Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/4469 WET T
tussenuitspraak van 22 mei 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. F. Frank,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde partij], te [vestigingsplaats2],
gemachtigde: [naam gemachtigde].
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 11 juni 2014 (bestreden besluit) van het college inzake haar verzoek om een planschadevergoeding.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 2 maart 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger1]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger2]. [naam derde partij] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres is sinds 30 mei 1986 eigenaresse van het woon-/winkelcomplex inclusief erf en ondergrond plaatselijk bekend [adres complex]. Op 29 oktober 2009 heeft de raad van de gemeente Drimmelen het bestemmingsplan “Lage Zwaluwe West” vastgesteld. Dit bestemmingsplan is voor de betreffende percelen op 28 juni 2010 in werking getreden. Op 3 september 2012 heeft eiseres een aanvraag ingediend ter verkrijging van een vergoeding van de door haar geleden planschade. Naar aanleiding daarvan heeft het college advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ).
SAOZ heeft het college in augustus 2013 geadviseerd om aan eiseres een planschadevergoeding toe te kennen van € 550.000,=, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 3 september 2012 tot de dag der uitbetaling. SAOZ heeft het gemeentebestuur tevens in overweging gegeven om te beoordelen of er aanleiding bestaat niet tot vergoeding van het schadebedrag over te gaan, maar om door middel van herziening van het bestemmingsplan de oude planologische mogelijkheden op dit punt ter plaatse te herstellen. Als gevolg daarvan zal er alsdan sprake zijn van het anderszins verzekerd zijn van tegemoetkoming, zoals bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). SAOZ heeft daarbij de kanttekening geplaatst dat het gemeentebestuur zich wel bewust dient te zijn van een eventueel planschaderisico voor omliggende objecten. Vervolgens heeft het college bij besluit van 9 oktober 2013 (primair besluit), onder verwijzing naar het advies van SAOZ, het verzoek van eiseres toegewezen en een planschadevergoeding toegekend van € 550.000,=, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 3 september 2012 tot de dag der uitbetaling.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Eiseres heeft in bezwaar een planschaderapportage van [naam adviseur] van 13 december 2013 overgelegd. [naam adviseur] heeft de planschade van eiseres getaxeerd op € 960.000,=. Het college heeft zich in bezwaar opnieuw laten adviseren door SAOZ. SAOZ heeft in dat kader in het rapport van 19 februari 2014 – onder meer – gereageerd op het planschaderapport van [naam adviseur].
Het college heeft van 7 februari 2014 tot en met 20 maart 2014 het ontwerpbestemmingsplan “Nieuwstraat” ter inzage gelegd, waarmee is beoogd de planologische mogelijkheden voor het object [adres complex] te herstellen. SAOZ heeft het ontwerpbestemmingsplan beoordeeld en heeft in het rapport van 10 maart 2014 geconcludeerd dat met de inwerkingtreding van dat plan er sprake zal zijn van volledig herstel van de oude planologische mogelijkheden, zodat sprake zal zijn van het anderszins verzekerd zijn van de schade. SAOZ heeft daarbij opgemerkt dat wel rekening moet worden gehouden met eventuele inkomensschade in de periode tussen het bestemmingsplan “Lage Zwaluwe West” en het bestemmingsplan “Nieuwstraat”.
Op 24 april 2014 heeft de raad het bestemmingsplan “Nieuwstraat” vastgesteld.
Het college heeft bij het bestreden besluit, onder verwijzing naar de adviezen van SAOZ van 10 maart 2014 en 30 mei 2014:
de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard;
het primaire besluit ingetrokken en vervangen door een nieuw besluit waarbij het verzoek ter verkrijging van een tegemoetkoming in planschade wordt afgewezen, nu de tegemoetkoming in schade reeds voldoende anderszins is verzekerd en er bovendien geen sprake is van restschade die voor vergoeding in aanmerking komt;
aangekondigd over te zullen gaan tot uitbetaling van een tegemoetkoming in planschade voor een bedrag van € 550.000,=, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 3 september 2012, als het bestemmingsplan “Nieuwstraat” wordt vernietigd en nadien niet alsnog binnen een termijn van twaalf maanden na de datum van vernietiging tot stand kan worden gebracht. In het laatste geval zal het betaalde drempelbedrag aan eiseres worden terugbetaald.
2. Eiseres heeft – primair – aangevoerd dat de planologische reparatie onrechtmatig is. Eiseres stelt dat het college het bestreden besluit ten onrechte heeft gegrond op de veronderstelling dat een planologische reparatie rechtmatig en te verwezenlijken is. Eiseres verzoekt de rechtbank om te oordelen dat de integrale schade van € 960.000,= door het college dient te worden vergoed. Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt, indien de planologische reparatie rechtmatig wordt geacht, dat het college ten onrechte heeft geweigerd om de alsdan resterende planschade van eiseres te vergoeden. Deze planschade bestaat volgens eiseres uit de volgende onderdelen:
inkomensschade van 1 januari 2008 (einde huurovereenkomst supermarkt) tot en met 27 juni 2010 (inwerkingtreding bestemmingsplan “Lage Zwaluwe West”);
inkomensschade door onverhuurbaarheid supermarkt van 28 juni 2010 (inwerkingtreding bestemmingsplan “Lage Zwaluwe West”) tot en met 3 juli 2014 (inwerkingtreding bestemmingsplan “Nieuwstraat”);
inkomensschade door lagere huurprijzen overige winkelruimtes van 28 juni 2010 tot en met 3 juli 2014, en;
vermogensschade object.
Eiseres heeft in beroep een schaderapport overgelegd van de [naam onderneming] Groep ([naam onderneming]) van 13 februari 2015.
3. Ter gelegenheid van de zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aanvullende beroepsgronden van eiseres, die zijn binnengekomen op 18 februari 2015, buiten beschouwing dienen te blijven. Deze aanvulling is weliswaar laat in de procedure ingebracht, maar niet te laat. Bovendien is sprake van een voortzetting van het debat zoals dat met het inleidende beroepschrift was aangevangen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de gronden buiten beschouwing te laten wegens strijd met de goede procesorde.
4. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene, die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
5. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van het oude planologische regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Aanleiding voor het bestreden besluit is geweest de aanvraag van eiseres voor toekenning van schadevergoeding op grond van artikel 6.1 van de Wro. De rechtbank stelt vast dat eiseres uitsluitend om vergoeding van directe planschade – zijnde planschade in verband met een beperking van de aanwendingsmogelijkheden van het eigen object – heeft gevraagd. Voorop dient te worden gesteld dat alleen directe planschade in de vorm van inkomensderving of in de vorm van vermindering van de waarde van een onroerende zaak voortvloeiend uit – in dit geval – het de vaststelling van het bestemmingsplan “Lage Zwaluwe West” voor vergoeding in aanmerking komt. Schade die is geleden voordat de schadetoebrengende planologische verandering rechtskracht heeft gekregen (schaduwschade), komt op grond van artikel 6.1, eerste en tweede lid, van de Wro niet voor vergoeding in aanmerking (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 24 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL5383).
6. De rechtbank volgt eiseres niet in haar primaire standpunt, dat de planologische reparatie door middel van de vaststelling van het bestemmingsplan “Nieuwstraat” onrechtmatig moet worden geacht. Uit vaste jurisprudentie van de AbRS (bijvoorbeeld de uitspraken van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9072 en van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2645) kan worden afgeleid dat het bieden van compensatie in natura, door planologisch vervallen gebruiks- en bouwmogelijkheden te herstellen, mogelijk is. De stelling dat het college alleen bevoegd was om tot reparatie over te gaan als dat volledig tot schadeloosstelling had geleid, faalt. Nog daargelaten dat de bevoegdheid om bestemmingsplannen vast te stellen toe komt aan de gemeenteraad, volgt uit de jurisprudentie dat het college de vrijheid heeft om te kiezen voor compensatie in natura door herstel van de oude planologische situatie, ook als de aanvrager nadrukkelijk voor een vergoeding in geld opteert (vergelijk de uitspraak van de AbRS van 27 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT4747). Dat daarmee mogelijk niet alle planschade zou zijn vergoed, kan hooguit tot de conclusie leiden dat een aanvrager niet voldoende is gecompenseerd (in natura) zodat een – gedeeltelijke – compensatie in geld niet achterwege kon blijven.
7. De rechtbank zal hierna bezien of het college op basis van de adviezen van SAOZ heeft mogen aannemen dat met de inwerkingtreding van bestemmingsplan “Nieuwstraat” de planschade van eiseres volledig anderszins verzekerd is.
7.1.
Het college heeft, naar het oordeel van de rechtbank, terecht aangenomen dat de oude planologische gebruiks- en bouwmogelijkheden waaraan het object zijn hoogste waarde ontleent met in de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Nieuwstraat” per
3 juli 2014 volledig zijn hersteld. Het college heeft in dit verband mogen afgaan op het advies van SAOZ, die volgens vaste jurisprudentie van de AbRS als onafhankelijk deskundige op het gebied van planschade kan worden beschouwd. SAOZ heeft haar advies voldoende onderbouwd en de rechtbank ziet in de beroepsgronden van eiseres geen reden om daaraan te twijfelen. Het bestemmingsplan “Nieuwstraat” voorziet volgens SAOZ bovendien in een verruiming van de bouwmogelijkheden, gezien de vergroting van het bouwvlak en de toename van goot- en nokhoogte, en in het positief bestemmen van de bovenwoningen [adres2], zodat er mogelijk zelfs sprake zal zijn van planologisch voordeel en in het geval niet van planologisch nadeel.
Aan de rechtbank ligt vervolgens de vraag voor of eiseres daarmee volledig (in natura) is gecompenseerd.
7.2.
Een van de schadecomponenten die eiseres heeft aangedragen, is de schade die zij stelt te hebben geleden voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Lage Zwaluwe West”, op 28 juni 2010. Volgens eiseres hebben het nieuwe detailhandelsbeleid van de gemeente en het daaropvolgende voorontwerpbestemmingsplan ertoe geleid dat de in het object [adres3] aanwezige supermarkt haar huurovereenkomst met eiseres heeft beëindigd.
Deze schade, wat daar verder ook van zij, is naar het oordeel van de rechtbank te beschouwen als schaduwschade en komt niet voor vergoeding op grond van artikel 6.1 van de Wro in aanmerking.
7.3.
De opgetreden schade na 3 juli 2014 is volgens eiseres gelegen in de verminderde beleggingswaarde van het object. Volgens [naam onderneming] is die schade ontstaan op het moment van wegbestemmen van de detailhandelsfunctie en heeft het terugbestemmen van die functie niet geleid tot een integraal herstel van de beleggingswaarde. Volgens [naam onderneming] is het object niet meer courant in de markt, nadat jarenlang de detailhandelfunctie is wegbestemd geweest, en wordt de waarde daarnaast gedrukt door de optie van een nieuw winkelcentrum in de omgeving.
De rechtbank stelt voorop dat bij de beoordeling of sprake is van een planologisch nadeliger situatie ten gevolge van een planologische wijziging uitsluitend de ruimtelijk relevante aspecten van de te vergelijken planologische regimes relevant zijn (vergelijk de uitspraak van de AbRS van 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3337). Dat eiseres schade lijdt in de vorm van een daling van de beleggingswaarde van het object kan (mede) een gevolg zijn van het tijdelijk wegbestemmen van de detailhandelsfunctie, maar dit betekent nog niet dat die schade, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en de aard van de schade, aan het bestemmingsplan “Lage Zwaluwe West” kan worden toegerekend. Daarvoor is het verband te ver verwijderd. Van een toerekening zou wel sprake kunnen zijn, indien de planologische maatregel op zichzelf een directe omzetdaling zou veroorzaken. Dit doet zich hier echter niet voor. De (toekomstige) concurrentie van een nabij gelegen nieuw winkelcentrum bij het bepalen van de schade dient eveneens buiten beschouwing te blijven, al omdat dit (mogelijke) indirecte planschade betreft, waarop onderhavig planschadeverzoek niet ziet. Dat betekent dat deze schadecomponent niet voor vergoeding op grond van artikel 6.1 van de Wro in aanmerking komt.
7.4.
Dan resteert nog de schade die eiseres zegt te hebben geleden in de periode van 28 juni 2010 tot en met 3 juli 2014, bestaande uit enerzijds geleden schade vanwege de onverhuurbaarheid van de winkelruimte van de voormalige supermarkt ([adres3]) en anderzijds geleden schade vanwege gederfde huurpenningen door noodgedwongen verlaging van de huurprijzen van de andere commerciële ruimten (kapsalon en Chinees restaurant; [adres4]).
Het college heeft zich – primair – op het standpunt gesteld dat eiseres in de genoemde periode geen schade heeft geleden en – subsidiair – dat schade moet worden geacht te zijn gecompenseerd met het planologisch voordeel dat is ontstaan met de inwerkingtreding van het reparatieplan. Het college heeft zich ook wat dat betreft gebaseerd op de advisering van SAOZ. Ook in dit verband geldt dat het college in beginsel op een door SAOZ uitgebracht advies mag afgaan, tenzij moet worden geoordeeld dat het advies van de SAOZ onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven.
SAOZ is in haar adviezen van 10 maart 2014 en 30 mei 2014 ingegaan op het herstel van de planologische mogelijkheden in het bestemmingsplan “Nieuwstraat”. Met name in het advies van 30 mei 2014 is SAOZ ingegaan op de resterende inkomensschade in de periode tot aan herstel van de planologische mogelijkheden. In dat advies heeft SAOZ ten aanzien van de leegstaande winkelruimte [adres3] overwogen – onder verwijzing naar jurisprudentie van de AbRS (uitspraken van 16 maart 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AT0554), 21 mei 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD2103) en 17 september 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BF0970)) – dat er van inkomensschade geen sprake is geweest, omdat er op de peildatum al sprake was van een circa 2,5 jaar eerder beëindigde huurovereenkomst en vervolgens van een nog niet aangevangen nieuwe exploitatie. Naar het oordeel van de rechtbank is de onderhavige situatie niet vergelijkbaar met de situaties die zijn beschreven in de door SAOZ aangehaalde uitspraken. Immers is hier geen sprake van een niet aangevangen exploitatie, zoals in de aangehaalde uitspraken, maar van een exploitatie die wel is aangevangen, doch is beëindigd voor de peildatum en niet is hervat. Door de vaststelling van het bestemmingsplan “Lage Zwaluwe West” is het ook niet mogelijk geweest de exploitatie – de verhuur als supermarktlocatie – te hervatten. SAOZ heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet op die jurisprudentie kunnen beroepen als onderbouwing van haar standpunt.
Voorts heeft SAOZ overwogen dat het bestemmingsplan “Nieuwstraat” eiseres planologische voordelen oplevert, en dat eventueel geleden inkomensschade in de periode tot aan de planologische reparatie moet worden geacht te zijn gecompenseerd met de planologische voordelen die het bestemmingsplan “Nieuwstraat” biedt. Die conclusie, zonder daarbij enig inzicht te geven in de waarde die die planologische voordelen vertegenwoordigen, acht de rechtbank te voorbarig. Dit klemt temeer nu ook de inkomensschade niet is begroot, omdat daarvan volgens SAOZ immers geen sprake van zou zijn. Pas wanneer een taxatie van de planologische voordelen van het bestemmingsplan “Nieuwstraat” tegenover de te berekenen inkomensschade wordt gesteld, of deze op een andere wijze voldoende gemotiveerd worden afgezet tegen de inkomensschade, kan naar het oordeel van de rechtbank worden vastgesteld of deze de in de periode 28 juni 2010 tot en met 3 juli 2014 geleden planschade al dan niet volledig compenseert.
SAOZ heeft in haar advies van 30 mei 2014 ten aanzien van het object [adres5] (Chinees restaurant) overwogen dat er geen sprake is van inkomensderving, omdat de huurovereenkomst loopt tot 31 juli 2015 en er tussentijds geen huurverlaging heeft plaatsgevonden. Ten aanzien van het object [adres6] (kapsalon) heeft SAOZ opgemerkt dat er in 2013 en 2014 een huurverlaging is doorgevoerd, maar dat die huurverlaging geen direct gevolg is van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Lage Zwaluwe West”, doch vooral is ingegeven door marktomstandigheden. De rechtbank ziet in de beroepsgronden van eiseres geen reden om daaraan te twijfelen.
Op basis van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat aan het advies van SAOZ van 30 mei 2014, voor zover dat ziet op de door eiseres geclaimde inkomensschade in de periode 28 juni 2010 tot en met 3 juli 2014 ten aanzien van het object [adres3], zodanige gebreken kleven, dat het college dit niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
8. Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en dat het om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. Het beroep zal derhalve gegrond worden verklaard.
9. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten 'bestuurlijke lus'. De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal het college in de gelegenheid stellen om alsnog te laten berekenen wat de hoogte is van de door eiseres geleden inkomensschade in de periode 28 juni 2010 tot en met 3 juli 2014 voor het object [adres3]. Indien het college het standpunt handhaaft, dat de in die periode geleden inkomensschade (deels) wordt gecompenseerd door de planologische voordelen die het bestemmingsplan “Nieuwstraat” biedt, dan dient het college ook daarvan een onderbouwing te geven.
De rechtbank zal daarna beoordelen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven.
10. De rechtbank zal de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen bepalen op zes weken. Als het college hiervan geen gebruik wil maken, dan dient het college dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als het college wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres en derde partij in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen.
11. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat laatste betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt het college in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in overweging 7.4. van deze tussenuitspraak is overwogen;
- draagt het college op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. A.G.J.M. de Weert, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.