Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/7838 AW
uitspraak van 21 juli 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats eiser] , eiser,
gemachtigde: mr. T. Hoekstra,
en
het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Zeeland (Veiligheidsregio), verweerder,
gemachtigde: mr. A. de Visser.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 30 oktober 2015 (bestreden besluit) van de Veiligheidsregio inzake het toekennen van een compensatie voor het verplicht aanwezig zijn tijdens zijn lunchpauze.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 14 juni 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De Veiligheidsregio heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam vertegenwoordiger verweerder] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser was sinds 1 september 2006 werkzaam bij de Stadsgewestelijke Brandweer Vlissingen-Middelburg (SGB).
Door de SGB is in 1999 gesignaleerd dat de beschikbaarheid van vrijwilligers gedurende enkele uren op de weekdagen onder druk staat vanwege de reistijd van en naar het werk. Dit betreft onder meer het tijdstip van 12:00 uur tot 13:00 uur. De SGB heeft daarom de OR gevraagd om in te stemmen met het verlenen van een piketvergoeding voor consignatiediensten door beroepsleden van de brandweer. De OR heeft met dit voorstel ingestemd. De maandelijkse vergoeding is toen vastgesteld op 6,5 maal het voor de individuele medewerkers geldende uurloon. De berekeningsgrondslag van de vergoeding is 3 uur per dag, 5 dagen per week, 52 weken per jaar (= 780 uur per jaar = 65 uur per maand) en 10% van het uurloon. Eiser heeft sinds zijn aanstelling op basis van deze berekening een piketvergoeding ontvangen.
Eiser heeft op 16 juli 2013 aan de SGB gevraagd om hem met terugwerkende kracht vanaf 1 september 2006 een hogere piketvergoeding toe te kennen. Volgens eiser moet de aanwezigheidsdienst tussen 12:00 uur en 13:00 uur worden gezien als arbeidstijd.
De brandweertaken van de SGB zijn per 1 januari 2014 overgedragen aan de Veiligheidsregio. Eiser heeft sinds 1 januari 2014 een aanstelling bij de Veiligheidsregio.
Bij brieven van 15 november 2013 en 13 februari 2014 heeft eiser de SGB in gebreke gesteld en de SGB verzocht alsnog binnen twee weken op zijn verzoek te beslissen. De gemachtigde van eiser heeft bij brief van 11 april 2014 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door de SGB op het verzoek van eiser.
Bij uitspraak van 16 december 2014 heeft deze rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaard, de Veiligheidsregio (als rechtsopvolger van de SGB) opgedragen binnen twee weken na verzending van de uitspraak een beslissing te nemen op eisers aanvraag, en bepaald dat de Veiligheidsregio een bedrag van € 1.260,- aan dwangsommen heeft verbeurd (BRE 14/2621 AW).
Bij besluit van 24 december 2014 (primair besluit) heeft de Veiligheidsregio bepaald dat eiser over de periode van 1 januari 2013 (de datum van de start van de Veiligheidsregio) tot 1 januari 2015 een compensatie krijgt voor het verplicht aanwezig zijn tijdens de lunchpauze. Het vergoedingenniveau van de compensatie is vastgesteld op 50% van het uurloon voor ieder uur dat de voorgenoemde verplichting op eiser rust. De reeds uitbetaalde consignatievergoeding wordt hierop in mindering gebracht. De consignatievergoeding komt per 1 januari 2015 te vervallen. Er wordt gedurende vier jaar een aflopende compensatie toegekend. Met ingang van 1 januari 2015 geldt dat eiser tussen 12:00 uur en 13:00 uur in de gelegenheid wordt gesteld om 30 minuten pauze te genieten. De periode van pauze wordt aangemerkt als arbeidstijd waarbij doorbetaling van het salaris plaatsvindt op basis van 50%. De Veiligheidsregio heeft eisers verzoek afgewezen voor zover dit ziet op de periode van 1 januari 2009 tot 1 januari 2013.
Bij het bestreden besluit heeft de Veiligheidsregio de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2. De Veiligheidsregio stelt zich in het bestreden besluit, samengevat en onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften Vlissingen, op het volgende standpunt. Op aangewezen medewerkers van de Veiligheidsregio rust de verplichting om zich tijdens hun pauze bereikbaar en beschikbaar te houden voor repressie. Deze tijd is op zichzelf geen arbeidstijd. Echter, als de werknemer de arbeidsplaats niet mag verlaten, moet deze pauzetijd worden meegeteld als arbeidstijd in de zin van de Arbeidstijdenwet en het Arbeidstijdenbesluit. De Arbeidstijdenwet en het Arbeidstijdenbesluit doen echter geen uitspraken over de arbeidsvoorwaardelijke beloning. Daarover maken de sociale partners afspraken. De sociale partners hebben in hoofdstuk 20 van de CAR-UWO op dit punt arbeidsvoorwaardelijke afspraken vastgelegd. Dit hoofdstuk is door de Veiligheidsregio dan ook in eisers arbeidsvoorwaardelijke beloning toegepast. Dat betekent dat er geen rechtspositionele plicht aanwezig is om de aan eiser toegekende toelage (al dan niet met terugwerkende kracht) te herzien. De Veiligheidsregio heeft echter – geheel onverplicht – besloten om een van hoofdstuk 20 afwijkende toelage vast te stellen. De Veiligheidsregio heeft het daarbij redelijk geacht om aan eisers verzoek maar een beperkte terugwerkende kracht toe te kennen, namelijk vanaf de datum van de start van de Veiligheidsregio, te weten 1 januari 2013.
3. Eiser voert in beroep, samengevat, het volgende aan. Er is geen instemming van het Georganiseerd Overleg voor een beloning van 50% van het uurloon. Zonder deze instemming is er geen juridische basis om voor aanwezigheidsdiensten een andere beloning toe te kennen dan het volledige uurloon. Daarnaast ziet hoofdstuk 20 van de CAR-UWO op het ter beschikking houden ten behoeve van de brandweer. Uit rechtspraak van het Europese Hof blijkt dat de aanwezigheidsdiensten tot de werktijd moeten worden gerekend. De aanwezigheidsdiensten behoren tot de voor eiser geldende werktijden, waardoor het bepaalde in hoofdstuk 20 van de CAR-UWO niet van toepassing is.
4. Op grond van artikel 1:1 van Pro het Arbeidstijdenbesluit wordt onder aanwezigheidsdienst verstaan: een aaneengesloten periode van ten hoogste 24 uren waarin de werknemer, zo nodig naast het verrichten van de bedongen arbeid, verplicht is op de arbeidsplaats aanwezig te zijn om op oproep zo spoedig mogelijk de bedongen arbeid te verrichten.
Op grond van artikel 1:1 van Pro het Arbeidstijdenbesluit wordt onder bereikbaarheidsdienst verstaan: een aaneengesloten periode van ten hoogste 24 uren waarin de werknemer, zo nodig naast het verrichten van de bedongen arbeid, verplicht is om bereikbaar te zijn om op oproep zo spoedig mogelijk de bedongen arbeid te verrichten.
Op grond van artikel 20:1:1 van Pro de CAR-UWO heeft de ambtenaar, op wie de verplichting rust zich buiten de voor hem geldende werktijden ter beschikking te houden ten behoeve van de brandweerdienst, aanspraak op een vergoeding.
Artikel 20:1:2 van Pro de CAR-UWO luidt als volgt:
Deze vergoeding bestaat uit verlof, dat door de commandant wordt verleend zo spoedig mogelijk - in de regel binnen zes kalenderweken - na het tijdvak waarin de ambtenaar zich ter beschikking moest houden. Het verlof bedraagt 16% van het aantal uren, waarin hij zich ter beschikking moest houden, voor zover deze vielen op zondag, nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag, de beide Kerstdagen, de dag waarop de verjaardag van de koningin wordt gevierd en iedere andere dag, die daarboven door het college wordt aangewezen en 10% van het aantal uren waarin hij zich ter beschikking moest houden, indien deze uren vielen op andere dagen.
5. De rechtbank overweegt als volgt. In gevallen waarin een duuraanspraak in het geding is, is het volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2697) aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst. Wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek om terug te komen van een eerder genomen besluit, dient de bestuursrechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Wat betreft de periode daarna moet een minder terughoudende toetsing worden gehanteerd. Daarbij zal het bij een duuraanspraak in de regel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop immers ook het bestuursorgaan aanspraak kan maken, is voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden.
Periode 1 september 2006 tot 16 juli 2013 (datum aanvraag)
6. Eiser heeft in de periode van 1 september 2006 tot 16 juli 2013 een piketvergoeding gekregen van 10% van het uurloon. Aan een betaling van salaris ligt in de regel een besluit ten grondslag. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB kan dit zichtbaar worden in een salaris- of uitkeringsspecificatie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 april 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:AA3959). Voor zover in (periodieke) betalingen terugkerende elementen voorkomen, is over elk afzonderlijk element alleen een besluit genomen bij de eerste keer dat dit element aan de orde is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 januari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO2027). Eiser heeft (destijds) geen rechtsmiddelen ingesteld tegen de uitbetaling van een piketvergoeding van 10% van het uurloon. Dit betekent dat het besluit daartoe in beginsel in rechte vaststaat.
Eiser wil met zijn aanvraag van 16 juli 2013 bereiken dat hij met terugwerkende kracht alsnog een hogere piketvergoeding uitbetaald krijgt over de periode van 1 september 2006 tot 16 juli 2013. Dit is een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Dit betekent dat de rechtbank – zoals reeds onder 5. is overwogen –
zich in beginsel dient te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
Eiser heeft geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden naar voren gebracht, en de rechtbank is van dergelijke feiten of omstandigheden ook niet gebleken.
Voor zover eiser heeft aangevoerd dat hij een vordering heeft op zijn werkgever, overweegt de rechtbank dat eiser hierin niet kan worden gevolgd. Een vordering ontstaat niet met het enkele indienen van een aanvraag. Er is in het verleden geen hogere vordering ontstaan dan die voortvloeit uit het salarisbesluit omdat het salarisbesluit in rechte vaststaat. Het beroep van eiser op de jurisprudentie ten aanzien van de verjaringstermijn van een vordering kan in dit geval dan ook niet slagen.
7. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Veiligheidsregio tot de afwijzing van eisers verzoek heeft kunnen komen, voor zover dit ziet op de periode van 1 september 2006 tot 16 juli 2013. Daarnaast is eiser met alsnog de toekenning van een piketvergoeding van 50% van het uurloon over de periode vanaf 1 januari 2013 niet benadeeld.
Periode van 16 juli 2013 (datum aanvraag) tot en met 30 oktober 2015 (datum bestreden besluit)
8. De rechtbank overweegt dat er ten aanzien van de piketvergoeding vanaf de datum van de aanvraag voor eiser sprake is van een duuraanspraak. Dit betekent voor de periode na eisers aanvraag dat het bestuursorgaan een belangenafweging moet maken en dat er bij de bestuursrechter een minder terughoudende toetsing moet plaatsvinden. Het is met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging niet verenigbaar dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend, in zulke gevallen blijvend aan de aanvrager wordt tegengeworpen.
9. Hoofdstuk 20 van de CAR-UWO ziet op de vergoeding van piketdienst door de beroepsbrandweer. Daarbij wordt in artikel 20:1:1 van Pro de CAR-UWO gesproken over ‘het zich ter beschikking houden’ ten behoeve van de brandweer. In de CAR-UWO wordt geen definitie gegeven van het begrip ‘zich ter beschikking houden’. Ook wordt er geen onderscheid gemaakt tussen (eventuele) verschillende soorten piketdiensten: er geldt voor elke piketdienst een vergoeding van 10% van het uurloon. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet worden gezegd dat dit hoofdstuk uit de CAR-UWO alleen maar ziet op bereikbaarheidsdiensten in de zin van het Arbeidstijdenbesluit.
Verder blijkt uit jurisprudentie van de CRvB dat de toekenning van verschillende vergoedingswaarden aan werkuren enerzijds en rust- en wachturen anderzijds, niet in strijd is te achten met de Europese richtlijnen 93/104/EG en 2003/88/EG (ECLI:NL:CRVB:
2008:BD6515). De CRvB heeft daarbij in aanmerking genomen de nuancering van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in het arrest van 11 januari 2007, C-437/05 (Vorel). Uit die nuancering blijkt dat aanwezigheidsdiensten (wachturen) en de tijd dat daadwerkelijk arbeid wordt verricht, verschillend mogen worden beloond.
10. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Veiligheidsregio de uitbetaling van de piketdiensten vanaf 16 juli 2013 heeft kunnen baseren op hoofdstuk 20 van de CAR-UWO. De Veiligheidsregio heeft er evenwel voor gekozen om niet over te gaan tot een vergoeding van 10% maar heeft aanleiding gezien deze vergoeding vast te stellen op 50%. Deze vergoeding is met terugwerkende kracht tot 1 januari 2013 toegekend. Eiser is met de toekenning van een piketvergoeding van 50% van het uurloon over de periode van
1 januari 2013 tot 1 januari 2016 naar het oordeel van de rechtbank niet benadeeld. Daarnaast is de toekenning van een lagere piketvergoeding dan het volledige uurloon, in overeenstemming met de hiervoor aangehaalde jurisprudentie van de CRvB en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
De rechtbank stelt daarbij vast dat er inmiddels op 17 december 2015 een principeakkoord is bereikt, onder meer ten aanzien van de periode van 1 januari 2013 tot 1 januari 2016. Dit principeakkoord houdt in dat medewerkers met terugwerkende kracht over deze periode een piketvergoeding krijgen uitbetaald van 50% van het uurloon. Uit het verweerschrift blijkt dat het dagelijks bestuur op 8 april 2016 heeft ingestemd met het principeakkoord, en dat de werknemersvertegenwoordiging van de commissie voor het Georganiseerd Overleg op 13 april 2016 heeft laten weten dat het principeakkoord kan worden omgezet in een definitieve overeenstemming.
De Veiligheidsregio heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat eiser geen hogere vergoeding voor het verplicht aanwezig zijn tijdens zijn lunchpauze behoeft te worden toegekend.
11. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.H. Hamburger, voorzitter, en mr. P.H.J.G. Römers en mr. M.Z.B. Sterk, leden, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.