ECLI:NL:RBZWB:2021:1832

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 20/7737 PW

uitspraak van 13 april 2021 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[naam eiseres] , te [naam woonplaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. J. Schuttkowski,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hulst(het college), verweerder.

Procesverloop

In het besluit van 7 februari 2020 (primair besluit) heeft het college de aanvraag van eiseres om een individuele inkomenstoeslag op grond van de Participatiewet afgewezen.

In het besluit van 24 juni 2020 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 2 maart 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Het college werd vertegenwoordigd door mr. C.M.M. van Duyse.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1. Eiseres is een 52-jarige vrouw die na het afronden van de HAVO en de opleiding tot directiesecretaresse bij verschillende werkgevers heeft gewerkt. Sinds 27 juli 2015 ontvangt zij een bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande.

Eiseres heeft in december 2018 een aanvraag ingediend voor een individuele inkomenstoeslag voor het jaar 2018. Deze aanvraag is door het college afgewezen, omdat in de situatie van eiseres niet was voldaan aan het criterium dat zij geen uitzicht had op inkomensverbetering. De rechtbank kwam tot eenzelfde beoordeling.

Eiseres heeft in een aanvraag van 30 november 2019 verzocht om een individuele inkomenstoeslag voor het jaar 2019. In het primaire besluit heeft het college deze aanvraag afgewezen. In het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Standpunt college

2. Het college stelt zich in de bestreden besluitvorming (opnieuw) op het standpunt dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 36 van de Participatiewet, omdat geen sprake is van het ontbreken van uitzicht op inkomensverbetering. Eiseres wordt tegengeworpen dat zij met ingang van 21 oktober 2019 is gestart bij [naam bedrijf] met een werkervaringsstage, en dat zij samen met een arbeidsdeskundige op zoek is naar een BBL-stageplaats zodat gestart kan worden met een BBL-opleiding. Zodra eiseres een dergelijke opleiding volgt, is volgens het college sprake van concreet zicht op inkomensverbetering. Volgens het college mag verder van eiseres ook worden verwacht dat zij op vacatures solliciteert waarvoor zij geen bij- of omscholing moet volgen, en heeft het aanvaarden van werk waarvoor geen vakkennis of vaardigheden zijn vereist ook inkomensverbetering tot gevolg. Het beroep op de hardheidsclausule is afgewezen, omdat de situatie van eiseres niet afwijkt van die van andere belanghebbenden die in de toekomst uitzicht hebben op inkomensverbetering en daarom geen individuele inkomenstoeslag ontvangen.

Standpunt eiseres

3. Eiseres betwist dat sprake is van uitzicht op inkomensverbetering. Zij voert aan dat het college zich niet mocht baseren op artikel 1, aanhef en lid 3, van zijn beleidsregels, nu toepassing hiervan leidt tot een categoriale afwijzing van aanvragen om een individuele inkomenstoeslag. Eiseres stelt verder dat het college ook los van het gevoerde beleid een afweging moet maken van alle persoonlijke omstandigheden, maar dat het college dit in haar geval niet (voldoende) heeft gedaan. Het college heeft daarom geen maatwerk geleverd.

Wettelijk kader

4. Op grond van artikel 36, eerste lid, van de Participatiewet kan het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen zicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen. Uit het tweede lid van dit artikel volgt dat tot genoemde omstandigheden in ieder geval worden gerekend de krachten en bekwaamheden van de persoon en de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.

5. Zoals de Centrale Raad van Beroep (CRvB) verschillende keren heeft geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 10 november 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2796), is artikel 36 van de Participatiewet naar inhoud en strekking nagenoeg gelijkluidend aan het tot 1 januari 2015 geldende artikel 36 van de Wet werk en bijstand (WWB), waarin de langdurigheidstoeslag was geregeld. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 22 en 23) is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW-gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten zien te komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. Daarbij is het volgende opgemerkt:

“(…) De regering is van mening dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van «zicht op inkomensverbetering» door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden. (…). Hiertoe heeft de regering ervoor gekozen om in de bijstand op te nemen welke individuele omstandigheden de colleges in ieder geval in de beoordeling van het recht op een individuele inkomenstoeslag moeten betrekken. Het betreft hier de krachten en bekwaamheden van de desbetreffende persoon, alsmede de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Aan de hand van mede deze weging van de individuele omstandigheden, stelt het college vast of de betreffende persoon naar het oordeel van het college al dan niet «zicht op inkomensverbetering» heeft en recht heeft op een individuele inkomenstoeslag. (…) Omdat de individuele toeslag een beoordeling van de individuele omstandigheden van de belanghebbende door het college vergt, is er (…) voor gekozen om het nieuwe artikel 36 WWB te formuleren als een «kan-bepaling» (...).”

Onder meer uit de genoemde uitspraak van 10 november 2020 volgt dat, gelet op bovenstaande toelichting, de in artikel 36, eerste lid, van de Participatiewet neergelegde bevoegdheid van het college met name ziet op het in aanmerking nemen van de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager bij de beoordeling van het hebben van uitzicht op inkomensverbetering.

De beleidsregels van het college

6. Het college heeft zich bij zijn besluitvorming gebaseerd op de 'Beleidsregels individuele inkomenstoeslag Participatiewet' (de beleidsregels). In artikel 1 van de beleidsregels is bepaald dat een belanghebbende in beginsel zicht op inkomensverbetering

heeft als tenminste één van onderstaande bepalingen van toepassing is:

1. Aan belanghebbende is in de referteperiode een maatregel opgelegd wegens het niet nakomen van een arbeids- of re-integratieverplichting;

2. Belanghebbende volgt op de peildatum of heeft tijdens referteperiode uit ’s Rijks kas bekostigd onderwijs gevolgd;

3. Belanghebbende heeft op de peildatum geen inkomsten uit arbeid of inkomsten uit arbeid uit een deeltijdbaan en er zijn geen vastgestelde belemmeringen van medische of sociale aard waardoor belanghebbende niet in staat is om (meer uren) te gaan werken;

4. Belanghebbende behoort tot de doelgroep zoals genoemd in artikel 7 van de Participatiewet en heeft op de peildatum geen (tijdelijke) ontheffing van de arbeidsverplichtingen;

5. Belanghebbende heeft gedurende de referteperiode niet aantoonbaar naar vermogen geprobeerd arbeid te verkrijgen en te aanvaarden.

In artikel 2, eerste lid van de beleidsregels is bepaald dat het college in bijzondere gevallen kan afwijken van de bepalingen in de beleidsregels, indien onverkorte toepassing zou leiden tot onredelijkheid of onbillijkheid.

Waar gaat het in deze zaak over?

7. Tussen partijen staat vast dat eiseres langdurig een laag inkomen heeft, en dat zij ook geen in aanmerking te nemen vermogen heeft als bedoeld in artikel 34 van de Participatiewet. Het geschil spitst zich daarom toe op de vraag of eiseres al dan niet zicht heeft op inkomensverbetering.

Oordeel van de rechtbank

8. Het college heeft ter zitting desgevraagd gesteld dat het zich bij zijn besluitvorming heeft gebaseerd op artikel 1, aanhef en lid 3 en 4 van de beleidsregels, en dat het in aanvulling daarop een individuele beoordeling heeft gemaakt. In het bestreden besluit is echter opgenomen dat lid 4 niet meer wordt toegepast naar aanleiding van een uitspraak van de CRvB van 3 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2008. Volgens de toelichting van het college ter zitting moet dit zo worden gelezen dat lid 4 wel als grondslag mag worden gebruikt, zolang er maar een individuele afweging plaatsvindt. Zo leest de rechtbank de uitspraak niet. De rechtbank is van oordeel dat in het bestreden besluit terecht is gemotiveerd dat lid 4 niet meer wordt toegepast, omdat de CRvB heeft geoordeeld dat lid 4 geen redelijke beleidsbepaling is. Het bestreden besluit wordt daarom geacht te zijn gebaseerd, zoals ook in dat besluit gemotiveerd, op artikel 1, aanhef en lid 3 van de beleidsregels.

9. Anders dan eiseres heeft betoogd, is de rechtbank van oordeel dat toepassing van de beleidsregels niet tot een categoriale afwijzing leidt van aanvragen om een individuele inkomenstoeslag. In artikel 1 van de beleidsregels is enkel opgenomen dat personen die vallen in de daarin vermelde categorieën
in beginselgeen zicht hebben op inkomensverbetering. Dit sluit niet uit dat ook andere personen op grond van een op de persoon van de aanvrager toegespitst onderzoek naar het uitzicht op inkomensverbetering recht op een individuele inkomenstoeslag kunnen hebben. Deze individuele beoordeling heeft het college in dit geval ook gemaakt. In zoverre gaat het college met het hanteren van artikel 1, aanhef en lid 3, van de beleidsregels de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de CRvB van 16 juni 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1248.

Uitzicht op inkomensverbetering

10. Blijkens de dossierstukken en het verhandelde ter zitting werpt het college eiseres met name tegen dat zij vanaf 21 oktober 2019 vrijwilligerswerkzaamheden heeft verricht bij [naam bedrijf] , en dat zij zicht zou hebben op een BBL-opleiding (een leer-werktraject). In het bestreden besluit is in dit verband de volgende passage opgenomen:
U volgt een traject wat gericht is op het vinden van betaalde arbeid. U krijgt daarvoor hulp van een arbeidsdeskundige. Met ingang van 21 oktober 2019 bent u bij [naam bedrijf] gestart met een werkervaringsstage. De begeleidster daar heeft tussentijds aangegeven dat u door middel van het volgen van een gerichte opleiding kan groeien naar de functie “zelfstandig functionerend medewerker wonen”. U en uw arbeidsdeskundige zijn op zoek naar een BBL-stageplaats zodat gestart kan worden met BBL-opleiding. Zodra u een dergelijke opleiding volgt (werken en leren) is er sprake van inkomensverbetering.

11. De rechtbank stelt vast dat de werkzaamheden van eiseres bij [naam bedrijf] blijkens de 'Eindrapportage 'Werkfit'-traject' waren gericht op uitstroom in een bemiddelingstraject, dan wel op zelfstandig loonvormend werk. Uit de eindrapportage blijkt echter niet dat eiseres ook daadwerkelijk uitzicht had op inkomensverbetering. In het rapport is opgenomen dat de locatieleider van [naam bedrijf] te kennen heeft gegeven dat eiseres intuïtief beschikt over de basisvaardigheden die vereist zijn in het omgaan met de individuele, bijzondere bewoners met uiteenlopende problematieken die bij de [naam bedrijf] verblijven, en dat zij verwacht dat eiseres door middel het volgen van een gerichte opleiding kan uitgroeien naar de functie van zelfstandig functionerend medewerker wonen. Uit het rapport volgt – in verschillende bewoordingen – echter ook dat een BBL-opleiding noodzakelijk is om loonvormend werk mogelijk te maken in deze sector. Eiseres was gestart met een werkervaringsstage, maar dat betekent naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat eiseres daarmee ook automatisch in aanmerking zou komen voor plaatsing in een BBL-traject. Nu het traject bij [naam bedrijf] is gestopt zonder enig perspectief op een leer-werktraject aldaar, mocht het college eiseres dit traject als zodanig niet tegenwerpen in het kader van zicht op inkomensverbetering. Blijkens de dossierstukken en het verhandelde ter zitting was ten tijde van het nemen van het primaire en het bestreden besluit ook anderszins nog geen sprake van een mogelijke BBL-opleidingsplaats, terwijl eisers wel degelijk serieus op zoek is geweest naar een dergelijke opleidingsplaats en ook op verschillende vacatures heeft gesolliciteerd. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college eiseres dan ook de enkele mogelijkheid van het in de toekomst kunnen bemachtigen van een BBL-opleidingsplaats niet tegenwerpen. Het college gaat dan immers uit van een volledig onzekere toekomstige gebeurtenis. Het college heeft ter zitting desgevraagd ook niet kunnen voorzien in een bevredigende nadere motivering op dit punt.

12. Naar het oordeel van de rechtbank werpt het college eiseres ook ten onrechte tegen dat van haar mag worden verwacht dat zij solliciteert op vacatures waarvoor zij geen bij- of omscholing hoeft te volgen, en dat het aanvaarden van werk waarvoor geen vakkennis of vaardigheden zijn vereist ook inkomensverbetering tot gevolg heeft. De plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen, geldt namelijk voor iedere bijstandsgerechtigde, zodat deze te algemeen is om zonder nadere individuele beoordeling in de context van deze zaak tegen te werpen. Ook bij het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid gaat het in dit geval bovendien om een volledig onzekere toekomstige gebeurtenis. In dit verband heeft eiseres er terecht op gewezen dat zij het traject van open en gesloten sollicitaties al uitvoerig heeft beproefd, nu zij – blijkens het verslag van de arbeidsdeskundige – al 38 keer heeft gesolliciteerd maar alle keren is afgewezen. Blijkens door eiseres ingebrachte stukken heeft eiseres ook na haar periode bij [naam bedrijf] veelvuldig gesolliciteerd naar verschillende functies, maar is zij telkens afgewezen. Deze inspanningen om tot inkomensverbetering te komen zijn niet (kenbaar) meegenomen in de bestreden besluitvorming. Het bestreden besluit bevat evenmin een motivering met betrekking tot de krachten en bekwaamheden van eiseres. Nu dit omstandigheden zijn die ingevolge het tweede lid van artikel 36 van de Participatiewet in ieder geval moeten worden meegenomen bij de vraag of sprake is van geen zicht op inkomensverbetering, is het bestreden besluit ook in zoverre onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd en kan het geen stand houden.

De vraag of het beroep op de hardheidsclausule op goede gronden is afgewezen, hoeft nu niet te worden besproken.

Conclusie

13. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in de situatie van eiseres niet is voldaan aan criterium dat zij geen uitzicht had op inkomensverbetering. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.

14. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De grondslag is immers aan het bestreden besluit ontvallen en er is geen andere grond om de individuele inkomenstoeslag te weigeren. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen en bepalen dat eiseres over het jaar 2019 recht heeft op een individuele inkomenstoeslag van € 350,-, zijnde het toepasselijke bedrag voor een alleenstaande zoals opgenomen in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet van de gemeente Hulst. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

Griffierecht en proceskosten

15.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

16. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit;

- bepaalt dat eiseres voor het jaar 2019 recht heeft op een individuele inkomenstoeslag van € 350,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 48,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.G.M. de Weert, voorzitter, mr. C.E.M. Marsé en mr. I.M. Josten, leden, in aanwezigheid van mr. M.I.P. Buteijn, griffier op 13 april 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Als u het niet eens bent met deze uitspraak

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.