Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/829 AW
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juni 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. drs. M.H. Welter,
en
de korpschef van de Nationale Politie, verweerder,
gemachtigde: mr. J.W.L. van Limbeek.
Procesverloop
In het besluit van 29 januari 2019 (primaire besluit) heeft de korpschef eiser voorwaardelijk strafontslag verleend met een proeftijd van drie jaar, en besloten tot inhouding van salaris en tot wijziging van de plaats van tewerkstelling.
In het besluit van 16 december 2019 (bestreden besluit) heeft de korpschef het bezwaar van eiser tegen het voorwaardelijk ontslag deels gegrond verklaard, de proeftijd teruggebracht naar twee jaar, het besluit tot inhouding van salaris herroepen en het bezwaar tegen de overplaatsing ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 27 mei 2020. Hierbij waren eiser, zijn gemachtigde en [naam] aanwezig en namens de korpschef diens gemachtigde en teamchef [teamchef] .
Overwegingen
De feiten
1. Eiser is sinds 2002 in dienst van de politie, sinds 2015 in de functie van [functie] in de rang van [rang] , verbonden aan het team [team] . Hierna aan te duiden als: [functiebenaming] .
Op 22 april 2018 is in stadion De Kuip in Rotterdam de KNVB-bekerfinale AZ – Feyenoord gespeeld. Voor dat voetbalevenement was op die dag in het kader van de openbare orde een SGBO-regeling (Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden, in de stukken ook aangeduid als Centrumregeling) van kracht.
Met het oog op die bekerfinale heeft eisers collega [collega] op 1 maart 2018 het Basisvoorziening Capaciteitsmanagement (BVCM) gevraagd toestemming te verlenen aan hem en eiser om op 22 april 2018 in het kader van het blauw vakmanschap bij de bekerfinale ingezet te worden bij de Centrumregeling. Hen is meegedeeld dat dat mogelijk is, waarop eiser de inzettijden heeft doorgegeven.
Op 22 maart 2018 hebben eiser en [collega] aan [commandant] , commandant van de Centrumregeling, gevraagd of zij konden aansluiten bij de regeling. Nadat [commandant] hen heeft gevraagd wat hun doel is voor die dag hebben zij zich op 17 april 2018 afgemeld.
Rond het aanvangstijdstip van de bekerfinale heeft [voetbalcoordinator] , voetbalcoördinator, eiser en zijn collega [collega] in uniform in De Kuip aangetroffen. Hij heeft hen gevraagd naar de reden van hun aanwezigheid en hen gevraagd om het stadion te verlaten. Korte tijd later heeft [voetbalcoordinator] eiser en zijn collega opnieuw in het stadion aangetroffen en aangesproken. [voetbalcoordinator] heeft over zijn bevindingen een rapport opgesteld.
Het Bureau Veiligheid, Integriteit & Klachten (hierna: VIK) heeft een onderzoek ingesteld naar het gedrag van eiser en [collega] . Daar is ten aanzien van eiser bij betrokken dat hij op 15 mei 2017, toen Feyenoord werd gehuldigd in verband met het behalen van het landskampioenschap, ongevraagd bij die huldiging is verschenen om een dienst te komen doen. Hij is toen weggestuurd.
Eiser heeft in een gesprek met de onderzoekers van het VIK verklaard dat IBT-docenten een paar dagen per jaar de straat op mogen om politiewerkzaamheden, blauw vakmanschap, te verrichten. Blauw vakmanschap betekent: naar buiten gaan om politievaardigheden en competenties te onderhouden.
Eiser heeft verklaard dat [collega] en hij er voor hebben gekozen een vrije taak op zich te nemen. Zij hebben gewerkt in de buurt van de Oude Haven en even bij de Kuip. Eiser viel niet onder de aparte regeling voor het voetbalevenement. Hij vond het logisch om in de Kuip te kijken hoe de collega’s van de voetbaleenheid hun werk doen. Eiser was er niet om de voetbalwedstrijd te bekijken. Hij heeft verklaard al pratende met [coordinator voetbaleenheid] coördinator van de voetbaleenheid, De Kuip te zijn binnengelopen.
Ook bij de huldiging van Feyenoord op 15 mei 2017 was eiser, volgens zijn verklaring, aan het werk in het kader van blauw vakmanschap, met twee andere collega’s. Hij en zijn collega’s zijn er nooit op aangesproken.
De onderzoekers van het VIK hebben aanvullend onderzoek gedaan naar eisers aanwezigheid bij de huldiging in 2017.
Op 3 oktober 2018 is aan eiser het voornemen uitgereikt om hem disciplinair te bestraffen. Hem is ‘ten laste gelegd’ dat hij op 22 april 2018 aanwezig is geweest tijdens een dienst bij de bekerfinale in stadion De Kuip terwijl:
- hij niet was ingepland voor een dienst en ook geen toestemming had van zijn leidinggevenden om op die dag dienst te mogen doen;
- hij gevraagd had dienst te mogen doen mogen in de regeling van team Centrum, maar zich op 17 april voor deze dienst had afgemeld;
- hij zonder daartoe een opdracht te hebben gekregen in het stadion aanwezig was;
- hij aan de aanwezige collega’s van de voetbaleenheid heeft verklaard dat hij deelnam aan de Centrumregeling, terwijl hij wist dat dit niet het geval was;
- hij in 2017 bij de huldiging vanwege het behalen van de landstitel door Feijenoord ook al ongevraagd is verschenen om een dienst te komen doen en toen is weggestuurd omdat hij niet was ingepland en niet gebrieft was.
Die gedragingen zijn gekwalificeerd als ernstig plichtsverzuim.
Ook is aan eiser het voornemen meegedeeld om, in het belang van de dienst, zijn plaats van tewerkstelling te wijzigen.
Eiser heeft mondeling en schriftelijk zijn zienswijze naar voren gebracht.
In een besluit van 29 januari 2019 (primair besluit) zijn eiser opgelegd:
- de straf van voorwaardelijk ontslag, met een proeftijd van drie jaar;
- de straf van inhouding van een half maandsalaris;
- de maatregel van wijziging van de plaats van tewerkstelling in het belang van de dienst. De plaats van tewerkstelling zal niet op een IBP-locatie zijn.
Eisers bezwaar tegen het primaire besluit is behandeld door de Bezwaaradviescommissie HRM (commissie). De commissie heeft geconcludeerd dat eiser zich op 22 april 2018 heeft schuldig gemaakt aan:
- het zonder toestemming en zonder de vereiste accreditatie zich in een gebied begeven waar een bijzondere regeling gold, terwijl eiser niet voor die regeling was aangemeld en wist dat hij daar niet mocht komen mede gelet op zijn ervaring in 2017;
- het niet open en eerlijk verklaren over de reden voor zijn aanwezigheid in De Kuip op 22 april 2018.
De commissie heeft geadviseerd om:
- eisers bezwaar gedeeltelijk gegrond te verklaren;
- het primaire besluit in stand te laten voor wat betreft de straf van voorwaardelijk ontslag, zij het met een proeftijd van twee jaar;
- het primaire besluit te herroepen voor wat betreft de strafmaatregel van inhouding van salaris;
- het primaire besluit te herroepen voor wat betreft het overplaatsingsbesluit.
Bij het bestreden besluit heeft de korpschef, gedeeltelijk in afwijking van het advies van de commissie, het bezwaar tegen het voorwaardelijk ontslag deels gegrond verklaard en de duur van de proeftijd gewijzigd van drie jaar naar twee jaar. Het bezwaar tegen de inhouding van salaris is gegrond verklaard en dat deel van het primaire besluit is herroepen.
Het bezwaar tegen de overplaatsing is ongegrond verklaard.
Het standpunt van eiser
2. Eiser voert aan dat de straf te zwaar is, vooral in vergelijking met de straf van berisping die is opgelegd aan collega [collega] . De eiser gemaakte verwijten bieden onvoldoende grondslag voor ontheffing uit de functie. Bovendien is de ontheffing niet gevolgd door een plaatsing, zodat eiser is komen te ‘zweven’. De collega is ook niet overgeplaatst, en IBT-ambtenaren worden in het algemeen niet overgeplaatst na plichtsverzuim. Het incident in 2017, waar de korpschef naar verwijst, is eiser niet formeel of informeel verweten.
Het toetsingskader
3. Op grond van artikel 76, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair worden gestraft.
Volgens het tweede lid omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Volgens artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, van het Barp is ontslag één van de straffen die kunnen worden opgelegd.
In artikel 78, eerste lid, van het Barp is bepaald dat bij het opleggen van een straf kan worden bepaald dat deze niet ten uitvoer zal worden gelegd, indien de ambtenaar zich gedurende de bij het opleggen van de straf te bepalen termijn niet schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim als waarvoor de bestraffing plaatsvindt, noch aan enig ander ernstig plichtsverzuim en zich houdt aan bij het opleggen van de straf eventueel te stellen bijzondere voorwaarden.
In artikel 64, eerste lid, van het Barp, is bepaald dat de ambtenaar, indien het belang van de dienst dit in bijzondere gevallen vordert, verplicht is zijn functie op een andere dan de hem aangewezen plaats van tewerkstelling of binnen een ander dan het hem aangewezen werkgebied uit te oefenen of, al dan niet op een andere dan de hem aangewezen plaats van tewerkstelling of binnen een ander dan het hem aangewezen werkgebied, een andere functie dan die waarin hij is aangesteld, mits dit redelijk is in verband met zijn persoonlijkheid, omstandigheden en vooruitzichten.
Het oordeel van de rechtbank over de bestraffing
4. Volgens vaste rechtspraak, zoals de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 24 februari 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BP5986), moet de bestuursrechter in ambtenarenzaken, die moet beslissen over een besluit tot oplegging van een disciplinaire straf, vaststellen of de betrokken ambtenaar zich heeft schuldig gemaakt aan het plichtsverzuim ter zake waarvan het bestuursorgaan hem de straf heeft opgelegd. De overtuiging dat er sprake is van plichtsverzuim zal de rechter moeten kunnen ontlenen aan deugdelijk vastgestelde gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking hebben gestaan bij het nemen van het strafbesluit. Voorts dient het plichtsverzuim aan de ambtenaar te zijn toe te rekenen en dient de genomen maatregel in verhouding te staan tot het plichtsverzuim.
5. De rechtbank staat eerst stil bij de vraag welke gedragingen in aanmerking komen om als plichtsverzuim bij de in geding zijnde bestraffing betrokken te worden. Daarbij is van belang dat volgens vaste rechtspraak, zoals de uitspraak van de CRvB van 12 april 2001 (ECLI:NL: CRVB:2001:AB2541), een ambtenaar, die wordt geconfronteerd met het voornemen tot strafoplegging, duidelijk moet zijn ter zake van welk handelen of nalaten hij zich dient te verantwoorden. De rechtbank verwoordt dit als: Wat niet is ten laste gelegd kan geen grondslag zijn voor bestraffing.
Nadat de korpschef in het voornemen van 3 oktober 2018 de in overweging 1 weergegeven gedragingen ‘ten laste heeft gelegd’ heeft de commissie in haar advies geconcludeerd dat eiser zich aan twee gedragingen heeft schuldig gemaakt, waarvan de tweede wordt gevormd door het niet open en eerlijk verklaren over de reden voor zijn aanwezigheid in De Kuip op 22 april 2018. Die gedraging is eiser niet ten laste gelegd en kan dan ook geen deel uitmaken van het plichtsverzuim waarop de in geding zijnde bestraffing is gebaseerd.
Ten aanzien van eisers aanwezigheid bij de huldiging van Feyenoord in 2017 overweegt de rechtbank dat die gedraging, ook volgens de korpschef, niet als een zelfstandige gedraging deel uitmaakt van het verweten plichtsverzuim. Uit het advies van de commissie blijkt, en ter zitting is bevestigd, dat die gedraging wel meeweegt bij de beoordeling van de strafmaat. De rechtbank zal daar in overweging 10 nader bij stilstaan.
6. De rechtbank overweegt dat partijen het er over eens zijn dat eiser zich op 22 april 2018 zonder toestemming en zonder de vereiste accreditatie heeft begeven in een gebied waarin een bijzondere SGBO-regeling gold voor wat betreft de inzet van de politie (dit is de eerder genoemde eerste gedraging). Weliswaar had hij toestemming om die dag werkzaam te zijn in het kader van blauw vakmanschap, maar eiser en zijn collega hebben het verzoek om deel te nemen aan de Centrumregeling ingetrokken. Eiser heeft geen nadere actie meer ondernomen om van de commandant(en) van de Centrumregeling toestemming te krijgen om in een vrije rol in het kader van blauw vakmanschap aan die regeling te deelnemen. Op de zitting heeft eiser verklaard dat het helder is dat hij met het oog op die regeling toestemming nodig had om in De Kuip te komen. Het was volgens hem niet de bedoeling om het stadion in te gaan, maar “het is hem overkomen”, zoals hij bij herhaling heeft verklaard.
7. Daarmee staat voor de rechtbank vast dat eiser zich op 22 april 2018 zonder toestemming en zonder de vereiste accreditatie heeft begeven in een gebied waarin een bijzondere regeling gold, heeft plaatsgevonden, en dat die gedraging plichtsverzuim oplevert. De korpschef was dan ook bevoegd hem disciplinair te straffen.
8. Niet is gebleken dat het plichtsverzuim eiser niet kan worden toegerekend.
9. Bij de beoordeling van de ernst van het plichtsverzuim heeft de korpschef terecht betrokken dat eiser onaanvaardbare risico’s heeft genomen door zonder aanmelding, zonder accreditatie en zonder te zijn gebrieft in uniform De Kuip in te gaan. Degenen die verantwoordelijk waren voor de uitvoering van de Centrumregeling wisten niet waar eiser zich precies bevond, hij was niet bereikbaar op het in De Kuip gebruikte portofoonkanaal en onduidelijk was welke leidinggevende voor hem verantwoordelijk was. Aldus heeft hij zichzelf en anderen in een potentieel gevaarlijke situatie gebracht. Die gedragingen leveren, ook naar het oordeel van de rechtbank, ernstig plichtsverzuim op.
10. Over de vraag of voorwaardelijk strafontslag niet onevenredig is aan het plichtsverzuim overweegt de rechtbank het volgende.
De korpschef heeft in het incident bij de huldiging in 2017 aanleiding gezien eiser als een gewaarschuwd man aan te merken. Naar het oordeel van de rechtbank was eiser niet een gewaarschuwd man in de zin dat het incident in 2017 heeft geleid tot een (disciplinaire) maatregel of een voornemen daartoe. Volgens eisers leidinggevende [teamchef] is eiser in 2017 door de commandant van de Centrumregeling, [commandant] , op zijn gedraging aangesproken en is die gedraging gemeld, maar daarvan heeft de rechtbank in de stukken geen (schriftelijke) bevestiging of besluitvorming gevonden. Integendeel: de onderzoekers van het VIK hebben gerapporteerd dat [commandant] heeft verklaard dat eiser niet is aangesproken op zijn aanwezigheid bij de huldiging in 2017.
Naar het oordeel van de rechtbank geeft het incident uit 2017 dan ook geen grond eiser zwaarder te straffen dan wanneer dat incident er niet was geweest.
Bovendien heeft de korpschef de opgelegde straf mede gebaseerd op de gedraging van het niet open en eerlijk verklaren over de reden voor zijn aanwezigheid in De Kuip. Zoals in overweging 5 is overwogen maakt die gedraging geen deel uit van het te bestraffen plichtsverzuim.
Die twee omstandigheden (het niet meewegen van het incident uit 2017 en van het niet open en eerlijk verklaren) noodzaken tot aanpassing van de door de korpschef vastgestelde disciplinaire straf. De rechtbank acht de straf van voorwaardelijk strafontslag met een proeftijd van één jaar niet onevenredig.
Het bestreden besluit zal dan ook worden vernietigd voor zover daarbij de duur van de proeftijd langer dan een jaar is vastgesteld.
Het oordeel van de rechtbank over de overplaatsing
11. Volgens vaste rechtspraak, zoals de uitspraak van de CRvB van 10 oktober 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2009) bestaat een overplaatsing uit twee componenten, namelijk het ontheffen uit de eigen functie en het opdragen van een andere functie. De nieuwe functie moet passend zijn.
Eiser, die door arbeidsongeschiktheid vanaf 14 oktober 2018 zijn werkzaamheden niet meer verrichtte, is door het primaire besluit van 29 januari 2019 van zijn functie ontheven. Over de plaats van tewerkstelling zou nog nader gesproken worden.
Eisers arbeidsongeschiktheid vormde aanvankelijk een belemmering voor het verrichten van werkzaamheden, maar uit een chronologisch overzicht, dat in het bestreden besluit is opgenomen, blijkt dat de bedrijfsarts eiser op 25 februari 2019 twee maal vier uur inzetbaar achtte voor passend werk. Op 29 juli 2019 werd eiser voor 75% inzetbaar geacht in passend werk. Buiten een periode van terugval in augustus 2019 is eiser niet meer volledig arbeidsongeschikt geweest. Op 7 november 2019 kon hij volgens de bedrijfsarts 32 uur per week werken.
Naar het oordeel van de rechtbank biedt arbeidsongeschiktheid geen toereikende verklaring voor het feit dat meer dan een jaar na de ontheffing uit de functie nog geen concrete afspraken zijn gemaakt over plaatsing in een andere functie. Evenmin blijkt uit het chronologisch overzicht dat het uitblijven van die afspraken in overwegende mate anderszins aan eiser is toe te rekenen.
De rechtbank deelt de opvatting van de commissie dat eiser gedurende een aanzienlijke periode is gaan “zweven”. Dat is volgens vaste rechtspraak van de CRvB, zoals de uitspraak van 16 maart 2006 (ECLI:NL:CRVB:2006:BA3313), niet aanvaardbaar. Reeds hierom kan de handhaving van het overplaatsingsbesluit geen stand houden. Het bestreden besluit zal daarom in zoverre worden vernietigd, en het primaire besluit tot overplaatsing zal worden herroepen.
Slotoverwegingen
12. Gelet op de in de overwegingen 10 en 11 bereikte conclusies zal het beroep gegrond worden verklaard. De rechtbank zal na vernietiging van het bestreden besluit zelf in de zaak voorzien, zoals in die conclusies is beschreven.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart moet de korpschef aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
14. De rechtbank veroordeelt de korpschef in de door eiser gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. De korpschef wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de duur van de proeftijd van het voorwaardelijk strafontslag is bepaald op langer dan één jaar;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij het besluit tot overplaatsing is gehandhaafd;
- herroept het primaire besluit, voor zover daarbij is besloten tot overplaatsing en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt de korpschef op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.050,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, voorzitter, en mr. P.H.J.G. Römers en mr. V.M. Schotanus, leden, in aanwezigheid van mr. P. Oudkerk, griffier, op 15 juni 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.