.5.
De Werkgroep vindt dat de emissie die veroorzaakt mocht worden op grond van een milieutoestemming die is verleend voordat artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied, of een latere toestemming indien daarbij minder is vergund, het referentiepunt dient te zijn voor de beoordeling of een aanvraag leidt tot een toename van stikstofdepositie. Daarbij zou aangesloten worden bij wijze van beoordeling die in de jurisprudentie van de Afdeling is uiteengezet voordat het PAS-regime gold.
Uit de rechtspraak van de Afdeling die tot stand is gekomen voor de wijziging van de Nbw 1998 in verband met de programmatische aanpak stikstof, die onder meer is verwoord in de uitspraken van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656, en 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1891, volgt dat voor de vraag of de uitbreiding of wijziging van een bestaand agrarisch bedrijf significante gevolgen kan hebben, relevant is of de wijziging of uitbreiding leidt tot een verhoging van de depositie ten opzichte van de situatie zoals die was vergund voordat artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het Natura 2000-gebied. De vergunde situatie kan worden afgeleid uit de milieutoestemming die gold op de datum waarop artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het Natura 2000-gebied of uit een latere milieutoestemming indien bij die latere vergunning toestemming was verleend voor een activiteit die minder depositie veroorzaakt. Wanneer uit deze beoordeling volgt dat de aangevraagde situatie, die zowel het bestaande bedrijf als de wijziging of uitbreiding daarvan omvat, niet tot een toename van depositie leidt dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde situatie significante gevolgen heeft. De vergunning kon worden verleend zonder passende beoordeling. Leidt de aangevraagde situatie wel tot een toename van stikstofdepositie dan kan de vergunning alleen worden verleend als op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
11.6.
De Afdeling overweegt dat de ratio van deze beoordelingswijze is dat alle wijzigingen van een bedrijf die hebben geleid tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de situatie waarvoor toestemming was verleend voordat artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied alsnog passend worden beoordeeld.
Aangezien in de passende beoordeling van het PAS de feitelijk veroorzaakte stikstofdepositie in 2014 is betrokken, is gewaarborgd dat de gevolgen van stikstofdepositie veroorzaakt door activiteiten waarvoor op basis van het PAS alsnog toestemming kan worden verleend, passend zijn beoordeeld. De omstandigheid dat deze deposities in het PAS-regime niet worden bestempeld als toenames, vloeit voort uit de gekozen systematiek om 2014 als uitgangssituatie te kiezen. De Afdeling acht dat niet in strijd met artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn omdat de depositie van deze activiteiten alsnog passend is beoordeeld.
Het betoog faalt.
G. VERZOEK OM VOORRANG
12. De maatschappelijke en sociaal-economische gevolgen van de verwijzing van deze zaken naar het Hof van Justitie zijn groot. De uitvoering van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 en de daarbij behorende wet- en regelgeving is relevant voor zowel de Natura 2000-gebieden die zijn opgenomen in het programma als voor alle activiteiten in Nederland die stikstof uitstoten. De beantwoording van de prejudiciële vragen heeft daardoor grote gevolgen voor de Natura 2000-gebieden en de economie in Nederland.
12.1.
Het belang voor de Natura 2000-gebieden betreft de uitvoering van de maatregelen gericht op daling van de stikstofdepositie en de herstelmaatregelen die specifiek in het kader van de uitvoering van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 worden genomen.
12.2.
Het belang voor de economie betreft het toestemmingsregime voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden. In de periode vanaf de inwerkingtreding van het PAS op 1 juli 2015 tot 31 december 2016 zijn 3103 meldingen gedaan en 4299 vergunningen aangevraagd voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Daarbij kan gedacht worden aan de realisering van woningbouwlocaties, de aanleg van wegen, uitbreiding van industriële activiteiten en ontwikkelingen in de veehouderij. Omdat de depositie ver van de bron neerslaat en de Natura 2000-gebieden verspreid over Nederland liggen, verkeren initiatiefnemers van dergelijke projecten in heel Nederland thans in onzekerheid of een vergunning voor hun project kan worden verleend en of die, indien daartegen beroep wordt ingesteld, onherroepelijk zal worden. De onzekerheid over het onherroepelijk worden van de toestemming bemoeilijkt de financiering van deze projecten en kan tot stagnatie van de uitvoering leiden. De Afdeling acht van belang dat de onzekerheid dat deze economische ontwikkelingen doorgang kunnen vinden zo kort mogelijk duurt. Inmiddels heeft de Afdeling ongeveer 200 zaken in behandeling die vergelijkbaar zijn met de zaken die zijn behandeld in de verwijzingsuitspraken. De behandeling van deze zaken moet worden aangehouden in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vragen. Daarnaast is een nog onbekend aantal vergelijkbare procedures aanhangig gemaakt bij de rechtbanken in de elf arrondissementen in Nederland.
13. Vanwege de grote gevolgen die het programma heeft voor de natuur en de economie in Nederland en het grote aantal vergunningprocedures, meldingen en aangehouden en aan te houden gerechtelijke procedures in verband met de prejudiciële verwijzing, heeft de Afdeling overwogen het Hof van Justitie te verzoeken om toepassing van de versnelde procedure (PPA). De complexiteit en omvang van de verwijzingsuitspraken leent zich daar echter niet voor. De Afdeling verzoekt daarom de president om op grond van artikel 53, derde lid, van het Reglement voor de procesvoering te beslissen de zaken bij voorrang te behandelen, zo mogelijk voor 1 juli 2018. Zij wijst daarbij op het volgende. Het programma heeft een looptijd van zes jaar. Een deel van de depositieruimte voor nieuwe economische activiteiten mag in de eerste helft van de looptijd van het programma worden toebedeeld en een deel van de depositieruimte is gereserveerd voor toedeling in de tweede helft van de looptijd. De tweede helft van de looptijd van het programma vangt aan op 1 juli 2018. De behandeling van de zaken voor 1 juli 2018 zou ertoe bijdragen dat duidelijkheid bestaat over de toepassing van het programma voor toestemmingverlening voordat met de toedeling van de depositieruimte die gereserveerd is voor de tweede helft van de looptijd van het programma wordt aangevangen.
13.1.
Een verzoek om behandeling bij voorrang is tevens gedaan in de met de onderhavige zaak samenhangende verwijzingsuitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1260.
H. KEUZES, GEGEVENS EN AANNAMES IN HET PAS
(slechts relevant voor de nationale procedure)
14. Hoewel uit het voorgaande volgt dat de Afdeling aan het Hof van Justitie een aantal prejudiciële vragen moet stellen en de beantwoording hiervan mede bepalend zal zijn voor het antwoord op de vraag of de bestreden vergunningen op grond van het PAS en de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling mochten worden verleend, behandelt de Afdeling hieronder een aantal beroepsgronden van de Werkgroep, die geen onlosmakelijk verband houden met de strekking van de prejudiciële vragen. Daarvoor ziet de Afdeling aanleiding omdat als het Hof van Justitie het PAS-beoordelingskader en de daarbij behorende passende beoordeling verenigbaar acht met artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn, daarmee nog niet gegeven is dat hieraan geen gebreken kleven die moeten worden hersteld. Daarbij wijst de Afdeling er op dat het voorzorgsbeginsel, dat ligt besloten in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, met zich brengt dat een passende beoordeling, ook als deze geen betrekking heeft op afzonderlijke projecten, maar op een bij wet voorgeschreven programma waarin een bepaalde hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, geen redelijke twijfel mag laten bestaan over de vraag of de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden zullen worden aangetast of niet.
14.1.
Bij de bestreden besluiten is vergunning verleend voor de exploitatie en/of uitbreiding van agrarische bedrijven, waarbij voor de beoordeling van de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door die bedrijven op stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden, toepassing is gegeven aan het PAS en de daarbij behorende regelgeving. Het algemeen deel van het PAS vormt samen met de gebiedsanalyses van de desbetreffende Natura 2000-gebieden de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan de vergunningen. Deze passende beoordeling moet derhalve de zekerheid bieden dat de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet worden aangetast. In de hierna volgende overwegingen 14.2 tot en met 27 staat niet de vraag centraal of het PAS en de bijbehorende regelgeving onverbindend zijn wegens strijd met hoger recht, maar of het algemeen deel van het PAS met de gebiedsanalyses als passende beoordeling aan de bestreden besluiten ten grondslag mocht worden gelegd.
14.2.
Aan het PAS en de bijbehorende passende beoordeling zijn door de ministers van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu en de staatssecretaris van Economische Zaken diverse bestuurlijke keuzes en een grote hoeveelheid onderzoeken met gegevens en aannames ten grondslag gelegd. Zo werkt het PAS bij de maatregelen, die de extra daling van de stikstofdepositie moeten bewerkstelligen, en bij de beschikbare depositieruimte voor activiteiten die stikstofdepositie zullen veroorzaken met verschillende marges om onzekerheden in de toekomst op te kunnen vangen. Dat bij een programma met een looptijd van zes jaar wordt gewerkt met verschillende aannames, buffers en marges en wordt uitgegaan van een bepaalde mate van onzekerheid is naar het oordeel van de Afdeling onvermijdelijk. Bij een kleine marge of buffer zal de zekerheid over het effect van de maatregel groter moeten zijn dan bij een grote marge of buffer. De onzekerheid mag echter niet zo groot zijn dat, gelet op het voorzorgsbeginsel, dat mede ten grondslag ligt aan de Habitatrichtlijn, de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden zullen worden aangetast niet meer kan worden beantwoord. Derhalve is vereist dat inzicht bestaat in de keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en bijbehorende passende beoordeling. De Afdeling wijst er daarbij op dat naar haar oordeel de mogelijkheden tot monitoring van de gevolgen van het PAS en de mogelijke bijsturing niet mogen afdoen aan de verplichting om voorafgaand zekerheid te hebben over de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden kunnen worden aangetast. Monitoring en bijsturing hebben in zoverre slechts een aanvullende en controlerende functie.
14.3.
Het PAS beoogt door de combinatie van bron- en herstelmaatregelen en de uitgifte van depositie- en ontwikkelingsruimte zowel economische ontwikkelingen als een aanpak van de bestaande stikstofproblematiek mogelijk te maken. Voordeel van het PAS is dat de gevolgen van de maatregelen en de totale depositie van de economische ontwikkelingen integraal en in samenhang zijn beoordeeld. Daarnaast maakt het verplichte gebruik van AERIUS, zoals beschreven in 6.12-6.17, deels geautomatiseerde en efficiënte besluitvorming mogelijk. Het PAS, de bijbehorende passende beoordeling en AERIUS brengen echter ook het risico met zich dat de deels geautomatiseerde besluitvorming op grond hiervan niet inzichtelijk en controleerbaar is vanwege een gebrek aan inzicht in de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames. Indien belanghebbenden rechtsmiddelen willen aanwenden tegen op het PAS gebaseerde besluiten kan daardoor een ongelijkwaardige procespositie van partijen ontstaan. Zij kunnen in geval van besluitvorming op basis van een programma dat vanuit hun perspectief is te beschouwen als een zogenoemde "black box" immers niet controleren op basis waarvan tot een bepaald besluit wordt gekomen en of de zekerheid bestaat dat het project of andere handeling de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
14.4.
Ter voorkoming van deze ongelijkwaardige procespositie rust in dit geval op genoemde ministers en de staatssecretaris de verplichting om de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken op een passende wijze zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn. Deze volledige, tijdige en adequate beschikbaarstelling moet het mogelijk maken de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames te beoordelen of te laten beoordelen en zo nodig gemotiveerd te betwisten, zodat reële rechtsbescherming tegen besluiten die op deze keuzes, gegevens en aannames zijn gebaseerd mogelijk is, waarbij de rechter aan de hand hiervan in staat is de rechtmatigheid van deze besluiten te toetsen.
14.5.
In onderstaande overwegingen beoordeelt de Afdeling of de aan de bestreden onderdelen van het PAS en de bijbehorende passende beoordeling ten grondslag gelegde keuzes, gegevens en aannames tijdig toegankelijk waren en voldoende onderbouwing bieden voor de conclusie dat de verlening van de bestreden vergunningen op basis van het PAS de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet zal aantasten. Zo worden genoemde ministers en de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld mogelijke gebreken te herstellen.
De Afdeling behandelt eerst de beroepsgronden over de autonome daling van stikstofdepositie en het uitgangspunt van een gemiddelde economische groei van 2,5% als buffer bij deze daling. Vervolgens behandelt de Afdeling de beroepsgronden over de daling van de stikstofdepositie als gevolg van PAS-bronmaatregelen. Dan behandelt de Afdeling de beroepsgronden over het systeem van monitoring en bijsturing in het PAS. Daarna behandelt de Afdeling de beroepsgronden met betrekking tot de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen. Dit zijn achtereenvolgens de beroepsgronden over de omvang gerelateerd aan economische groei van 2,5 %, de drempelwaarde, de emissieruimte die ontstaat door ‘stoppers’ en relatie met extern salderen, en onbenutte emissieruimte in bestaande vergunningen. Dit onderdeel wordt afgesloten met een conclusie.
Keuzes, gegevens en aannames over de depositiedaling
De autonome daling van de stikstofdepositie
15. In het PAS staat dat de stikstofdepositie in Nederland de afgelopen decennia fors is gedaald, mede dankzij nationaal en Europees beleid en dat het de verwachting is dat met het vaststaande beleid (zonder PAS) de stikstofdepositie de komende jaren gestaag verder zal dalen, zelfs wanneer wordt uitgegaan van een economische groei van 2,5% (hoog economisch groeiscenario). Dit komt doordat de stikstofemitterende sectoren, zoals het verkeer en de landbouw, steeds schoner worden. Uit analyses van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) en het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: het PBL) volgt dat de verwachte autonome ontwikkeling, rekening houdend met een gemiddelde economische groei van 2,5% van 2013 tot en met 2020 en van 2,2% per jaar van 2021 tot en met 2030 zal dalen van 1830 mol/ha/jr in 2012, naar 1585 mol/ha/jr in 2020 en 1515 mol/ha/jr in 2030. Dit betekent een totale daling van 315 mol/ha/jr.
In het PAS zijn maatregelen voorzien die zullen leiden tot een extra daling van depositie ten opzichte van de autonome daling. De verwachte depositieontwikkeling inclusief de PAS-bronmaatregelen is 1830 mol/ha/jr in 2012, 1535 mol/ha/jr in 2020 en 1445 mol/ha/jr in 2030. Het effect van de PAS-bronmaatregelen is derhalve een daling van 50 respectievelijk 75 mol/ha/jr in 2020 en 2030.
15.1.
De Werkgroep wijst erop dat de voorspelde daling van de stikstofdepositie in de komende jaren deels is gebaseerd op de aanname dat de stikstofdepositie door bestaand beleid zal dalen. Deze depositieafname is modelmatig berekend. De berekeningen wijken volgens de Werkgroep al geruime tijd af van de feitelijk gemeten ontwikkeling in de ammoniakconcentratie in de lucht. Tussen 2000 en 2012 is een stikstofemissiedaling berekend, terwijl de gemeten ammoniakconcentratie in de lucht sinds 2000 niet meer daalt. Dat is volgens de Werkgroep een indicatie dat ook de depositie niet meer afneemt. De berekeningen die aan het PAS ten grondslag zijn gelegd zijn daarom volgens de Werkgroep onbetrouwbaar, althans niet wetenschappelijk gefundeerd. De Werkgroep verwijst naar de website van het Compendium van de Leefomgeving waaruit volgt dat de stikstofdepositie tussen 2005 en 2014 nauwelijks is gedaald. Voorts verwijst de Werkgroep naar het rapport "Balans van de Leefomgeving 2016" van het PBL (hierna: PBL-rapport 2016). De Werkgroep stelt dat wanneer de stikstofreductie door bestaand beleid tegenvalt de stikstofdepositie hoger uitvalt. Zij betwijfelt of tegenvallers kunnen worden opgevangen binnen de buffer die volgens het PAS is ingebouwd door uit te gaan van een scenario van 2,5% economische groei. De aanname over de 2,5% groei is niet wetenschappelijk gefundeerd, maar gebaseerd op modelmatige berekeningen.
15.2.
Het college stelt dat de aannames over de autonome daling van de stikstofdepositie zijn gebaseerd op ramingen van het RIVM en het PBL waarin per sector het effect van de bestaande en voorgenomen beleidsmaatregelen is opgenomen. Het college erkent dat de metingen van stikstofconcentraties laten zien dat de daling afvlakt, maar stelt dat hiermee rekening is gehouden in de berekening van de autonome daling. Volgens het college daalt de concentratie stikstofdioxide in de lucht nog wel en wordt de concentratie ammoniak in de lucht in AERIUS Monitor heel terughoudend berekend. Zo wordt in de sector landbouw bij sommige diersoorten een krimp in aantallen verwacht, maar is er in de berekening van uitgegaan dat de aantallen van deze soorten gelijk blijven. Verder stelt het college dat er rekening mee is gehouden dat de autonome daling per locatie verschilt.
Voorts stelt het college dat 2,5% economische groei een bovenraming betreft waardoor een buffer is ingebouwd om eventuele tegenvallers in de autonome depositiedaling op te kunnen vangen.
15.3.
De Afdeling stelt vast dat de in het PAS verwachte daling van de stikstofdepositie tussen 2012 en 2030 in hoofdzaak wordt bepaald door de autonome ontwikkeling. Van de totale verwachte afname van 385 mol/ha/jr is tussen 2012 en 2020 het effect van de PAS-bronmaatregelen: 50 mol/ha/jr. In de periode tussen 2020 en 2030 is dat 75 mol/ha/jaar. Het verschil tussen de totale afname en de afname door de PAS-bronmaatregelen betreft de autonome daling. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de autonome daling van belang is voor de aannames over het herstel of de verbetering van stikstofgevoelige natuurwaarden en dat een deel van de autonome daling van de stikstofdepositie beschikbaar wordt gesteld als depositie- en ontwikkelingsruimte, dient een goed inzicht te bestaan in de gegevens en aannames die aan de verwachte daling van de stikstofdepositie ten grondslag liggen, en worden hoge eisen gesteld aan de zekerheid die deze gegevens bieden inzake de gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. De Afdeling zal dit hierna beoordelen en daarbij de vraag betrekken of de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar zijn gemaakt op een passende wijze zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn.
15.4.
Het college heeft toegelicht dat in het rapport "Grootschalige concentratie- en depositiekaarten" uit 2015 van het RIVM (hierna: het RIVM-rapport 2015) staat beschreven op welk beleid de prognose van de toekomstige stikstofemissies is gebaseerd. In het RIVM-rapport 2015 wordt voor een gedetailleerde beschrijving van het vaststaande beleid dat is meegenomen in de prognose verwezen naar het rapport "Referentieraming energie en emissies: actualisatie 2012. Energie en emissies in de jaren 2012, 2020 en 2030" uit 2012 van het PBL en Energieonderzoek Centrum Nederland (hierna: het PBL-rapport 2012). Het PBL-rapport 2012 bevat een raming van het Nederlandse verbruik van energie en de uitstoot van broeikasgassen en luchtverontreinigende stoffen. Hierbij is rekening gehouden met nationaal en Europees beleid dat invloed heeft op deze uitstoot. In bijlage 1 van het PBL-rapport 2012 is een overzicht opgenomen van dit nationale en Europese beleid.
15.5.
Het RIVM levert jaarlijks kaarten met grootschalige concentraties voor Nederland van de luchtverontreinigende stoffen waarvoor Europese luchtkwaliteitsnormen bestaan. Deze kaarten geven een beeld van de luchtkwaliteit in Nederland, zowel van het verleden als voor de toekomst. Het RIVM levert ook kaarten met de grootschalige depositie voor Nederland (GDN-kaarten genoemd) van stikstof. De stikstofdepositiekaarten worden gebruikt bij het PAS, zo staat ook in het RIVM-rapport 2015.
15.6.
In de passende beoordeling staat dat in lijn met de dalende trend van de stikstofdepositie in de afgelopen decennia een verdere daling van de gemiddelde stikstofdepositie wordt verwacht in de periode tot en met 2030. Naar het oordeel van de Afdeling mag bij de prognose over de autonome ontwikkeling van de stikstofdepositie in beginsel worden uitgegaan van een bestaande dalende trend, zoals voorspeld in het RIVM-rapport 2015, tenzij er contra-indicaties zijn.
In het PBL-rapport 2016 staat dat de emissie van ammoniak sinds 1990 met bijna 70% is verminderd, maar dat de ammoniakconcentraties in de lucht sinds 2000 niet meer dalen en zelfs een stijgende trend lijken te vertonen. In het PBL-rapport 2016 wordt een aantal mogelijke oorzaken genoemd voor het verschijnsel dat de ammoniakemissies dalen maar de ammoniakconcentraties sinds 2000 niet. Volgens het PBL zal nader onderzoek uitsluitsel moeten geven over de oorzaak van het trendverschil. Dit heeft het college ter zitting ook erkend.
Gelet op het voorgaande zijn er contra-indicaties die erop wijzen dat niet zonder meer kan worden uitgegaan van het doorzetten van een bestaande dalende trend van de stikstofdepositie. Het college heeft weliswaar gesteld dat hiermee rekening is gehouden, maar het PAS of de daaraan ten grondslag gelegde stukken bieden geen inzicht op welke wijze bij de berekening van de autonome daling van de stikstofdepositie rekening is gehouden met het gegeven dat de ammoniakconcentratie in de lucht al langere tijd niet daalt. Dit inzicht is nodig om te kunnen beoordelen of de voorspelde daling van de stikstofdepositie is gebaseerd op een realistische prognose. Mede gelet op het grote aandeel dat de autonome daling heeft in de totale in het PAS verwachte depositiedaling dient naar het oordeel van de Afdeling te worden onderbouwd op welke wijze rekening is gehouden met de stagnatie van de ammoniakconcentratie in de lucht dan wel dient te worden onderbouwd waarom aannemelijk is dat de bestaande dalende trend van de stikstofdepositie doorzet.
Gelet op het voorgaande is de onderbouwing van de verwachte daling van de stikstofdepositie, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk. Het betoog slaagt.
Economische groei
16. In paragraaf 4.2.1 van het PAS staat dat het programma is gebaseerd op een scenario waarin gerekend wordt met een economische groei van 2,5% per jaar. Voor dit scenario is gekozen om maximaal ruimte te kunnen bieden aan (nieuwe) economische ontwikkelingen en als extra buffer voor onzekerheden in de autonome ontwikkeling van de stikstofdepositie. Ook met dit scenario als uitgangspunt neemt de depositie in Nederland door vaststaand beleid nog steeds af, aldus het PAS.
16.1.
In het RIVM-rapport 2015 staat dat de ontwikkeling van emissies afhankelijk is van nationaal en Europees beleid, autonome maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Voor de aannames over de autonome daling is dan ook van belang wat de verwachte economische groei is en tot welke emissies deze leidt.
Voorts staat in het RIVM-rapport 2015 dat in alle ramingen van het RIVM wordt uitgegaan van de werkelijke economische groei in Nederland in 2009 (3,5 procent), 2010 (+1,7 procent) en 2011 (+1,2 procent) zoals gerapporteerd door het Centraal Planbureau (hierna: het CPB) in 2012. Voor de jaren 2012 en 2013 is de verwachte groei gebaseerd op het Centraal Economisch Plan 2012 van het CPB. Voor 2012 werd een krimp verwacht van 0,75 procent en voor 2013 een groei van 1,25 procent. In de referentieraming zit verder een economische groei van +1,5 procent per jaar in 2014-2015 en +1,9 procent per jaar voor de periode 2016-2020. Deze economische ontwikkeling is tot 2020 vergelijkbaar met de gemiddelde groei van 1,7 procent per jaar zoals die in 2014 in de scenario’s is gebruikt. In de referentieraming is verder uitgegaan van een bandbreedte in economische groei van 0,75 procentpunt van 2013 tot 2020. Dit geeft een groei van ongeveer 0,9 procent per jaar voor de onderraming, ongeveer 1,7 procent voor de middenraming en ongeveer 2,5 procent per jaar voor de bovenraming. De gemiddelde economische groei is vertaald naar groeicijfers per sector, waarbij rekening is gehouden met sectorspecifieke ontwikkelingen en sectorspecifiek beleid.
Gelet op de hiervoor weergegeven toelichting in het RIVM-rapport 2015 dat 2,5% economische groei een bovenraming is, ziet de Afdeling in het niet nader onderbouwde betoog van de Werkgroep, geen aanleiding voor het oordeel dat dit uitgangspunt mogelijk een onderschatting van de economische groei betreft.
Over het standpunt van het college dat met 2,5% economische groei een buffer is ingebouwd om eventuele tegenvallers in de autonome daling op te kunnen vangen is, overweegt de Afdeling als volgt. Het PAS vermeldt niet welke daadwerkelijke economische groei wordt aangenomen, als gevolg waarvan niet duidelijk is ten opzichte van welk percentage het uitgangspunt van 2,5% economische groei een buffer vormt. Daarmee is evenmin inzichtelijk hoeveel kiloton aan emissies de beoogde buffer groot is. In zoverre is de onderbouwing van de verwachte economische groei van 2,5% als buffer voor tegenvallers in de autonome daling, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk.
Het betoog slaagt.
De depositiedaling door de PAS-bronmaatregelen
17. Zoals beschreven in 6.2 worden in het kader van het PAS extra bronmaatregelen getroffen om de stikstofdepositie te laten dalen en daarmee bij te dragen aan de doelen van het programma. Dit zijn de zogeheten ‘generieke bronmaatregelen’ of ‘PAS-bronmaatregelen’. Een deskundige van het Centraal bureau voor de Statistiek heeft een berekening gemaakt van de totale te verwachten gevolgen van deze bronmaatregelen. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het document: "Doorrekening maatregelen gericht op beperking ammoniakemissie" van 21 januari 2014 (hierna: de CBS-berekening). Berekend is dat de ammoniakemissie in 2020 met 13,4 kiloton per jaar zal zijn gedaald als gevolg van de PAS-bronmaatregelen ten opzichte van de jaarlijkse emissie zonder het nemen van deze maatregelen. Het programma houdt rekening met een totale daling van de ammoniakemissie met 6,4 kiloton per jaar in 2021. Ter zitting is toegelicht dat met de marge tussen 13,4 en 6,4 kiloton onzekerheden kunnen worden opgevangen.
De helft van de daling van 6,4 kiloton wordt in het programma als ontwikkelingsruimte beschikbaar gesteld. In de passende beoordeling is geconcludeerd dat de uitgifte van deze ontwikkelingsruimte nergens zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie en niet kan leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden die in het programma zijn betrokken.
17.1.
Er zijn drie soorten PAS-bronmaatregelen in het programma opgenomen. Ten eerste is een algemene maatregel van bestuur vastgesteld, het Besluit Emissiearme Huisvesting, waarmee strengere eisen aan de emissies van stallen worden gesteld. Ten tweede zijn en worden er verplichtingen omtrent de aanwending van dierlijke mest ingevoerd. Ten derde zijn afspraken gemaakt over voer- en managementmaatregelen in de veehouderij.
17.2.
De Werkgroep heeft aangevoerd dat deze PAS-bronmaatregelen ten onrechte of ten onrechte geheel zijn betrokken bij de beoordeling van het programma. Zij stelt in dit verband dat onvoldoende is verzekerd dat de maatregelen het gestelde effect zullen sorteren, zodat niet kan worden uitgesloten dat stikstofgevoelige habitats in de Peelgebieden te kampen krijgen met een toename van stikstofdepositie wanneer een deel van de berekende daling van de uitstoot in de vorm van ontwikkelingsruimte wordt uitgegeven.
17.3.
De Afdeling zal de PAS-bronmaatregelen bespreken in het licht van de beroepsgronden en hetgeen hiervoor onder 14-14.4 is overwogen. Dit betekent dat de verschillende aannames, buffers en marges die aan de beoordeling van de gevolgen van de PAS-bronmaatregelen ten grondslag zijn gelegd zullen worden besproken in het licht van de vraag of de onzekerheid niet zo groot is dat gelet op het voorzorgsbeginsel de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden zullen worden aangetast niet meer kan worden beantwoord. Daarbij wordt de vraag betrokken of de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar zijn gemaakt op een passende wijze zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn
De Afdeling zal eerst de onderbouwing van de gevolgen van de afzonderlijke maatregelen beoordelen. Omdat het PAS niet alleen uitgaat van de gevolgen van de individuele bronmaatregelen, maar ook de gevolgen van de drie bronmaatregelen gezamenlijk beschouwt, zal de Afdeling vervolgens de onderbouwing van de gezamenlijke gevolgen beoordelen.
De stalmaatregelen in het Besluit Emissiearme Huisvesting (hierna: het BEH)
18. Op 1 augustus 2015 is het BEH in werking getreden. In dit besluit is geregeld dat degene die een inrichting drijft waarin landbouwhuisdieren worden gehouden geen huisvestingssystemen toepast met een emissiefactor voor ammoniak die hoger is dan de maximale emissiewaarde voor ammoniak die zijn vermeld in bijlage 1 bij het BEH. Deze maximale emissiewaarden zijn grotendeels lager dan de emissiewaarden die voor 1 augustus 2015 golden. Hoewel op grond van het overgangsrecht dat in het BEH is opgenomen veel bestaande stallen nog niet hoeven te voldoen aan de verscherpte eisen, is ten behoeve van het PAS rekening gehouden met een ontwikkeling dat in de komende jaren de ammoniakemissie van veehouderijen zal gaan afnemen doordat stalsystemen aan de eisen gaan voldoen, met name als gevolg van bedrijfsvernieuwingen en -ontwikkelingen.
In de voornoemde berekening van het Centraal bureau voor de Statistiek is aan de hand van bekende gegevens over bestaande stalsystemen en ervan uitgaande dat op termijn in 2045 alle stalsystemen zullen zijn aangepast aan het BEH een prognose van de daling van ammoniakemissie gemaakt. Hierin staat dat de totale ammoniakemissie in 2020 zal zijn afgenomen met 2,1 kiloton per jaar als gevolg van deze maatregel. In het PAS is rekening gehouden met een kleinere afname als gevolg van deze maatregel, namelijk dat in het jaar 2021 de totale ammoniakemissie met 1,4 kiloton per jaar zal zijn afgenomen.
De gegevens zijn verwerkt in de weergave van de stikstofdepositie in AERIUS Monitor, waarbij per Natura 2000-gebied de bijdrage van de stalemissies in de totale stikstofdepositie is bepaald. Volgens deze weergave zal in de Groote Peel in 2020 de stikstofdepositie als gevolg van stalemissies met 22 mol/ha/jr zijn afgenomen en in de Deurnsche Peel & Mariapeel met 24 mol/ha/jr.
18.1.
Met betrekking tot de vraag of het treffen van deze maatregel als zodanig voldoende is verzekerd, overweegt de Afdeling dat het BEH in werking is getreden.
18.2.
Met betrekking tot de vraag of in voldoende mate is verzekerd dat in 2021 deze maatregel zal leiden tot een daling van 1,4 kiloton ammoniakemissie per jaar en dat in combinatie met het uitgeven van ontwikkelingsruimte voor een deel van deze daling geen toename van stikstofdepositie op voorkomens van stikstofgevoelige habitats in de Peelgebieden kan plaatsvinden, heeft de Werkgroep een aantal argumenten ingebracht op grond waarvan zij stelt dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord.
In de eerste plaats stelt de Werkgroep dat de prognose te rooskleurig is over de landelijke ontwikkelingen, omdat uitgegaan wordt van een snellere economische afschrijving van stallen dan in de praktijk het geval is. Hierdoor zullen de strengere emissie-eisen uit het BEH minder snel effect sorteren dan waarvan in het PAS wordt uitgegaan. Daarnaast gaat volgens de Werkgroep de prognose er ten onrechte vanuit dat de maatregelen voor honderd procent werkzaam zullen zijn. In dit verband wijst zij op het rapport "resultaten Brabantbrede toezichtsaanpak luchtwassers 2011-2012" uit april 2013, waaruit volgt dat 59% van de bedrijven in overtreding was bij het gebruik van luchtwassers die bedoeld zijn voor het terugdringen van ammoniakuitstoot.
18.3.
Het college stelt zich op het standpunt dat met deze omstandigheden voldoende rekening is gehouden. Ten eerste is een marge aangehouden van 0,7 kiloton tussen de prognose van de emissiedaling en de daling waarmee in het programma rekening is gehouden. Ten tweede wijst het college op nieuwe regelgeving die het mogelijk maakt om de werking van luchtwassers elektronisch te controleren, zodat grootschalige overtreding niet langer kan plaatsvinden.
18.4.
Over de vraag of bij de beoordeling of als gevolg van de verlening van de vergunningen de natuurlijke kenmerken van de Peelgebieden kunnen worden aangetast, rekening mocht worden gehouden met een landelijke daling van 1,4 kiloton ammoniakemissie per jaar als gevolg van het BEH overweegt de Afdeling als volgt.
Ten aanzien van de afschrijving van stallen heeft de Werkgroep met redenen omkleed aangegeven dat de levensduur van bestaande stallen - en de daarmee gepaard gaande hogere ammoniakemissie dan het BEH voorschrijft - langer is dan waarvan in de berekeningen is uitgegaan. Daartegenover heeft het college slechts gewezen op de marge die is aangehouden tussen de prognose van de daling en de daling die in het programma is opgenomen. Noch uit de stukken, noch uit het ter zitting verhandelde is echter inzichtelijk geworden welke aannames en gegevens zijn gehanteerd om het standpunt dat de aangehouden marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen te onderbouwen.
Over het argument dat is gebleken dat enkele jaren geleden in Noord-Brabant meer dan de helft van de stalsystemen niet werkte op een wijze waar de regelgeving over ammoniakemissie en de daarop gebaseerde berekeningen van deze emissie vanuit gaan, overweegt de Afdeling dat een grootschalig handhavingstekort erop zou kunnen wijzen dat de feitelijke prognoses van stikstofdepositie onjuist zijn. De Afdeling ziet in dit geval echter, gelet op de regelgeving over controle die in het Activiteitenbesluit is opgenomen, geen aanleiding voor het oordeel dat het college om deze reden niet uit had mogen gaan van de prognose van de ammoniakdaling als gevolg van het BEH.
18.5.
In de tweede plaats stelt de Werkgroep dat ook indien de prognose landelijk bezien juist is, hiermee niet is uitgesloten dat bij uitgifte van ontwikkelingsruimte de depositie van stikstof op hiervoor gevoelige habitattypen in de Peelgebieden zal toenemen. Het BEH bevat namelijk weliswaar normen voor huisvestingssystemen die lagere emissiewaarden voorschrijven dan voor 1 augustus 2015 golden, maar bevat geen verplichting om op bedrijfsniveau de ammoniakemissie te laten dalen. Dit betekent dat door het verplaatsen van dieren naar bedrijven in de buurt van de Peelgebieden de concentratie van vee in de nabijheid van de Peelgebieden kan toenemen. Hierdoor kan bij gelijkblijvende ammoniakemissie op regioniveau de depositie van stikstof op de Peelgebieden toenemen. In de praktijk groeien de bedrijven in de nabijheid van de Peelgebieden, zodat dit een reëel risico is.
Daarnaast is volgens de Werkgroep een deel van de verwachte daling van de stikstofdepositie in de nabijheid van de Peelgebieden aan het BEH toegeschreven, terwijl in de provincie Noord-Brabant op grond van de "Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013" (hierna: de Verordening stikstof) veehouderijen reeds moeten voldoen aan strengere regelgeving voor stalemissies. Daarom is het aannemelijk dat in deze provincie gemiddeld minder daling van ammoniakemissie zal plaatsvinden als gevolg van de landelijke daling door het BEH dan in andere provincies, zodat ten onrechte een deel van de verwachte daling van de stikstofdepositie aan het BEH is toegeschreven. De uitgifte van ontwikkelingsruimte kan juist lokaal resulteren in een toename van de stikstofdepositie, aldus de Werkgroep.
18.6.
Het college stelt zich op het standpunt dat in het PAS rekening is gehouden met de mogelijkheid dat bedrijven nabij de Peelgebieden meer dieren kunnen gaan houden. AERIUS gaat namelijk bij het bepalen van de huidige emissies en bij de prognoses uit van de feitelijk bestaande stalsystemen. Dit betekent dat AERIUS ook registreert dat dieren worden verplaatst als gevolg van bedrijfsuitbreidingen, zodat dit bij het bepalen van de depositieruimte wordt betrokken. Hierin ligt volgens het college dus geen reden om te vrezen dat de stikstofdepositie op een locatie binnen de Peelgebieden zal stijgen.
Verder stelt het college dat rekening is gehouden met de reeds bestaande strengere normen in de provincie Noord-Brabant door rekening te houden met de feitelijk bestaande stalsystemen in AERIUS.
18.7.
De vraag is nu of bij de beoordeling van de vraag of als gevolg van de verlening van de vergunningen de natuurlijke kenmerken van de Peelgebieden kunnen worden aangetast uitgegaan mocht worden van een berekende daling van stikstofdepositie op de Groote Peel van 22 mol/ha/jr en op de Deurnsche Peel & Mariapeel van 24 mol/ha/jr, en of verzekerd is dat bij uitgifte van ontwikkelingsruimte de stikstofdepositie op geen stikstofgevoelig habitat binnen deze gebieden kan toenemen. De Afdeling overweegt daarover als volgt.
Ten aanzien van het argument over de verplaatsing van dieren constateert de Afdeling dat in de stukken die bij het systeem AERIUS beschikbaar zijn gemaakt - waaronder de factsheets - niet staat beschreven hoe het systeem rekening houdt met de mogelijkheid dat regionale verschuivingen optreden door het verplaatsen van dieren naar bedrijven in de buurt van de Peelgebieden. De enkele stelling dat hiermee rekening wordt gehouden doordat met de feitelijke stalemissies wordt gerekend, kan de Afdeling in dit verband niet volgen, omdat niet is gebleken dat dit aspect is verwerkt in AERIUS. AERIUS Monitor geeft weliswaar weer wat de verwachte daling van stikstofdepositie is als gevolg van de totale stalemissies, maar niet is inzichtelijk gemaakt welk deel van deze daling het gevolg is van het BEH en welk deel andere oorzaken heeft.
Ten aanzien van het argument over de Verordening stikstof constateert de Afdeling dat in het "Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 zoals gewijzigd na partiële herziening op 15 december 2015" op pagina 15 staat dat de provincie Noord-Brabant er niet voor heeft gekozen de Verordening deel uit te laten maken van het programma. Uit pagina 28 lijkt evenwel te volgen dat de effecten van de Verordening betrokken worden bij de effecten van de bronmaatregelen. Het is de Afdeling daarom niet duidelijk of de Verordening stikstof is betrokken in het programma. Daarnaast is het de Afdeling uit de stukken die met AERIUS beschikbaar zijn gesteld niet duidelijk geworden of en hoe in de provincie Noord-Brabant rekening is gehouden met de omstandigheid dat de bestaande feitelijke stalsystemen ten dele voldoen aan de strengere eisen van de Verordening stikstof.
18.8.
Gelet op de overwegingen 18.4 en 18.7 is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzichtelijk welke gegevens en aannames ten grondslag liggen aan de stelling dat de marge die is aangehouden tussen de prognose van de landelijke daling van ammoniakemissie als gevolg van het BEH en de daling van ammoniakemissie waarvan in het PAS is uitgegaan voldoende is om onzekerheden in de prognose op te vangen. Daarnaast is onvoldoende inzichtelijk welke gegevens en aannames ten grondslag liggen aan de stelling dat lokale stijgingen van de depositie van ammoniak zijn uitgesloten in het licht van de mogelijkheid dat bestaande veehouderijen ook onder het BEH hun veestapel kunnen uitbreiden en de mogelijkheid dat in Noord-Brabant een lagere dan gemiddelde daling van de ammoniakemissie wordt veroorzaakt door het BEH, vanwege reeds bestaande strengere staleisen.
In zoverre is de onderbouwing van de (gevolgen van de) maatregel, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.
Besluit gebruik meststoffen (hierna: het Meststoffenbesluit)
19. Door wijzigingen van het Meststoffenbesluit zijn en worden de normen aangescherpt voor het aanwenden van dierlijke mest op landbouwgronden. Hiermee wordt beoogd om de ammoniakemissie bij het aanwenden van mest te verminderen. De wijzigingen in het Meststoffenbesluit bestaan uit twee maatregelen. Ten eerste is een verplichting ingevoerd om drijfmest op onbeteeld bouwland met een spruitstuk in - sleufjes in - de bodem te brengen. Ten tweede worden emissiearme technieken verplicht gesteld voor de aanwending van mest op klei en veen. Hierbij was voorzien dat deze maatregel op 1 januari 2017 in werking zou treden.
In voornoemde berekening van het Centraal bureau voor de Statistiek is een prognose gemaakt waarin staat dat door deze maatregel de totale ammoniakemissie zal afnemen met 2,2 kiloton per jaar in 2020. Hierbij is voor de eerste maatregel die op 1 januari 2015 in werking is getreden een emissiereductie van 0,5 kiloton ammoniak per jaar voorzien. Voor de maatregel waarvan de inwerkingtreding op 1 januari 2017 was gepland is een emissiereductie van 1,7 kiloton ammoniak per jaar voorzien. Deze getallen staan ook vermeld in de factsheet "Bepalen depositiebijdrage en groeibehoefte mest" die in AERIUS is gebruikt om op basis van de landelijke prognose een prognose te maken van de stikstofdepositie als gevolg van mestaanwending op de betrokken Natura 2000-gebieden. In 2020 wordt verwacht dat deze met 12 mol/ha/jr zal zijn gedaald op de Groote Peel en met 14 mol/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel.
In het PAS is rekening gehouden met een kleinere afname, namelijk dat in het jaar 2021 de totale ammoniakemissie als gevolg van deze maatregelen met 2,0 kiloton per jaar zal zijn afgenomen.
19.1.
Met betrekking tot de vraag of het treffen van deze maatregelen als zodanig voldoende is verzekerd, overweegt de Afdeling dat de eerstgenoemde maatregel op 1 januari 2015 in werking is getreden.
De tweede maatregel in het Meststoffenbesluit was voorzien om per 1 januari 2017 in werking te treden. Dat is evenwel niet gebeurd, omdat de technieken hiervoor nog niet beschikbaar zijn, zoals de Werkgroep ook heeft gesteld. Het college stelt dat de technieken inmiddels zijn uitontwikkeld en invoering van deze maatregel is voorzien per 1 januari 2018. Omdat in het PAS ook is gerekend met een invoering vanaf deze datum levert dat in de ogen van het college geen probleem op.
De Afdeling overweegt dat in het PAS rekening is gehouden met prognoses voor de effecten van deze maatregel terwijl onzekerheid bestaat over de vraag wanneer deze maatregel in werking kan treden. De enkele verwachting dat deze maatregel in werking zal treden vanaf 1 januari 2018 acht de Afdeling onvoldoende om te kunnen stellen dat de werking van de maatregel in zoverre is verzekerd. In zoverre slaagt het betoog.
Voor de beoordeling van de gevolgen van deze maatregel hieronder, zal de Afdeling in het kader van deze uitspraak ervan uitgaan dat de tweede maatregel, over emissiearme technieken op klei en veen, daadwerkelijk zal worden genomen.
19.2.
Met betrekking tot de vraag of in voldoende mate is verzekerd dat in 2021 deze maatregel zal leiden tot een daling van 2,0 kiloton ammoniakemissie en dat in combinatie met het uitgeven van ontwikkelingsruimte voor een deel van deze daling geen toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats in de Peelgebieden kan plaatsvinden, voert de Werkgroep het volgende aan. Deze maatregel verhindert niet dat agrariërs het gebruik van hun gronden en daarmee ook de hoeveelheid toegediende mest wijzigen. Hierdoor kan in de nabijheid van de Peelgebieden de aanwending van mest toenemen, als gevolg waarvan een toename van de stikstofdepositie op hiervoor gevoelige locaties kan worden veroorzaakt. Ter onderbouwing van het betoog wijst zij op kaarten die behoren bij het compendium voor de leefomgeving waaruit blijkt dat er grote verschillen bestaan tussen locaties waar over- en onderbenutting van de toegestane bemesting plaatsvindt, waardoor lokaal - op plaatsen met een onderbenutting van de toegestane bemestingsgraad - een sterke toename van de bemestingsgraad kan optreden.
19.3.
Het college stelt zich op het standpunt dat door lokale variaties in de aanwending van mest weliswaar kleine verschillen kunnen ontstaan in de lokale stikstofdepositie, maar dat dat niet betekent dat hierdoor substantiële problemen zullen ontstaan inzake de gevolgen van de ammoniakdepositie. Het college verwijst naar een expert-judgement van 19 februari 2016 van deskundigen van het landbouwinstituut Alterra: "Beoordeling van het hanteren van gemiddelde ammoniakemissies per bij mestaanwending in de PAS". In deze beoordeling is aan de hand van proeven bij de bemesting van grasland geconcludeerd dat extreme variaties voor de stikstofdepositie als gevolg van bemesten en beweiden kunnen leiden tot een variatie in stikstofneerslag uit deze bron binnen 1 kilometer van een Natura 2000-gebied van ongeveer 15%. Omdat de gemiddelde bijdrage van stikstofdepositie binnen Natura 2000-gebieden door veehouderijen 5-10% van het totaal bedraagt, zal deze variatie van 15% leiden tot een totale variatie van stikstofdepositie in het gebied van rond de 1%. Deze variatie heeft volgens het college weinig betekenis.
19.4.
Over de vraag of bij de beoordeling of als gevolg van de verlening van de vergunningen de natuurlijke kenmerken van de Peelgebieden kunnen worden aangetast, rekening mocht worden gehouden met een daling van 2,0 kiloton ammoniakemissie als gevolg van de genomen en voorziene maatregelen in het Meststoffenbesluit overweegt de Afdeling als volgt.
De Werkgroep heeft met redenen omkleed gesteld dat gelet op de huidige variatie in benutting van de bemestingsruimte en in combinatie met gegevens over lokale onderbenutting van deze ruimte niet kan worden uitgesloten dat er locaties zijn waar de mate van bemesting (sterk) kan toenemen met een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats tot gevolg.
Uit de stukken die aan het PAS ten grondslag liggen blijkt echter niet dat met deze omstandigheid rekening is gehouden. Weliswaar heeft het college gewezen op de marge die is aangehouden tussen de prognose van een landelijke daling van 2,2 kiloton in 2020 en de daling van 2,0 kiloton in 2021 waarmee het PAS rekening houdt en die is verwerkt in de hiervoor vermelde prognose van de depositieafname in AERIUS Monitor, maar noch uit de stukken, noch uit het ter zitting verhandelde is inzichtelijk geworden welke aannames en gegevens zijn gehanteerd om het standpunt dat de aangehouden marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen te onderbouwen. Dit geldt zowel voor de landelijke (gemiddelde) prognoses als voor het standpunt dat als gevolg van het uitgeven van een deel van deze daling in de vorm van ontwikkelingsruimte, uitgesloten is dat op een locatie de stikstofdepositie zal toenemen.
Verder heeft het college weliswaar op een expert-judgement van 19 februari 2016 gewezen, maar dit judgement dateert enerzijds van na het nemen van de bestreden besluiten, en anderzijds is in dit stuk een beoordeling gemaakt over een specifiek soort gebruik van landbouwgrond, namelijk grasland waarop wel of niet sprake is van beweiding. Derhalve is niet gebleken dat rekening is gehouden met de grote lokale verschillen in bemestingsgraad van ook andere landbouwgronden dan weidegronden.
In zoverre is de onderbouwing van de (gevolgen van de) maatregel, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.
Voer- en managementmaatregelen
20. Op 18 maart 2014 is door de staatssecretaris van Economische Zaken en zeven organisaties die veehouders vertegenwoordigen (hierna: de sectororganisaties) de "Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof" getekend. Deze overeenkomst heeft als doel een reductie in ammoniakemissie te realiseren en bevat daartoe afspraken over vrijwillig door veehouders te treffen voer- en managementmaatregelen. In de overeenkomst zijn verplichtingen opgenomen over maatregelen die veehouderijen kunnen nemen om de ammoniakemissie te reduceren. Hierbij moet gedacht worden aan maatregelen zoals het verbeteren van mineralenefficiëntie van melkveebedrijven en het bevorderen van de weidegang.
In voornoemde berekening van het Centraal bureau voor de Statistiek is een prognose gemaakt waarin staat dat door deze maatregel de totale ammoniakemissie zal afnemen met 9,5 kiloton per jaar. In het PAS is rekening gehouden met een kleinere afname, namelijk dat in het jaar 2021 de totale ammoniakemissie als gevolg van deze maatregel met 3 kiloton per jaar zal zijn afgenomen. Deze afname is verwerkt in de prognose van AERIUS Monitor.
20.1.
Met betrekking tot de vraag of het treffen van deze maatregel als zodanig voldoende is verzekerd, overweegt de Afdeling dat de overeenkomst reeds is gesloten.
20.2.
Met betrekking tot de vraag of in voldoende mate is verzekerd dat in 2021 deze maatregel zal leiden tot een daling van 3,0 kiloton ammoniakemissie en dat in combinatie met het uitgeven van ontwikkelingsruimte voor een deel van deze daling geen toename van stikstofdepositie op voorkomens van stikstofgevoelige habitats in de Peelgebieden kan plaatsvinden, voert de Werkgroep aan dat de overeenkomst niet afdwingbaar is, zodat geen zekerheid bestaat dat de maatregel ook het effect zal sorteren dat in de prognose is opgenomen. Zij wijst in dit verband op artikel 12 van Pro de overeenkomst waarin de niet-afdwingbaarheid is opgenomen.
20.3.
Het college stelt dat de maatregelen in de overeenkomst weliswaar niet direct afdwingbaar zijn, maar dat het systeem van het PAS een prikkel bevat om deze maatregelen uit te voeren. Als deze maatregelen namelijk niet het voorziene effect sorteren - met behulp van het monitoringsprogramma in het PAS wordt dit geregistreerd - dan gaat dit ten koste van de ontwikkelingsruimte. Daarnaast wijst het college op de marge tussen de prognose van de effecten van deze maatregelen en de daling van de ammoniakemissie waarmee in het PAS rekening is gehouden. Deze acht het college voldoende om onzekerheden in de prognose en eventuele gebreken in de naleving op te vangen.
20.4.
Over de vraag of bij de beoordeling of als gevolg van de verlening van de vergunningen de natuurlijke kenmerken van de Peelgebieden kunnen worden aangetast, rekening mocht worden gehouden met een daling van 3,0 kiloton ammoniakemissie als gevolg van de maatregelen uit de overeenkomst overweegt de Afdeling als volgt.
Enerzijds stelt de Werkgroep terecht dat de overeenkomst niet afdwingbaar is. Niet alleen staat in artikel 12 van Pro de overeenkomst: "Deze overeenkomst is niet in rechte afdwingbaar", maar ook kan de nakoming van een overeenkomst tussen twee partijen in beginsel niet door derden worden afgedwongen en bestaat er geen publiekrechtelijke regeling op grond waarvan nakoming van deze overeenkomst kan worden afgedwongen.
De afdwingbaarheid als zodanig is echter thans niet aan de orde. Het gaat om de vraag of in het PAS rekening mocht worden gehouden met een daling van 3,0 kiloton ammoniakemissie. Hierbij kan weliswaar relevant zijn dat de maatregel niet afdwingbaar is, maar dit is niet doorslaggevend, omdat met het ontbreken van de afdwingbaarheid in de prognose van de daling rekening kan worden gehouden.
Ten aanzien van de vraag of de marge die is aangehouden tussen de prognose van een landelijke daling van 9,5 kiloton ammoniakemissie in 2020 en de daling van 3,0 kiloton in 2021 waarmee het PAS rekening houdt, de vereiste zekerheid geeft, oordeelt de Afdeling dat noch uit de stukken, noch uit het ter zitting verhandelde inzichtelijk is geworden welke aannames en gegevens zijn gehanteerd om het standpunt dat de aangehouden marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen, te onderbouwen. Niet inzichtelijk is wat precies de bijdrage is van deze maatregel aan de daling van stikstofdepositie die AERIUS Monitor weergeeft.
In zoverre is de onderbouwing van de (gevolgen van de) maatregel, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.
De PAS-bronmaatregelen bij elkaar genomen.
21. Zoals hiervoor onder 17 staat, heeft het college naast de marges die bij de afzonderlijke PAS-bronmaatregelen zijn aangehouden er ook op gewezen dat de prognose van de daling van ammoniakemissie als gevolg van de PAS-bronmaatregelen tezamen genomen 13,4 kiloton per jaar zal zijn, maar dat in het PAS rekening is gehouden met een totale daling van de ammoniakemissie met 6,4 kiloton per jaar in 2021. Derhalve is een marge van 7,0 kiloton ammoniakemissie aangehouden. Het college stelt dat dit voldoende is om onzekerheden in de prognoses op te vangen.
21.1.
De Afdeling overweegt dat noch uit de stukken, noch uit het ter zitting verhandelde inzichtelijk is geworden welke aannames en gegevens zijn gehanteerd om het standpunt dat de aangehouden marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen te onderbouwen. Hierbij wijst zij op de conclusies onder 18.8, 19.4 en 20.4 over de afzonderlijke bronmaatregelen en op de omstandigheid dat het college geen separate onderbouwing heeft gegeven dat desondanks gezamenlijk bekeken de desbetreffende marges niettemin voldoende zijn om eventuele tegenvallende prognoses op te vangen. Dit geldt enerzijds voor de landelijke (gemiddelde) prognoses. Anderzijds geldt dit ook voor het standpunt dat als gevolg van het uitgeven van een deel van de depositiedaling in de vorm van ontwikkelingsruimte, uitgesloten is dat op afzonderlijke locaties de stikstofdepositie zal toenemen. Hierbij is van belang dat niet duidelijk is in hoeverre de effecten van de afzonderlijke maatregelen in dit verband gezamenlijk beschouwd kunnen worden, gelet op de omstandigheid dat niet vaststaat dat de effecten van de bronmaatregelen voor elk van de Natura 2000-gebieden hetzelfde zijn.
De Afdeling stelt voorts vast dat de eerste PAS-periode loopt van 2015 tot 2021. In het PAS wordt rekening gehouden met gevolgen van de PAS-bronmaatregelen tot en met het jaar 2021 (Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 zoals gewijzigd na partiële herziening op 15 december 2015"
p. 19). De CBS-berekening die voor de prognoses is gebruikt geeft echter prognoses van de gevolgen van de PAS-bronmaatregelen tot en met het jaar 2020. Niet duidelijk is of en in hoeverre dit verschil in jaartallen gevolgen heeft voor de conclusies die aan het PAS en de bijbehorende passende beoordeling zijn verbonden en zo ja, of met deze eventuele verschillen rekening is gehouden.
Ook in zoverre is de onderbouwing van de (gevolgen van de) maatregel, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk. Het betoog slaagt.
Monitoren en bijsturen depositiedaling
22. Met onzekerheden die kleven aan de (effecten van) de autonome daling en de daling als gevolg van de drie PAS-bronmaatregelen wordt in het PAS naast het aanhouden van marges ook rekening gehouden door middel van een systeem van monitoren en bijsturen waarmee gezorgd kan worden dat eventuele tegenvallende resultaten kunnen worden opgevangen. De wettelijke grondslag hiervoor is beschreven onder 6.11.
22.1.
De Werkgroep stelt dat het systeem van monitoren en bijsturen de onzekerheden over de autonome daling en de effecten van de bronmaatregelen niet wegneemt. Daarbij wijst zij erop dat de mogelijkheid van ingrijpen een vertraging kent, zodat dit systeem de mogelijkheid niet kan wegnemen dat de natuurlijke kenmerken van de Peelgebieden kunnen worden aangetast als gevolg van het PAS.
22.2.
Uit de stukken die aan het PAS ten grondslag liggen en het verhandelde ter zitting blijkt dat een systeem in werking is om jaarlijks de feitelijke stikstofdepositie te bepalen. De resultaten hiervan komen in november van het jaar volgend op dat jaar beschikbaar, dat wil zeggen met een maximale vertraging van 23 maanden. Dit systeem werkt gedeeltelijk met metingen en gedeeltelijk met modelberekeningen. Hiermee is het mogelijk om per hexagoon in de PAS-gebieden te bepalen wat de feitelijke depositie van stikstof was in een bepaald jaar.
Naar het oordeel van de Afdeling doet het systeem van monitoren en bijsturen niet af aan de verplichting om voorafgaand aan de vergunningverlening zekerheid te hebben over de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden kunnen worden aangetast. De monitoring en bijsturing hebben slechts een aanvullende en controlerende functie die het mogelijk maakt dat gedurende de programmaperiode getoetst kan worden of de gevolgen waarvan in de passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis is uitgegaan zich ook daadwerkelijk manifesteren, waardoor bijsturing mogelijk is.
22.3.
Het aangevoerde geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het monitoren op zichzelf niet adequaat is om vast te stellen wat de feitelijke depositie is op de afzonderlijke locaties van voor stikstof gevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen. Dat de gegevens hierover met enige vertraging beschikbaar komen, doet hier niet aan af. In zoverre slaagt het betoog niet.
Ten aanzien van de beroepsgrond die ziet op de mogelijkheden tot bijsturing in relatie tot de monitoring oordeelt de Afdeling dat niet inzichtelijk is gemaakt op welke wijze de gegevens uit de monitoring kunnen worden gebruikt voor adequate bijsturing. Aan dat oordeel ligt ten grondslag dat in het PAS is gesteld dat bijsturing kan plaatsvinden onder andere door het aanpassen van maatregelen of het nemen van nieuwe maatregelen gericht op depositiedaling, terwijl de monitoring ziet op de ontwikkeling van de depositie van stikstof en niet ziet op het verkrijgen van inzicht in de bijdrage in de daling van de onderscheiden maatregelen en ook niet anderszins is gebleken dat die relatieve bijdragen van de maatregelen wordt onderzocht. Ook is niet duidelijk gemaakt of en op welke wijze, rekening wordt gehouden met de vertraging in monitoringsgegevens, bijvoorbeeld door gehanteerde marges, teneinde een adequate bijsturing mogelijk te maken.
In zoverre is de onderbouwing van de (gevolgen van de) maatregel, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.
Keuzes, gegevens en aannames over de omvang van de depositieruimte
Omvang gerelateerd aan economische groei van 2,5%
23. De Werkgroep betwijfelt of in de depositieruimte voldoende rekening is gehouden met alle autonome ontwikkelingen die daarbinnen moeten worden opgevangen. Zo is volgens de Werkgroep niet inzichtelijk hoeveel ruimte de activiteiten die onder de drempelwaarde vallen zullen innemen. Ook betwijfelt zij of rekening is gehouden met onbenutte ruimte in vergunningen en met de mogelijkheid dat nog vergunningen kunnen worden verleend met externe saldering. De aanname in het PAS dat door rekening te houden met een economische groei van 2,5%, waarop de omvang van de depostieruimte voor autonome ontwikkelingen is gebaseerd, een voldoende buffer bestaat, wordt door de Werkgroep bestreden. De aanname over de 2,5% groei is niet wetenschappelijk gefundeerd, maar gebaseerd op modelmatige berekeningen.
23.1.
Het uitgangspunt van 2,5% economische groei betreft volgens het college een bovenraming waardoor in het PAS een buffer is ingebouwd om eventuele tegenvallers op te vangen.
23.2.
In paragraaf 4.2.2 van het PAS staat dat de omvang van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen is bepaald rekening houdend met het scenario van een economische groei van 2,5%. Bij de berekening van de depositiebehoefte voor autonome ontwikkelingen is rekening gehouden met vaststaande beleidsmaatregelen en regelgeving. De autonome groei is de groei van activiteiten die reeds plaatsvinden bij de aanvang van het programma en waarvoor geen toestemming vooraf is vereist. Het gaat dan bijvoorbeeld om ontwikkelingen als de toename van de productie bij bedrijven - binnen de voorwaarden van een reeds verleende vergunning op grond van de wet - , de groei van het verkeer en consumentengroei.
23.3.
De depositieruimte bestaat uit vier onderdelen: depositieruimte voor autonome ontwikkelingen, depositieruimte voor activiteiten onder de grenswaarde, depositieruimte voor prioritaire projecten (segment 1) en depositieruimte voor overige projecten (segment 2). Dit is geïllustreerd in de figuur in overweging 6.3. De benutting van de depositieruimte voor activiteiten onder de grenswaarde en de prioritaire en overige projecten wordt via een meldingen- en toedelingssysteem geregistreerd. De benutting van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen kan alleen achteraf via monitoring in beeld worden gebracht. De benutting van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen betreft dus een onzekerheid, waarvoor gelet op 14.2 geldt dat bij een kleine marge tussen de berekende behoefte van de depositieruimte en de beschikbaar gestelde depositieruimte, de zekerheid over de omvang van de autonome ontwikkelingen groter moet zijn dan bij een grote marge.
23.4.
In de gebiedsanalyse voor de Groote Peel en de Deursche Peel & Mariapeel is de verdeling van de depositieruimte over de verschillende onderdelen weergegeven. In de Groote Peel is van de totale depositieruimte van 87 mol/ha/jr, 5 mol/ha/jr beschikbaarbaar gesteld voor autonome ontwikkelingen. In de Deurnsche Peel & Mariapeel is van de totale depositieruimte van 92 mol/ha/jr, 6 mol/ha/jr beschikbaar gesteld voor de autonome ontwikkelingen.
23.5.
Zoals overwogen in 16.1 ziet de Afdeling, mede gelet op het RIVM-rapport 2015 waarin staat dat 2,5% economische groei een relatief hoge groeiverwachting is, in het niet nader onderbouwde betoog van de Werkgroep, geen aanleiding voor het oordeel dat dit uitgangspunt mogelijk een onderschatting van de economische groei betreft. Het standpunt van het college dat het een bovenraming betreft waardoor in het PAS een buffer is ingebouwd om eventuele tegenvallers in de depositiedaling op te kunnen vangen is echter niet onderbouwd met gegevens die inzichtelijk maken hoe groot de buffer is. Evenmin is inzichtelijk gemaakt waarom die buffer groot genoeg is om onzekerheden in de benutting van de depositieruimte voor de autonome daling te kunnen opvangen. Dit klemt te meer nu uit 23.4 volgt dat binnen de depositieruimte slechts een klein deel beschikbaar is voor autonome ontwikkelingen en zoals hierna, onder 24, 25 en 26, zal blijken er ook geen inzicht bestaat in de omvang van de depositiebehoefte van enkele specifieke categorieën van activiteiten die binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen moeten worden opgevangen, zoals activiteiten die onder de drempelwaarde vallen, de onbenutte ruimte in bestaande Nbw-vergunningen en toenames door extern salderen.
In zoverre is het standpunt dat met het scenario van 2,5% economische groei een buffer is ingebouwd om tegenvallers in de benutting van de depostieruimte voor autonome ontwikkelingen te kunnen opvangen, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.
Drempelwaarde
24. De Werkgroep betoogt dat er ten onrechte geen deugdelijke en voor derden verifieerbare onderbouwing in het PAS bestaat voor het vergunning- en meldingsvrij maken van alle activiteiten die wat stikstofdepositie betreft onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr blijven. De door het college gestelde indicatieve berekeningen ter onderbouwing van deze drempelwaarde maken geen deel uit van het PAS. De Werkgroep stelt dat er niet vanuit mag worden gegaan dat de maximale cumulatieve stikstofdepositie van alle activiteiten onder deze drempelwaarde geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden met zich zal brengen.
24.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de keuze voor een drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr een bestuurlijke keuze is, waarbij rekening is gehouden met de effecten van de (cumulatieve) depositietoenames onder deze drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr in het PAS. Op basis van indicatieve berekeningen is beoordeeld dat naar verwachting de maximale cumulatieve bijdrage van alle voorziene uitbreidingen van projecten of andere handelingen onder de drempelwaarde, afgezet tegen de te verwachten effecten van de maatregelen, de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet zal aantasten. Uit de indicatieve berekeningen blijkt volgens het college dat de cumulatieve deposities van de projecten of andere handelingen onder deze drempelwaarde bij 95% van alle PAS-gebieden onder de 4 mol N/ha/jr blijven. Bij de overige 5% van de PAS-gebieden overstijgen de cumulatieve deposities de 7 mol N/ha/jr niet. De indicatieve berekeningen zijn gebaseerd op het rapport "Ontwikkeling dieraantallen tot 2020" van LEI/Wageningen UR van november 2014 (hierna: LEI-rapport). Vanwege de complexiteit en de omvang van de gegevensbestanden zijn deze berekeningen mondeling toegelicht op 27 juli 2016, waarbij medewerkers van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimte, het ministerie van Economische Zaken en het RIVM aanwezig waren.
24.3.
Vast staat dat aan de bestuurlijke keuze om projecten en andere handelingen die een stikstofdepositie veroorzaken die de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr niet overschrijden vergunning- en meldingsvrij te maken berekeningen ten grondslag zijn gelegd. Uit deze berekeningen zou volgens het college afgeleid kunnen worden dat deze activiteiten een totale stikstofdepositie tot gevolg zouden hebben die als onderdeel van de autonome ontwikkelingen, mede gelet op de te treffen maatregelen, geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden tot gevolg kan hebben. Bedoelde berekeningen zijn echter niet uit het genoemde LEI-rapport af te leiden en zijn evenmin op een andere wijze openbaar en toegankelijk voor derden gemaakt. De mondelinge toelichting die heeft plaatsgevonden op 27 juli 2016 maakt dat niet anders, reeds omdat de Werkgroep daarvoor niet was uitgenodigd en uit de bij het deskundigenbericht overgelegde sheets van de powerpointpresentatie van deze toelichting deze berekeningen ook niet zijn af te leiden. Nu in zoverre geen volledige, tijdige en adequate beschikbaarstelling van deze berekeningen heeft plaatsgevonden is het voor de Werkgroep niet mogelijk geweest deze te beoordelen. Voor de Afdeling is het, bij het ontbreken van deze berekeningen, evenmin mogelijk om te beoordelen of in het PAS terecht is gesteld dat de maximale cumulatieve bijdrage van alle voorziene uitbreidingen van activiteiten onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr, is meegenomen in de passende beoordeling. Dat door middel van monitoring gevolgd kan worden of de totale depositie van deze activiteiten blijft binnen de beschikbare depositieruimte voor autonome ontwikkelingen betekent niet reeds dat er vanuit mag worden gegaan dat deze activiteiten cumulatief zo’n geringe depositie met zich zullen brengen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet kunnen worden aangetast.
In zoverre is de onderbouwing van de drempelwaarde, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk gemaakt.
Het betoog slaagt.
Emissieruimte die ontstaat door ‘stoppers’ en relatie met extern salderen
25. De hierna te bespreken beroepsgrond heeft betrekking op zogenoemde externe saldering. Daarbij worden rechten op het houden van dieren, waarmee een bepaalde ammoniakemissie samenhangt, (hierna: ammoniakrechten) van de ene veehouderij overgedragen aan een andere veehouderij.
25.1.
Volgens de Werkgroep is in het PAS onvoldoende rekening gehouden met de mogelijkheid die bestaat om ook tijdens de looptijd van het PAS externe saldering toe te passen. De Werkgroep wijst op het volgende. Een deel van de depositieruimte wordt geleverd door veehouders die stoppen met hun bedrijfsvoering, de zogenoemde stoppers. Op grond van het overgangsrecht van artikel 19km, vierde lid, van de Nbw 1998 is het volgens de Werkgroep mogelijk dat extern gesaldeerd wordt met de emissieruimte van deze stoppers. Hierbij zijn ammoniakrechten van stoppers overgedragen aan uitbreiders die voor de uitbreiding een Nbw-vergunning hebben gekregen of nog zullen krijgen. Volgens de Werkgroep is niet duidelijk of er rekening mee is gehouden dat de ruimte die in het kader van externe saldering is gebruikt daarnaast ook als depositieruimte wordt ingezet bij de uitvoering van het PAS en daarmee twee keer wordt gebruikt.
25.2.
Het college stelt dat het door de Werkgroep genoemde effect zich kan voordoen, maar stelt daar tegenover dat er een zodanig grote veiligheidsmarge is ingebouwd bij de berekening van de stoppersruimte dat ten gevolge van dit effect niet hoeft te worden gevreesd voor een aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden. De depositieafname als gevolg van de stoppende veehouderijen is volgens het college in werkelijkheid veel groter dan de zogenoemde stoppersruimte die als depositieruimte beschikbaar wordt gesteld. Het college wijst erop dat alleen de helft van de stoppende veehouderijen en alleen de veehouderijen die liggen op grotere afstand dan 1 km tot Natura 2000-gebieden bij de berekening van de stoppersruimte is meegenomen. Gelet hierop is de stoppersruimte groot genoeg om het effect van het twee keer gebruiken van externe saldering, voor zover dit zich voordoet, op te vangen. Er zal dan ook niet te veel depositieruimte worden uitgegeven. Voorts wordt de werkelijke hoeveelheid emissierechten die beschikbaar komt door bedrijfsbeëindiging gemonitord. Volgens het college is er overigens alleen sprake van enige dubbeltelling van de emissie als de stoppende veehouderij in het referentiejaar van het PAS vee in de stal had staan.
25.3.
In artikel 19km, derde lid, van de Nbw 1998 staat dat voor een project dat of een andere handeling die betrekking heeft op een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer en stikstofdepositie veroorzaakt op een in het programma opgenomen Natura 2000-gebied een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, niet wordt verleend op grond van het feit dat onmiddellijk in verband met dit project of deze andere handeling een afname van de stikstofdepositie plaatsvindt als gevolg van de beëindiging of beperking van een of meer bepaalde andere handelingen buiten die inrichting.
In het vierde lid staat dat het derde lid niet van toepassing is op een besluit op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, die is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van het derde lid.
In artikel 67a staat dat artikel 19km niet van toepassing is op projecten, plannen en andere handelingen die stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaken indien:
- voor het project, plan of de andere handeling voor het tijdstip van inwerkingtreding van het programma een besluit als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, in voorbereiding is bij het desbetreffende bestuursorgaan;
- de voor het nemen van het desbetreffende besluit beschikbare gegevens en bescheiden naar het oordeel van het desbetreffende bestuursorgaan voldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van het desbetreffende besluit en bovendien, ingeval het besluit betrekking heeft op een project als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, een volledige passende beoordeling als bedoeld in dat artikellid is gemaakt, en
- degene die het desbetreffende project zal realiseren, onderscheidenlijk de andere handeling zal verrichten, een tijdige uitvoering heeft verzekerd van de maatregelen die in het kader van de realisering van het project, onderscheidenlijk het verrichten van de andere handeling worden getroffen om te verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast als gevolg van het project, onderscheidenlijk om verslechteringen of significant verstorende effecten als gevolg van de andere handeling te voorkomen.
25.4.
Het onder 25.2 weergegeven verweer is in het PAS als volgt terug te vinden. Bij de berekening van de in het kader van het PAS uit te geven depositieruimte die ontstaat door vrijkomende emissieruimte van stoppende veehouderijen, de zogenoemde stoppersruimte, zijn niet alle veehouderijen betrokken die naar verwachting zullen stoppen. Voor 2020 en 2030 is de helft van het percentage van het aantal landbouwbedrijven dat in de desbetreffende provincie naar verwachting vanaf 1 juli 2015 tot 2030 stopt en die liggen op grotere afstand dan 1 km tot Natura 2000-gebieden betrokken bij deze berekening. Van de stoppersruimte wordt gedurende de hele PAS-periode jaarlijks een even groot deel uitgegeven als depositieruimte. Er is derhalve geen directe koppeling tussen concrete verzoeken om intrekking van ammoniakemissierechten van stoppende veehouderijen en de omvang van de depositieruimte die als stoppersruimte beschikbaar wordt gesteld.
25.5.
Uit artikel 19km, derde lid, van de Nbw 1998 volgt dat externe saldering onder het PAS niet is toegestaan. De Afdeling stelt vast dat zowel op grond van artikel 19km, vierde lid, van de Nbw 1998 als op grond van artikel 67a in de looptijd van het PAS onder voorwaarden nog wel toepassing kan worden gegeven aan externe saldering. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931) is extern salderen mogelijk met stikstofdeposities die waren vergund en weliswaar niet feitelijk aanwezig waren maar dat wel konden zijn tot het moment van de intrekking van de vergunning van de saldogever of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de ammoniakemissie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Gelet hierop kan door toepassing van externe saldering met een bedrijf dat in 2014 feitelijk geen stikstofdepositie meer veroorzaakte, een toename plaatsvinden van de stikstofdepositie ten opzichte van de stikstofdepositie die feitelijk plaatsvond in het referentiejaar van het PAS. Naar het oordeel van de Afdeling is niet inzichtelijk gemaakt of, en, zo ja, op welke wijze in het PAS rekening is gehouden met deze mogelijke toename en of deze toename kan worden opgevangen binnen de beschikbare depositieruimte voor autonome ontwikkelingen. In zoverre is de onderbouwing van de gevolgen van de mogelijkheden die het overgangsrecht biedt voor externe saldering, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk gemaakt.
25.6.
De overgangsregeling voor extern salderen sluit voorts niet uit dat gesaldeerd wordt met een bedrijf dat op 1 juli 2015 nog in bedrijf was. In die gevallen is het in elk geval deels mogelijk, zoals het college ook erkent, dat emissieruimte waarmee extern is of nog zal worden gesaldeerd ook wordt vrijgegeven als depositieruimte. Anders dan het college meent, is de Afdeling niet van oordeel dat geen redelijke twijfel bestaat over de vraag of ten gevolge van deze dubbeltelling de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden kunnen worden aangetast. Daarbij is het volgende van belang.
De percentages stoppende landbouwbedrijven per provincie zijn in juli 2014 aangeleverd door de provincies en weergegeven in de factsheet "Bepalen ontwikkelingsruimte stoppers" van AERIUS. Niet is echter inzichtelijk gemaakt op basis waarvan deze percentages zijn vastgesteld. Voor zover het college stelt dat deze percentages mede zijn gebaseerd op het rapport "Vrijkomende agrarische bebouwing in het landelijk gebied" uit maart 2014 van Alterra overweegt de Afdeling dat genoemde percentages niet uit dit rapport zijn af te leiden. De wijze waarop deze percentages zijn vastgesteld is evenmin op een andere wijze inzichtelijk gemaakt. De enkele stelling van het college ter zitting dat de percentages zijn vergeleken met het eerder genoemde LEI-rapport is daarvoor onvoldoende.
Dat alleen sprake kan zijn van een dubbeltelling van de emissie bij stoppende veehouderijen indien bij de betreffende veehouderij in het referentiejaar vee in de stal stond, betekent niet reeds dat er vanuit mag worden gegaan dat de kans op dubbeltelling zodanig klein is dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet kunnen worden aangetast. Voorts is niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze hiermee rekening is gehouden in de prognose. Dat door middel van monitoring kan worden gecontroleerd wat de werkelijke hoeveelheid emissieruimte is die beschikbaar komt door stoppers betekent niet dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet kunnen worden aangetast. Als uit de monitoring blijkt dat de totale emissieruimte die beschikbaar komt kleiner is dan waarmee na toepassing van de marges rekening is gehouden, betekent dit slechts dat bijsturing nodig kan zijn.
Voorts is, zoals in het deskundigenverslag staat, niet uitgesloten dat door gebruik te maken van stoppersruimte de stikstofdepositie lokaal per saldo toeneemt. Dit zal zich voordoen in het geval in de directe omgeving van een Natura 2000-gebied in een bepaald PAS-jaar geen veehouderijen stoppen, terwijl ter plaatse een veehouderij uitbreidt door gebruik te maken van de aan de depositieruimte toegevoegde stoppersruimte. Niet inzichtelijk is gemaakt op welke wijze met dergelijke toenames van lokale stikstofdeposities rekening is gehouden in de passende beoordeling.
In zoverre is de onderbouwing van de gevolgen van een mogelijke dubbeltelling van emissieruimte in het kader van extern salderen, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.
Onbenutte emissieruimte in bestaande vergunningen
26. De Werkgroep voert aan dat in de bestaande Nbw-vergunningen veel onbenutte emissieruimte zit waarmee de veestapel en daarmee de ammoniakemissie kan worden uitgebreid. In het PAS is geen rekening gehouden met deze onbenutte ruimte. Niet is onderzocht hoe groot de onderbezetting binnen de bestaande Nbw-vergunningen is, bijvoorbeeld aan de hand van landbouwtellingen en andere telgegevens.
26.1.
Het college stelt dat in het PAS rekening is gehouden met onbenutte ruimte binnen bestaande Nbw-vergunningen. Het opvullen van deze ruimte is volgens het college een vorm van economische groei en kan binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen worden opgevangen.
26.2.
De Afdeling stelt vast dat het gebruik maken van onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen niet in strijd is met het verbod in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. De bepalingen uit hoofdstuk III, titel 2, paragraaf 2a van de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden en de Regeling zijn hierop niet van toepassing. Dit betekent dat onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen kan worden opgevuld, met als gevolg dat de stikstofemissie van het vergunninghoudende bedrijf toeneemt, zonder dat daarvoor een meldingsplicht geldt of een vergunning hoeft te worden verleend.
Voor zover het college stelt dat het opvullen van onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen kan worden opgevangen binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen omdat deze ontwikkeling valt binnen de 2,5% economische groei overweegt de Afdeling als volgt. Dit percentage betreft een landelijk gemiddelde over alle economische sectoren. Weliswaar staat in het PAS dat bij de bepaling van de depositiebehoefte voor nieuwe economische ontwikkelingen rekening is gehouden met sectorspecifieke ontwikkelingen en sectorspecifiek beleid en dat rekening is gehouden met de verschillende landbouwsectoren, maar de wijze waarop dit is uitgevoerd is niet inzichtelijk gemaakt. Daarom is niet inzichtelijk of binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen voldoende ruimte aanwezig is om eventuele hoger uitvallende stikstofdeposities ten gevolge van het opvullen van onbenutte emissieruimte in een bepaald jaar op te vangen. Naar het oordeel van de Afdeling is het wel mogelijk om inzicht te krijgen in de hoeveelheid onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen. Daarbij betrekt zij dat gegevens beschikbaar zijn over de dierenaantallen per stalsysteem in het referentiejaar van het PAS. Op basis van deze gegevens in combinatie met de verleende Nbw-vergunningen en de sectorspecifieke ontwikkelingen, waaronder de economische groei, en sectorspecifiek beleid is het in beginsel mogelijk om beter inzicht te verschaffen in het te verwachten verloop van de opvulling van onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen binnen de PAS-periode. Dit is vooralsnog onvoldoende inzichtelijk gemaakt.
In zoverre zijn de gevolgen van het gebruik van thans onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.
Conclusie onderdeel H
27. Hetgeen de Afdeling heeft overwogen onder H betekent dat er gebreken aan het PAS kleven. De bestreden besluiten zijn op het PAS gebaseerd, zodat deze gebreken moeten worden hersteld door genoemde ministers en de staatssecretaris.
Gelet op 15.6 en 16.1 moeten zij onderbouwen waarom, gelet op de geconstateerde contra-indicaties, van de bestaande dalende trend in de stikstofdepositie in het PAS mag worden uitgegaan en in hoeverre het uitgangspunt van 2,5% gemiddelde economische groei tot een buffer leidt die mogelijke tegenvallers in de autonome daling van de stikstofdepositie kan opvangen.
Gelet op 18.8, 19.4, 20.4 en 21.1 moeten zij onderbouwen in hoeverre aangehouden marges bij de PAS-bronmaatregelen voldoende zijn om tegenvallende resultaten op te vangen en moet worden onderbouwd of de effecten van deze maatregelen zich gelijkmatig over de verschillende Natura 2000-gebieden verdelen.
Gelet op 22.3 moeten zij in verband met het systeem van monitoring en bijsturing onderbouwen hoe op basis hiervan bijsturing kan plaatsvinden, waarbij ook aangegeven moet worden op welke wijze rekening wordt gehouden met de vertraging in het beschikbaar komen van de monitoringsgegevens.
Gelet op 23.5 moeten zij onderbouwen dat een buffer van 2,5% van gemiddelde economische groei voldoende depositieruimte met zich brengt om mogelijke tegenvallers in het kader van de autonome ontwikkelingen op te kunnen vangen.
Gelet op 24.3 moeten zij de berekeningen die ten grondslag zijn gelegd aan de drempelwaarde beschikbaar en toegankelijk maken.
Gelet op 25.5 en 25.6 moeten zij onderbouwen of en zo ja, op welk wijze rekening is gehouden met gevolgen van de overgangsregeling voor extern salderen.
Gelet op 26.2 moeten zij onderbouwen of in het PAS voldoende rekening is gehouden met onbenutte emissieruimte binnen bestaande Nbw-vergunningen binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen.
I. SLOT
28. De behandeling van de beroepen zal worden geschorst tot het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan.
29. De Werkgroep heeft de Afdeling verzocht ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen in het geval prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie worden gesteld.
29.1.
De Afdeling ziet, mede gelet op artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aanleiding te beoordelen of termen aanwezig zijn een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te treffen.
29.2.
De omstandigheid dat prejudiciële vragen worden gesteld betekent niet dat een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening zonder meer zou moeten worden toegewezen zolang het Hof van Justitie nog geen uitspraak over de prejudiciële vragen heeft gedaan. Wel brengt dit met zich, dat dient te worden bezien of afwijzing van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening zal leiden tot onomkeerbare gevolgen in het licht van de doelstellingen van de toepasselijke richtlijn en de vragen die zijn gesteld over de uitleg van een aantal bepalingen van die richtlijn.
29.3.
De onderwerpen waarover prejudiciële vragen worden gesteld, het PAS-toestemmingsregime en de maatregelen die in een passende beoordeling mogen worden betrokken, geven bij afweging van de betrokken belangen, geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De Afdeling stelt daarbij voorop dat zij een programmatische aanpak zoals het PAS, dat enerzijds gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor bestaande en toekomstige activiteiten, op voorhand geen ongeschikt instrument acht om uitvoering te geven aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. Zoals overwogen in 9.12 en 9.17 acht de Afdeling aannemelijk dat artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn ruimte biedt voor het PAS-toestemmingsregime op grond waarvan projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een bepaalde drempel- of grenswaarde niet overschrijden zonder individuele toestemming zijn toegestaan en dat bij de verlening van een vergunning gebruik kan worden gemaakt van de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Van belang daarbij is dat aan het PAS een passende beoordeling ten grondslag is gelegd. In die passende beoordeling zijn maatregelen en autonome ontwikkelingen betrokken waarvan de Afdeling, indien deze voldoen aan de voorwaarden vermeld in 10.18, in haar rechtspraak heeft aangenomen dat deze in een passende beoordeling betrokken mogen worden. Bovendien is aan een programma dat enerzijds gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor bestaande en toekomstige activiteiten die in samenhang worden beoordeeld, inherent dat de gevolgen van het benutten van de depositieruimte worden beoordeeld in samenhang met alle maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode in het Natura 2000-gebied zullen voordoen.
29.4.
Uit onderdeel H van deze uitspraak vloeit voort dat de Afdeling een nadere onderbouwing nodig acht van enkele keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en de daarbij behorende passende beoordeling. Met name dient een nadere onderbouwing te worden gegeven van de keuze en omvang van enkele buffers en marges waarmee in het PAS rekening is gehouden bij de voorspelde daling van de stikstofdepositie. Deze vragen raken in de kern de berekende omvang van de depositieruimte. Daarnaast zijn er vragen over de aannames en berekeningen van de depositiebijdrage van de autonome ontwikkelingen. Deze vragen hebben betrekking op de verdeling van de depositieruimte over de verschillende segmenten, in het bijzonder of binnen de depositieruimte voldoende ruimte is gereserveerd voor autonome ontwikkelingen. De Afdeling acht waarschijnlijk dat deze gebreken zodanig hersteld kunnen worden dat het PAS ongewijzigd of in bijgestelde vorm, dat wil zeggen met minder depositieruimte of met bijstelling van de reservering van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen, doorgang kan vinden.
29.5.
De Afdeling ziet in deze gebreken thans geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Zij overweegt daartoe als volgt. In paragraaf 4.2.6 van het PAS zijn de uitgangspunten voor de verdeling van de depositieruimte in de eerste en tweede helft van het tijdvak (zes jaar) van het programma beschreven. Daaruit volgt dat 60% van de ontwikkelingsruimte voor segment 2 beschikbaar is voor toedeling in de eerste helft van het tijdvak en 40% voor toedeling in het tweede tijdvak. Voor segment 1 (de prioritaire projecten) geldt een dergelijke verdeling niet, maar de verwachting bestaat dat de ontwikkelingsruimte voor dit segment niet geheel zal zijn benut in de eerste helft van het tijdvak.
Het PAS is op 1 juli 2015 in werking getreden, zodat de eerste helft van het tijdvak eindigt op 1 juli 2018. Wanneer de ontwikkelingsruimte volgens de uitgangspunten voor de verdeling van de depositieruimte zoals opgenomen in 4.2.6 van het PAS wordt gereserveerd, dan is verzekerd dat tot 1 juli 2018 de ontwikkelingsruimte die voor de tweede helft van het tijdvak is gereserveerd niet is uitgegeven. Er is als het ware binnen het systeem een buffer ingebouwd. De Afdeling acht niet aannemelijk dat de stikstofdepositie die kan ontstaan door benutting van de depositieruimte en de toedeling van de ontwikkelingsruimte in de eerste helft van het tijdvak van het PAS, uitgaande van de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen zoals in het PAS voorzien, onomkeerbare gevolgen zal hebben. Zij ziet hierin aanleiding te overwegen dat er in beginsel tot 1 juli 2018 geen aanleiding bestaat tot het treffen van een voorlopige voorziening hangende de behandeling van de verwijzingsuitspraak bij het Hof van Justitie.
29.6.
Het voorgaande kan anders zijn als voor de betrokken Natura 2000-gebieden alsnog gebruik wordt gemaakt van de in 4.2.9 van het PAS beschreven uitgangspunten voor het verhogen van de depositieruimte dan wel indien gebruik wordt gemaakt van de in artikel 2.14 van het Besluit natuurbescherming geboden mogelijkheid te besluiten dat het verbod op extern salderen voor gebieden die in het PAS zijn opgenomen buiten toepassing blijft, en dit Natura 2000-gebieden betreft die in de betrokken vergunningzaken aan de orde zijn. Daarnaast is van belang dat met de uitvoering van de herstelmaatregelen die in het PAS zijn voorzien wordt doorgegaan.
29.7.
Onder de hiervoor genoemde omstandigheden bestaat bij de Afdeling niet de verwachting dat het niet treffen van een voorlopige voorziening zal leiden tot onomkeerbare gevolgen. De Afdeling ziet daarom, bij afweging van de betrokken belangen, geen aanleiding om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te treffen. Dit laat onverlet dat, zolang de vergunningen niet in rechte onaantastbaar zijn, de vergunninghouder op eigen risico daarvan gebruik maakt.
29.8.
Indien het Hof van Justitie voor 1 juli 2018 geen uitspraak heeft gedaan op de prejudiciële vragen, dan zal, indien een verzoek om voorlopige voorziening wordt ingediend, worden bezien of er alsdan aanleiding bestaat tot het treffen van een maatregel. Daarbij zal een eventuele reactie van de ministers op de in onderdeel H geconstateerde gebreken, worden betrokken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
1. Staat artikel 6, tweede en derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206; Habitatrichtlijn) in de weg aan een wettelijke regeling die ertoe strekt dat projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een drempel- of grenswaarde niet overschrijden, zijn uitgezonderd van de vergunningplicht en daardoor zonder individuele toestemming zijn toegestaan, ervan uitgaande dat de gevolgen van alle projecten en andere handelingen tezamen die gebruik kunnen maken van de wettelijke regeling voor de vaststelling van die wettelijke regeling passend zijn beoordeeld?
2. Staat artikel 6, tweede en derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206) eraan in de weg dat een passende beoordeling voor een programma waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld ten grondslag wordt gelegd aan de verlening van een vergunning (individuele toestemming) voor een project of andere handeling, die stikstofdepositie veroorzaakt die binnen de in het kader van het programma beoordeelde depositieruimte past?
3. Mogen in de passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206), die voor een programma, zoals het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021, is gemaakt, de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden worden betrokken, die worden getroffen in verband met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van die richtlijn?
3a. Indien vraag 3 bevestigend wordt beantwoord: kunnen de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in een passende beoordeling voor een programma worden betrokken als deze ten tijde van de passende beoordeling nog niet zijn uitgevoerd en het positieve effect daarvan nog niet is verwezenlijkt?
Is daarbij, ervan uitgaande dat de passende beoordeling definitieve bevindingen bevat over de gevolgen van deze maatregelen die gebaseerd zijn op de beste wetenschappelijke kennis ter zake, van belang dat de uitvoering en het resultaat van die maatregelen wordt gemonitord en indien daaruit volgt dat de gevolgen ongunstiger zijn dan waarvan is uitgegaan in de passende beoordeling, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?
4. Mogen de positieve gevolgen van de autonome daling van stikstofdepositie die zich zal gaan manifesteren in de periode waarin het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 geldt, in de passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206), worden betrokken?
Is daarbij, ervan uitgaande dat de passende beoordeling definitieve bevindingen bevat over deze ontwikkelingen die gebaseerd zijn op de beste wetenschappelijke kennis ter zake, van belang dat de autonome daling van stikstofdepositie wordt gemonitord, en indien daaruit volgt dat de daling ongunstiger is dan waarvan is uitgegaan in de passende beoordeling, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?
5. Mogen herstelmaatregelen die in het kader van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 worden getroffen en waarmee wordt voorkomen dat een bepaalde natuurbelastende factor, zoals stikstofdepositie, schadelijke gevolgen kan hebben voor bestaande arealen van habitattypen of leefgebieden, geduid worden als beschermingsmaatregel als bedoeld in punt 28 van het arrest van het Hof van Justitie van 15 mei 2014, Briels, ECLI:EU:C:2014:330, die in een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206) mogen worden betrokken?
5a. Indien vraag 5 bevestigend wordt beantwoord: kunnen de positieve gevolgen van beschermingsmaatregelen die in de passende beoordeling mogen worden betrokken, daarin worden betrokken, als deze ten tijde van de passende beoordeling nog niet zijn uitgevoerd en het positieve effect daarvan nog niet is verwezenlijkt?
Is daarbij, ervan uitgaande dat de passende beoordeling definitieve bevindingen bevat over de gevolgen van deze maatregelen die gebaseerd is op de beste wetenschappelijke kennis ter zake, van belang dat de uitvoering en het resultaat van de maatregelen wordt gemonitord en indien daaruit volgt dat de gevolgen ongunstiger zijn dan waarvan is uitgegaan in de passende beoordeling, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?
II. schorst de behandeling en houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Verbeek
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017
388-459-653-723