ECLI:NL:RBZWB:2021:2221

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 20/7323 WMO15

uitspraak van 29 april 2021 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

stichting [eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,

gemachtigde: mr. J. Witvoet,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.

Procesverloop

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 17 juni 2020 (bestreden besluit) van het college over de beëindiging van de mogelijkheid om met een persoonsgebonden budget (pgb) zorg bij [eiseres] in te kopen.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 4 februari 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar bestuurder [naam bestuurder] en door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.C.W. Smits en [vertegenwoordiger vwr] .

De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.

Overwegingen

1.
Feiten

Eiseres is een professionele zorgaanbieder op het gebied van groepsbegeleiding en individuele begeleiding voor jongeren (cliënten). Verder zijn er enkele andere rechtspersonen aan haar (bestuurder) verbonden, zoals [rechtspersoon1] en [rechtspersoon2] De rechtbank duidt deze drie entiteiten bij elkaar hierna aan als [eiseres] .

[eiseres] heeft enkele locaties in Tilburg gehuurd waar zorg wordt verleend. De cliënten huren woonruimte van [eiseres] . Cliënten kunnen alleen gebruik maken van de woonruimte als zij zorg afnemen van [eiseres] .

De meeste van de tien cliënten van [eiseres] in de gemeente Tilburg hebben een indicatie op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en ontvangen daarvoor een pgb van het college.

Naar aanleiding van meldingen en signalen over [eiseres] hebben de toezichthouders Wmo 2015 en Jeugdwet van de gemeente Tilburg in samenwerking met de toezichthouder van de GGD in de periode van augustus 2019 tot en met januari 2020 een onderzoek verricht naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en kwaliteit van de begeleiding die door [eiseres] wordt verleend. Eiseres is hierover op 10 september 2019 geïnformeerd.

Op 21 januari 2020 zijn per mail het conceptrapport rechtmatigheidsonderzoek en het conceptrapport kwaliteitsonderzoek aan eiseres gestuurd. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 5 februari 2020 haar zienswijze te geven. Eiseres heeft geen zienswijze gegeven.

De toezichthouders hebben op 13 februari 2020 de conceptrapporten ongewijzigd definitief vastgesteld. De onderzoeken hebben geleid tot de conclusie dat de doelmatigheid, rechtmatigheid en kwaliteit van de ondersteuning die door [eiseres] wordt geboden onvoldoende zijn.

Het college heeft in de vergadering van 18 februari 2020 besloten:

“1. Neemt het advies van de toezichthouders Wmo en Jeugdwet om te handhaven over en in lijn daarmee:

a. mogen cliënten per direct, uiterlijk per 1 maart 2020, hun pgb niet langer bij zorgaanbieder [eiseres] verzilveren;

b. vordert de ten onrechte verstrekte pgb-gelden in het kader van Wmo en Jeugdwet gedurende de periode 1 januari 2016 tot heden terug.

2. Stelt [eiseres] niet in de gelegenheid een verbeterplan op te stellen.

3. Informeert de raad actief over dit besluit met bijgevoegde raadsbrief.”

Het college heeft in besluiten van 20 februari 2020 aan de cliënten laten weten dat zij per 1 maart 2020 geen zorg meer mogen inkopen bij eiseres en dat het college de zorginstelling per direct afkeurt.

Het college heeft met een brief van 20 februari 2020 de definitief vastgestelde rapporten aan eiseres gestuurd en daarbij het volgende meegedeeld:

“Besluit

Gelet op het collegebesluit van 18 februari 2020 delen wij u mede dat de gemeente Tilburg [eiseres] per direct afkeurt. De lopende zorgovereenkomsten met [eiseres] worden per 1 maart 2020 afgekeurd. Dit betekent dat de Sociale Verzekeringsbank vanaf 1 maart 2020 geen betalingen meer verricht aan [eiseres] . Ook nieuwe aanvragen voor het inkopen van zorg bij [eiseres] keuren wij af. De cliënten die volgens onze gegevens zorg inkopen bij [eiseres] zijn hier door ons telefonisch en/of per brief van op de hoogte gesteld. Wij zijn met hen in overleg over een passend alternatief.”

Eiseres heeft op 13 maart 2020 bezwaar gemaakt tegen laatstgenoemde brief van 20 februari 2020. Zij is het er niet mee eens dat [eiseres] per direct wordt afgekeurd en dat lopende zorgcontracten met [eiseres] worden afgekeurd.

Ook heeft eiseres op 13 maart 2020 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van deze rechtbank. Dit verzoek is op 23 april 2020 afgewezen vanwege het ontbreken van spoedeisend belang (ECLI:NL:RBZWB:2020:1946).

Eiseres heeft op 26 maart 2020 aan het college laten weten dat het bezwaarschrift van 13 maart 2020 ook is gericht tegen het besluit van het college van 18 februari 2020.

Op 14 mei 2020 heeft de hoorzitting in het kader van de bezwaarprocedure plaatsgevonden.

Het college heeft in het bestreden besluit de bezwaren van eiseres ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen de afzonderlijke besluiten van 20 februari 2020 gericht aan de cliënten. De bezwaren zijn ongegrond verklaard en het college heeft het besluit om per 1 maart 2020 de mogelijkheid voor het inkopen van zorg bij [eiseres] te beëindigen gehandhaafd.

2.
Beroepsgronden

Eiseres voert in beroep aan dat het onderzoek eenzijdig en onzorgvuldig heeft plaatsgevonden. Zo waren de onderzoekers vooringenomen en is er onvoldoende gelegenheid tot wederhoor geboden. Bovendien had aan eiseres bekend gemaakt moeten worden wie er over [eiseres] geklaagd hebben en wat die klachten inhielden. Daardoor heeft [eiseres] geen gelegenheid gekregen om die klachten in de juiste context te plaatsen. Verder werden er telkens nieuwe stukken bij eiseres opgevraagd.

Eiseres is niet toerekenbaar tekort geschoten in de nakoming van haar verplichting om behoorlijk zorg te verlenen aan de cliënten. Uit de rapporten blijkt niet dat er niet behoorlijk zorg zou zijn verleend. De bezwaren van het college hebben bovendien louter dan wel hoofdzakelijk een administratieve grondslag.

Ook heeft het college nagelaten om tijdig zijn zorgen met betrekking tot de bedrijfsvoering met eiseres te bespreken en een verbetertraject met haar af te spreken. Het genomen besluit is een te zwaar middel. Het college heeft het bestreden besluit daarom niet in redelijkheid kunnen nemen.

3.
Regelgeving

De rechtbank verwijst voor de regelgeving die van toepassing is naar de bijlage aan het slot van deze uitspraak.

4.
Formele beoordeling door de rechtbank

4.1

De rechtbank moet ambtshalve de ontvankelijkheid van het bezwaar beoordelen. Daarvoor is in deze procedure van belang of eiseres bezwaar heeft gemaakt tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

4.1.1

De rechtbank is met het college van oordeel dat het bezwaar van eiseres tegen het collegebesluit van 18 februari 2020 en tegen de brief van het college van 20 februari 2020 aan eiseres niet-ontvankelijk is, omdat het niet is gericht tegen besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Daartoe wordt het volgende overwogen.

Een aanbieder van voorzieningen jegens het college, als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015, moet aan de kwaliteitseisen van hoofdstuk 3 van de Wmo 2015 voldoen. Op deze regels houdt het bestuur toezicht en overtreding van deze regels kan leiden tot opzegging van de overeenkomst tussen het bestuur en de aanbieder van deze zorg in natura. Eiseres is echter geen aanbieder van zorg in natura jegens wie het college een dergelijk besluit tot opzegging kan nemen, maar verleent zorg op basis van zorgovereenkomsten tussen haar en cliënten die van het college een pgb ontvangen. De Wmo 2015 biedt het bestuur in de context van pgb-besluiten niet de mogelijkheid om ten aanzien van zorgverleners zelf maatregelen te nemen in verband met een gebrekkige kwaliteit. Zie ook overweging 9.2 van de conclusie van de advocaat-generaal Widdershoven van 7 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3474) in een vergelijkbare zaak:

“
Een tot de instelling gericht besluit, waartegen zij de Awb-rechtsmiddelen zou kunnen aanwenden, wordt dus niet genomen. Het oordeel over haar kwaliteit en de motivering ervan is uitsluitend te vinden in het tot de cliënte gerichte besluit.”

Uit het voorgaande volgt dat voor het collegebesluit van 18 februari 2020 en de brief van het college van 20 februari 2020 aan eiseres een publiekrechtelijke grondslag ontbreekt. Ze houden daarom geen publiekrechtelijke rechtshandeling in als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het enkele gegeven dat ze van een orgaan van de gemeente afkomstig zijn, is onvoldoende om een publiekrechtelijke grondslag aan te nemen.

4.1.2

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld, gelet op de inhoud van het bezwaarschrift van eiseres, dat het bezwaar van eiseres ook is gericht tegen de besluiten van 20 februari 2020 die het college ten aanzien van de cliënten afzonderlijk heeft genomen. Weliswaar zijn deze afzonderlijke besluiten niet in kopie verstuurd aan eiseres, maar het college verwijst er wel naar in de brief van 20 februari 2020 aan eiseres.

Het college heeft dat bezwaar terecht ontvankelijk geacht. In die besluiten is het pgb, dat op basis van artikel 2.3.6, van de Wmo 2015 wordt toegekend, voor de cliënten in stand gelaten, maar is daaraan de voorwaarde verbonden dat het pgb niet langer mag worden besteed bij eiseres. Door deze voorwaarde hebben deze besluiten voor eiseres - evenals in de zaak die ten grondslag ligt aan de uitspraak van de CRvB van 5 maart 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:669) - directe financiële gevolgen, die niet uitsluitend voortvloeien uit de contractuele relatie die zij met deze cliënten heeft. Het is aannemelijk dat eiseres door die besluiten wordt geraakt in haar vermogenspositie. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiseres een eigen zelfstandig belang heeft bij die besluiten. Zij moet daarom worden aangemerkt als belanghebbende bij die besluiten. Haar bezwaar daartegen is daarom terecht ontvankelijk verklaard.

4.2

Tijdens de zitting is met partijen besproken dat de rechtbank de cliënten niet in de gelegenheid heeft gesteld om als partij aan het geding deel te nemen.

Nog afgezien van het feit dat de cliënten - als geadresseerden van het besluit - een eigen rechtsingang hadden, worden de belangen van de cliënten door deze beroepszaak tussen eiseres en het college niet geraakt. Een gegrond beroep zal namelijk geen gevolgen hebben voor hun recht op een pgb, maar zou alleen betekenen dat de voorwaarde zou vervallen dat de zorg niet meer bij eiseres mag worden ingekocht. Daarmee zijn de cliënten echter niet verplicht om dan zorg bij eiseres in te kopen, omdat zij de vrijheid hebben om hun pgb te besteden bij een zorgverlener naar keuze. Zie ook overweging 9.3 van de hiervoor genoemde conclusie van advocaat-generaal Widdershoven.

5.
Inhoudelijke beoordeling door de rechtbank

5.1

De rechtbank begrijpt het bestreden besluit aldus dat het pgb van de cliënten op grond van artikel 2.3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wmo 2015 is herzien, in die zin dat zij hun pgb niet meer mogen besteden voor het inkopen van begeleiding bij [eiseres] . Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat naar zijn oordeel niet is gewaarborgd dat de begeleiding die door [eiseres] wordt geleverd veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt, zodat niet (meer) voldaan is aan de in artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 opgenomen voorwaarde.

De beëindiging van de mogelijkheid om met een pgb begeleiding bij [eiseres] in te kopen is een belastend besluit, zodat de bewijslast dat de begeleiding niet veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt bij het college ligt. Het is aan eiseres om tegenbewijs te leveren.

Het standpunt van het college is gebaseerd op twee rapporten van 13 februari 2020 van toezichthouders van de GGD en van de gemeente.

De toezichthouder van de GGD heeft onderzoek gedaan naar de nakoming van kwaliteitseisen door eiseres, waaronder aspecten van veiligheid en cliëntgerichtheid. In het kader van het onderzoek is documentenonderzoek verricht, zijn interviews gehouden met cliënten en/of hun ouders/vertegenwoordigers en medewerkers, en is op 3 december 2019 één van de locaties in Tilburg bezocht. Daar is gesproken met de bestuurder.

De toezichthouder heeft geconcludeerd dat de ondersteuning door [eiseres] niet voldoet aan de wettelijke en gemeentelijke kwaliteitseisen. Er wordt aan geen enkele voorwaarde voldaan: aan 20 van de 25 beoordeelde voorwaarden helemaal niet, en aan 5 deels. De organisatie is erg kwetsbaar doordat de volledige regie in handen is van één persoon, namelijk de bestuurder. Gezien de grote hoeveelheid overtredingen maakt de toezichthouder zich ernstige zorgen over de kwaliteit van de geboden ondersteuning en de veiligheid van de cliënten. De toezichthouder heeft de gemeente geadviseerd om te handhaven.

De toezichthouder van de gemeente heeft onderzoek gedaan naar de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het gebruik van de pgb’s. In het kader van het onderzoek is internet geraadpleegd, intern en extern dossieronderzoek verricht en zijn gesprekken gevoerd met cliënten en/of hun ouders/vertegenwoordiger en (oud-)medewerkers. Ook deze toezichthouder bezocht op 3 december 2019 een locatie in Tilburg en sprak daar met de bestuurder.

De toezichthouder heeft geconcludeerd dat de doelmatigheid van de ondersteuning die door [eiseres] wordt geboden onvoldoende is. De kwaliteit van de begeleidingsplannen is ontoereikend. Medewerkers en oud-medewerkers verklaarden dat zij niet op de hoogte zijn van de indicaties en de doelen en resultaten van de cliënten. Ook is er onvoldoende structuur in het bijhouden van de voortgang middels rapportages en evaluaties. Daardoor vindt de toezichthouder het onmogelijk dat er gericht aan de doelen en resultaten van de cliënten wordt gewerkt.

Volgens de toezichthouder is de rechtmatigheid van de ondersteuning die [eiseres] biedt niet vast te stellen en daardoor onvoldoende. Er ontbreken te veel gegevens. Ondanks meerdere vorderingen heeft [eiseres] verzuimd om alle gevraagde gegevens en documenten aan te leveren. Hierdoor is de medewerkingsplicht van artikel 5:20 van de Awb geschonden. De toezichthouder vindt de gegevens die [eiseres] wel heeft aangeleverd niet betrouwbaar. [eiseres] heeft geen degelijke urenadministratie en geen boekhouding.

De toezichthouder van de gemeente onderschrijft de bevindingen van de toezichthouder van de GGD op het punt van de kwaliteitseisen.

De toezichthouder van de gemeente vindt het op basis van de bevindingen ten aanzien van rechtmatigheid, doelmatigheid en kwaliteit niet verantwoord dat cliënten nog langer zorg ontvangen van [eiseres] en adviseert het college om cliënten per direct te begeleiden naar alternatieve zorg.

5.2

Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college het bestreden besluit gebaseerd op artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015.

De rechtbank stelt vast dat de toezichthouders op 10 september 2019 bij de aankondiging aan eiseres van het onderzoek het ‘Toetsingskader Wmo PGB’ hebben meegestuurd. Hierin staan kwaliteitseisen die van belang zijn voor de beoordeling of sprake is van begeleiding die veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt.

Door het college is tijdens de zitting verklaard dat de criteria in het toetsingskader zijn ontleend aan de criteria die in het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2019 aan zorgaanbieders van zorg in natura werden gesteld. De rechtbank constateert dat vanaf 1 januari 2020 in het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2020, ter uitvoering van artikel 8.1, tweede lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2020 (Verordening), kwaliteitseisen aan zorgaanbieders van begeleiding worden gesteld indien een cliënt een pgb wenst. Dit zijn volgens het rapport rechtmatigheidsonderzoek de toetsbare voorwaarden. Het laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat het te hanteren toetsingskader dat van artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 is, namelijk of de diensten veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt. De rechtbank ziet het Toetsingskader Wmo PGB dat met de aankondiging is meegestuurd daarom als een invulling van die bepaling. Namens eiseres is tijdens de zitting verklaard dat niet betwist wordt dat er een kader met beoordelingspunten is en dat die eisen haar bekend zijn.

De toezichthouders hebben bij de aankondiging van het onderzoek ook een overzicht meegestuurd van documenten die [eiseres] vooraf moest indienen. De rechtbank constateert dat eiseres niet heeft betwist dat deze stukken in het kader van het onderzoek mochten worden opgevraagd.

5.3

De rechtbank zal het bestreden besluit beoordelen op de grondslag van de beroepsgronden.

5.4

De rechtbank overweegt over de beroepsgrond dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest het volgende.

5.4.1

De rechtbank is niet gebleken dat het onderzoek vooringenomen en eenzijdig is uitgevoerd. Uit de rapporten blijkt dat het onderzoek breed was opgezet, waarbij verschillende personen zijn gehoord (in totaal 11 cliënten en/of ouders/vertegenwoordigers en 4 (oud-)medewerkers) en documenten zijn beoordeeld. Aan eiseres is diverse keren gevraagd om (meer of ontbrekende) documenten in te leveren. Ook was er een aantal keer telefonisch contact tussen de bestuurder van eiseres en de toezichthouders. Bovendien hebben de toezichthouders op 3 december 2019 op één van de locaties met de bestuurder van eiseres gesproken. Uit hun mails van 12 en 19 november 2019 aan de bestuurder blijkt dat zij daar de ontbrekende documenten wilden inzien waarvan was aangegeven dat die ter inzage zouden zijn. Ook wilden zij de bestuurder een aantal vragen stellen, waarbij zij ook zelf gelegenheid zou krijgen om vragen te stellen en zaken toe te lichten. Op 10 december 2019 hebben de toezichthouders eiseres in de gelegenheid gesteld de documenten die op dat moment nog ontbraken uiterlijk op 5 januari 2020 in te leveren. Eiseres heeft op 11 december 2019 nog enkele documenten aangeleverd, maar daarna niets meer. Eiseres heeft niet gesteld, en het is de rechtbank uit de beschikbare gegevens ook niet gebleken, dat ze toen heeft gevraagd om uitstel voor het inleveren van de nog ontbrekende documenten. De rechtbank ziet geen aanleiding om het onderzoek onzorgvuldig te achten om de reden dat het vooringenomen en eenzijdig zou zijn.

5.4.2

De rechtbank constateert dat de rapporten van de toezichthouders een opsomming bevatten van negen signalen die voor het college aanleiding waren voor het onderzoek. De inhoud van de signalen wordt globaal beschreven. Er wordt niet vermeld van wie de signalen afkomstig waren en wat ze, toegespitst op een concrete situatie op een concreet moment, inhielden.

De rechtbank kan zich voorstellen dat het voor eiseres prettig was geweest wanneer dat wel was gebeurd, zodat ze erop had kunnen reageren. Dat dit niet is gebeurd, maakt het onderzoek echter niet onzorgvuldig. Eiseres wist door de globale omschrijving van de signalen immers wel wat de aanleiding was voor het onderzoek. Daarbij komt dat de toezichthouders niet specifiek deze signalen hebben onderzocht maar een breed onderzoek naar [eiseres] hebben ingesteld. Dit is zo gedaan, zo begrijpt de rechtbank uit wat namens het college tijdens de zitting is verklaard, om de belangen van de cliënten te beschermen. De rechtbank kan het college hierin volgen omdat de cliënten in een woning van eiseres woonden en van [eiseres] en haar bestuurder afhankelijk waren. De bestuurder was ook één van de begeleiders. Verder was het onderzoek gebaseerd op objectieve kaders waaruit bleek wat eiseres moest aanleveren en aantonen. Bovendien is het college sowieso op grond van artikel 2.3.9, eerste lid, van de Wmo 2015 in verbinding met artikel 7.3 van de Verordening bevoegd om te onderzoeken of er aanleiding is om een besluit tot toekenning van een pgb te heroverwegen, en in het kader daarvan te onderzoek of een pgb veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt.

5.4.3

Dat de toezichthouders om sommige documenten maar één keer gevraagd hebben, maakt het onderzoek ook niet onzorgvuldig. De rechtbank kan zich namelijk voorstellen dat in de loop van een onderzoek is gebleken dat er meer documenten nodig waren om een goed oordeel te kunnen vormen dan er aanvankelijk gevraagd waren. Het was dan ook aan eiseres om die stukken alsnog in te leveren. De documenten die zij gedurende het onderzoek niet heeft ingeleverd, heeft zij ook gedurende de zienswijzetermijn van twee weken, en daarna in bezwaar en beroep niet meer ingeleverd.

5.4.4

Eiseres heeft tijdens de zitting bij de rechtbank verklaard dat zij bij de toezichthouders meer heeft aangeleverd dan zij zeggen dat zij heeft ingeleverd en dat ze heeft aangeleverd wat is gevraagd. Zij heeft dit niet eerder aangevoerd, terwijl zij daarvoor ruimschoots de gelegenheid heeft gehad. Eiseres heeft de stukken die zij in dit kader stelt te missen, ook niet alsnog aangeleverd. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om haar nu nog de gelegenheid te geven om deze stelling concreet en controleerbaar te onderbouwen of om alsnog documenten in te leveren.

5.5.1

De rechtbank zal de begeleiding door [eiseres] eerst beoordelen aan de hand van de aspecten doelmatigheid en kwaliteit, welke aspecten elkaar deels overlappen.

In het rapport kwaliteitsonderzoek van de GGD en in het rapport rechtmatigheidsonderzoek van de gemeente wordt onder andere gerapporteerd dat in de begeleidingsplannen (ondersteuningsplannen) niet alles is opgenomen wat daarin behoort te worden opgenomen. Zo zijn de doelen van de cliënten slechts globaal beschreven, is onvoldoende beschreven hoe [eiseres] de cliënten gaat helpen bij het bereiken van hun doelen, met welke frequentie de activiteiten gaan plaatsvinden, wanneer er wordt geëvalueerd en/of wanneer de doelen behaald moeten zijn. Extern betrokken professionals (zoals huisarts, behandelaar en zorgaanbieder) zijn niet vermeld in begeleidingsplannen. Ook wordt niet deugdelijk en gestructureerd gerapporteerd over voortgang. Niet gebleken is dat evaluatieverslagen zijn opgemaakt, nu deze niet aan de toezichthouder zijn verstrekt. De communicatie tussen de begeleiders en de bestuurder over de cliënten verloopt mondeling en via de mail en WhatsApp. De begeleiders rapporteren ook niet op cliëntniveau en zijn niet op de hoogte van de indicaties, doelen en resultaten van de cliënten. Daardoor wordt onvoldoende cliëntgericht gewerkt. Cliëntendossiers bevonden zich ook niet (alle) op de locatie en zijn daardoor niet inzichtelijk voor de toezichthouder en voor de medewerkers. De veiligheid is in geding, onder meer, omdat de fysieke en sociale veiligheid van cliënten niet in kaart is gebracht. De organisatie is volgens de toezichthouders kwetsbaar omdat de volledige regie in handen is van één persoon, de bestuurder. Verder hebben slechts twee van de zeven medewerkers die met cliënten in contact komen een passend diploma of passende werkervaring en is het personeel van [eiseres] niet in het bezit van een Verklaring omtrent het Gedrag (VOG), een passend EHBO-diploma (gericht op volwassenen) of een BHV-certificaat.

Het standpunt van eiseres over deze en de andere bevindingen van de toezichthouders over de doelmatigheid en kwaliteit van de begeleiding door [eiseres] komt er, samengevat, op neer dat het louter dan wel hoofdzakelijk administratieve gebreken betreffen, dat [eiseres] die had kunnen verbeteren en dat niet is gebleken dat die gebreken gevolgen hadden voor de inhoud van de zorg.

De rechtbank deelt dit standpunt van eiseres niet. Weliswaar gaat het bij een aantal van de gebreken, in ieder geval voor een deel, om de inrichting van administratieve processen, maar de juiste inrichting daarvan is naar het oordeel van de rechtbank ook van belang voor de doelmatigheid en kwaliteit van de begeleiding. Zo vormt het begeleidingsplan de basis voor de in te zetten zorg en als niet duidelijk is welke activiteiten de begeleiders moeten inzetten om de doelen en resultaten van de begeleiding te bereiken, komt deze zorg in het gedrang. Ook het gestructureerd en inzichtelijk rapporteren over de verleende zorg en over hoe het met een cliënt gaat, is daarvoor van belang. Het bewaren van WhatsAppberichten en mails komt de rechtbank onvoldoende inzichtelijk voor. Verder gaan zaken als passende diploma’s en werkervaring en het bezit van een VOG, EHBO-diploma of BHV-certificaat voor de medewerkers die met cliënten in contact komen, over de kwaliteit van het personeel en daarmee ook over de veiligheid voor de cliënten en de kwaliteit van de zorg. Ook andere gebreken die in de rapporten genoemd worden die hiervoor niet zijn beschreven, zijn van belang voor de doelmatigheid (in de zin van gericht werken aan doelen en resultaten) en kwaliteit (waaronder veiligheid en cliëntgerichtheid) van de begeleiding.

De rechtbank concludeert dat het college met de bevindingen en conclusies in voornoemde rapporten zijn standpunt voldoende heeft onderbouwd dat de doelmatigheid en kwaliteit van de begeleiding door [eiseres] onvoldoende zijn.

5.5.2

De rechtbank overweegt over de rechtmatigheid van de begeleiding door [eiseres] aan de hand van de vraag of de cliënten de zorg waarop zij recht hebben ook hebben gekregen, het volgende.

De toezichthouder van de gemeente heeft dit beoordeeld aan de hand van een vergelijking van de gegevens uit de dienstroosters, een overzicht van de verloonde uren van de medewerkers en urenverantwoordingen per cliënt, declaraties in de SVB Portal en interviews met cliënten.

In het rapport rechtmatigheidsonderzoek wordt ten aanzien van de dienstroosters onder andere gerapporteerd dat [eiseres] over maart 2019 twee verschillende dienstroosters heeft ingeleverd. Ook kan uit de roosters (waarin medewerkers aan locaties worden gekoppeld en niet aan cliënten) en uit andere stukken niet worden afgeleid of cliënten begeleiding hebben gekregen op de momenten dat een medewerker op een locatie was ingeroosterd.
Ten aanzien van de opgevraagde urenverantwoordingen per cliënt heeft eiseres van slechts vier cliënten urenverantwoordingen aangeleverd. Drie cliënten hebben zelf een urenverantwoording overhandigd aan de toezichthouder. Geconstateerd wordt dat [eiseres] in de urenverantwoordingen een te hoog tarief hanteert voor groepsbegeleiding, terwijl in sommige zorgovereenkomsten en sommige declaraties in de SVB Portal wel het juiste, lagere tarief wordt gehanteerd. Verder komen cliënten met een beschikking voor groepsbegeleiding geen van allen aan het aantal dagdelen waar zij recht op hebben. Bovendien werd bij de cliënten dagelijks een vast tarief voor bereikbaarheidsdienst in rekening gebracht (in totaal per week € 160,- per cliënt), terwijl niet is vastgelegd of medewerkers daadwerkelijk zijn opgeroepen. Er werd volgens het rapport een gemiddeld aantal uren gefactureerd in plaats van de daadwerkelijk geleverde uren. Ook declareerde [eiseres] indirecte uren (bijvoorbeeld voor administratie en overleg) apart, terwijl die in het uurtarief voor de begeleiding moeten zijn opgenomen.

In het overzicht van verloonde uren ontbreken gegevens van vier medewerkers. Onduidelijk is welke medewerker op welke dagen aan welke client zorguren, tegen welk tarief heeft besteed. Ook bestaat geen inzicht in de werkafspraken met de medewerkers.

De toezichthouder heeft geconcludeerd dat [eiseres] geen deugdelijke urenadministratie heeft en daarmee niet kan aantonen dat de zorg daadwerkelijk is geleverd. Daardoor kan niet worden vastgesteld dat het pgb van de cliënten rechtmatig is besteed.

Eiseres heeft tijdens de zitting gesteld dat ze heeft aangeleverd wat is gevraagd, en dat het gaat om de ‘papieren organisatie’ en dat de zorg wel is geleverd. Eiseres stelt dat uit de rapporten niet blijkt dat er niet behoorlijk zorg zou zijn verleend.

De rechtbank verwijst voor haar oordeel over het eerste verweer naar overweging 5.4.4.

De rechtbank deelt niet het standpunt van eiseres dat het hier slechts gaat om gebreken in de ‘papieren organisatie’. Het gaat immers om de vraag of de cliënten met hun pgb de begeleiding hebben kregen waarvoor ze een indicatie hadden. Uit het rapport blijkt dat de gegevens die eiseres aangeleverd heeft niet volledig waren en dat de gegevens die wel beschikbaar waren niet volledig met elkaar matchten. Weliswaar stelt eiseres dat iedere cliënt kreeg waarop hij recht op had, maar die enkele stelling is onvoldoende. Dat moet wel worden aangetoond en dat bleek aan de hand van de verkregen gegevens niet mogelijk.

De rechtbank concludeert dat het college met de bevindingen en conclusies in het rapport rechtmatigheidsonderzoek zijn standpunt dat de rechtmatigheid van de begeleiding door [eiseres] niet is vast te stellen, voldoende heeft onderbouwd.

5.5.3

De rechtbank zal vervolgens de rechtmatigheid beoordelen in het licht van de financiële administratie van [eiseres] .

Volgens het rapport rechtmatigheidsonderzoek heeft de toezichthouder van de gemeente financiële gegevens opgevraagd (onder meer jaarrekeningen over 2017 en 2018, begroting 2019, stukken betreffende beloning van de bestuurder en personeelsleden en huurovereenkomsten). De toezichthouder heeft echter geen inzage gekregen in de verzochte jaarstukken van eiseres en de aan haar verbonden B.V.’s. Wel zijn transactieoverzichten en bankafschriften van [eiseres] ontvangen, maar deze zijn onvolledig. Het is niet duidelijk op welke rekening de pgb-gelden binnenkomen en vanaf welke rekening(en) de kosten worden betaald. Bovendien werd personeel contant betaald voor hun werk. Verder is bijvoorbeeld niet duidelijk waarvan eiseres de huur van de locaties bekostigde omdat de huurkosten veel hoger waren dan de opbrengsten uit de verhuur aan de cliënten. De financiële administratie die [eiseres] heeft ingeleverd is aldus incompleet en ontoereikend. [eiseres] lijkt volgens de toezichthouder geen degelijke boekhouding te hebben.

Eiseres heeft tijdens de zitting bij de rechtbank aangevoerd dat zij mag bepalen hoe zij haar inkomen uit de ontvangen pgb-gelden besteedt, en dat de jaarrekeningen nog niet klaar waren, maar dat de onderzoekers niet hebben vastgesteld dat de zorg niet goed was.

De rechtbank stelt voorop dat de opgevraagde gegevens over de financiële situatie van [eiseres] mede inzicht kunnen geven in de rechtmatigheid van de bestede pgb-gelden en daarmee (direct of indirect) ook van belang zijn om te kunnen beoordelen of de geleverde begeleiding veilig, doeltreffend en cliëntgericht is verstrekt. De toezichthouder mocht van eiseres verwachten dat zij concreet en controleerbaar zou aantonen hoe zij de pgb-gelden heeft besteed. Eiseres heeft dat niet gedaan. Aan eiseres is bijvoorbeeld al bij de aankondiging van het onderzoek op 10 september 2019 gevraagd om de jaarrekeningen in te leveren. Dat verzoek is later herhaald. Ook nadat het rapport was vastgesteld, heeft zij die niet ingeleverd.

De rechtbank concludeert dat het college met de bevindingen en conclusies in het rapport over de financiële administratie zijn standpunt dat de rechtmatigheid van de begeleiding door [eiseres] onvoldoende is, voldoende heeft onderbouwd.

5.5.4

De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de begeleiding die [eiseres] levert niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen van rechtmatigheid, doelmatigheid en kwaliteit, zodat het college in redelijkheid kon oordelen dat niet is gewaarborgd dat de begeleiding veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt in de zin van artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015.

5.6

De rechtbank moet vervolgens beoordelen of het college op 20 februari 2020 gelet op de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat er per 1 maart 2020 geen begeleiding meer mocht worden ingekocht bij [eiseres] .

Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat de GGD heeft aangegeven zich ernstige zorgen te maken over de kwaliteit van de ondersteuning en de veiligheid van de cliënten, waarbij is geconstateerd dat aan geen enkele van de beoordeelde voorwaarden (volledig) wordt voldaan. Bovendien heeft de toezichthouder van de gemeente aangegeven dat het niet verantwoord is dat cliënten nog langer zorg van [eiseres] ontvangen en heeft deze geadviseerd om de cliënten per direct te begeleiden naar alternatieve zorg. Voor het college weegt ook zwaar dat het verantwoordelijk is voor de kwaliteit van voorzieningen die op grond van de Wmo 2015 verstrekt worden en dat inwoners van Tilburg moeten kunnen vertrouwen op veilige ondersteuning die van goede kwaliteit is. Volgens het college waren de gebreken zo ernstig dat het geven van een begunstigingstermijn aan [eiseres] het welzijn van de cliënten nog meer zou schaden. De belangen van de cliënten prevaleren boven de belangen van [eiseres] . Verder heeft het college bewerkstelligd dat één van de locaties die [eiseres] huurde is overgenomen door een aanbieder van zorg in natura, zodat die cliënten die daar woonden niet hoefden te verhuizen en van begeleiding en woonruimte verzekerd bleven.

Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat ze de gelegenheid had moeten krijgen om verbeteringen aan te brengen omdat het ging om herstelbare administratieve gebreken, er geen indicatie was dat de feitelijke zorg tekort schoot en zich geen calamiteiten hebben voorgedaan. Bovendien zijn volgens haar de meeste cliënten na 1 maart 2020 ondanks de belofte van het college niet opgevangen door een andere zorgverlener. Daarom heeft eiseres na 1 maart 2020 de dienstverlening aan een aantal cliënten zonder vergoeding voortgezet. Ook zijn er cliënten op straat komen te staan.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zijn besluit in redelijkheid kunnen nemen. Daartoe wordt overwogen dat het college bij [eiseres] een veelheid van gebreken met betrekking tot de kwaliteit, doelmatigheid en rechtmatigheid van de geleverde zorg heeft geconstateerd. Zoals hiervoor al overwogen, kunnen deze gebreken niet enkel worden afgedaan als ‘administratief’. Deze gebreken kunnen wel degelijk directe impact op de inhoud en kwaliteit van de begeleiding aan de cliënten hebben, terwijl de gebrekkige urenverantwoording en boekhouding terecht twijfels doen rijzen of de geïndiceerde zorg wel is verleend. De rechtbank kan zich daarom voorstellen dat het college onder deze omstandigheden niet verwachtte dat de situatie op korte termijn voldoende verbeterd zou zijn en dat het college niet het risico wilde lopen dat zich een calamiteit zou voordoen. Indien [eiseres] na 1 maart 2020 begeleiding en onderdak is blijven geven omdat er volgens haar geen andere zorgaanbieder was, maakt dat het voorgaande niet anders. Daar komt bij dat de cliënten een pgb hadden voor begeleiding en niet voor beschermd wonen. Het college was in zoverre niet verantwoordelijk voor de woonsituatie van de cliënten per 1 maart 2020, maar wel voor de begeleiding per die datum, In dat kader heeft het college in de besluiten van 20 februari 2020 aan de cliënten contact met de toegangsprofessional aangeboden om hen te helpen bij het vinden van een nieuwe zorgaanbieder.

Op grond van het voorgaande heeft het college de belangen van de cliënten zwaarder mogen laten wegen dan de (financiële) belangen van eiseres. Het college heeft dan ook in redelijkheid kunnen besluiten dat er per 1 maart 2020 geen begeleiding meer mocht worden ingekocht bij [eiseres] .

6.
Conclusie en proceskosten

Het beroep zal ongegrond worden verklaard.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, voorzitter, en mr. A.G.J.M. de Weert en mr. I.M. Josten, leden, in aanwezigheid van mr. R.J. Tolner, griffier, op 29 april 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

De griffier is verhinderd om de uitspraak mede te ondertekenen.

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

BIJLAGE:

REGELGEVING

Awb

Artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Artikel 7:1 van de Awb bepaalt dat degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen alvorens beroep in te stellen bezwaar moet maken.

Artikel 8:1 van de Awb bepaalt dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter.

Wmo 2015

Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder aanbieder: natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren;

Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de maatschappelijke ondersteuning.

In het tweede lid is bepaald dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen.

Artikel 2.1.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.

Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.

In het tweede lid, aanhef en onder c, is bepaald dat in de verordening in ieder geval wordt bepaald: welke eisen worden gesteld aan de kwaliteit van voorzieningen, eisen met betrekking tot de deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen;

In het vierde lid is bepaald dat in de verordening regels worden gesteld voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van een maatwerkvoorziening of een persoonsgebonden budget, alsmede van misbruik of oneigenlijk gebruik van de wet.

Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.

In het tweede lid, aanhef en onder c, is bepaald dat een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, indien naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.

Artikel 2.3.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college periodiek onderzoekt of er aanleiding is een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 te heroverwegen.

In het tweede lid is bepaald dat artikel 2.3.2, tweede tot en met zesde lid, en artikel 2.3.5, zesde lid, van overeenkomstige toepassing zijn.

Artikel 2.3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 kan herzien of intrekken, indien het college vaststelt dat de cliënt niet voldoet aan de aan de maatwerkvoorziening of het persoonsgebonden budget verbonden voorwaarden.

Artikel 6.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college personen aanwijst die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.

In het tweede lid is bepaald dat de toezichthoudende ambtenaren, voor zover dat voor de vervulling van hun taak noodzakelijk is en in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, bevoegd zijn tot inzage van dossiers.

Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2020

De verordening die wordt bedoeld in de Wmo 2015 is de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2020 (Verordening).

Artikel 4.2, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat het college een persoonsgebonden budget in overeenstemming met artikel 2.3.6. van de wet verstrekt.
In het zevende lid, van de Verordening is bepaald dat het college nadere regels kan stellen aan de toegang tot en het gebruik van het persoonsgebonden budget.

Artikel 7.3 van de Verordening bepaalt dat het college periodiek, al dan niet steekproefsgewijs, het gebruik van maatwerkvoorzieningen en pgb’s onderzoekt met het oog op de beoordeling van de kwaliteit en recht- en doelmatigheid daarvan.

Artikel 8.1, tweede lid, van de Verordening bepaalt dat het college nadere regels kan stellen over verdere eisen aan de kwaliteit van voorzieningen (waaronder persoonsgebonden budgetten), eisen met betrekking tot deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen.

Artikel 11.2 van de Verordening bepaalt dat het college aan het verstrekken van een voorziening voorwaarden kan verbinden, die verband houden met de aard en het doel van een bepaalde voorziening.

Artikel 11.3 van de Verordening bepaalt dat het college een Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg en beleidsregels vaststelt. Hierin neemt het nadere regels op over de uitvoering van deze verordening, over de omvang van verstrekkingen en over de omvang van de eigen bijdrage.

Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2020

Het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg dat wordt bedoeld in artikel 11.3 van de Verordening is het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2020 (hierna: Besluit).

Artikel 9.3, tweede lid, van het Besluit bepaalt dat er alleen een persoonsgebonden budget kan worden toegekend voor begeleiding indien de zorgaanbieder voldoet aan de kwaliteitseisen zoals opgenomen in bijlage 5 bij dit Besluit. Voldoet de beoogd zorgaanbieder niet aan de kwaliteitseisen dan wordt het persoonsgebonden budget niet verstrekt. De cliënt kan dan kiezen voor een andere pgb aanbieder of voor zorg in natura.