Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 08/320
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 mei 2008
inzake
Stichting Ronduit Weg,
gevestigd te Utrecht,
eiseres,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 16 januari 2006 heeft verweerder aan het Ingenieursbureau Utrecht (hierna: vergunninghouder) ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling verleend voor de reconstructie van het verkeersknooppunt Majella (hierna: Majellaknoop). Bij besluit van 17 juli 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 16 januari 2006 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 13 november 2006 in zaaknummer SBR 06/3122 heeft de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 17 juli 2006 gegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 juli 2007 in zaaknummer 200609333/1 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
1.2 Het beroep heeft betrekking op het nieuwe besluit op bezwaar van verweerder van 18 december 2007 waarbij het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 16 januari 2006 ongegrond is verklaard.
1.3 Het beroep is behandeld ter zitting van 25 april 2008, waar eiseres is verschenen bij drs. C. van Oosten, werkzaam bij Bureau Rechtsbescherming te Utrecht. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de heren Keijzer, Rooks en Baggen, bijgestaan door mr. R.J.G. Bäcker, advocaat te Rotterdam.
Overwegingen
2.1 Op 15 november 2008 is in werking getreden de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen), Stb. 2007/414 in verband met het vervallen van het Besluit luchtkwaliteit 2005 per die datum.
Ingevolge artikel VI van deze wet wordt het Besluit luchtkwaliteit 2005 ingetrokken met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, met dien verstande dat de artikelen van dat besluit, zoals dat luidde onmiddellijk voorafgaand aan dat tijdstip, van toepassing blijven op een vóór dat tijdstip met toepassing van artikel 7 van Pro dat besluit vastgesteld besluit of ontwerpbesluit. Mede gelet op de memorie van toelichting (pagina's 80 en 81) is de rechtbank van oordeel dat het overgangsrecht aldus moet worden begrepen, dat het Besluit luchtkwaliteit 2005 van toepassing blijft op (primaire) besluiten die voor 15 november 2007 zijn genomen. De omstandigheid dat de beslissing op bezwaar van na die datum is, doet hier, gelet op de memorie van toelichting, niet aan af.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005, wordt onder de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden en toepassingen van wettelijke voorschriften in ieder geval begrepen de bevoegdheid op grond van artikel 19 van Pro de WRO.
Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit luchtkwaliteit 2005, kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of door die uitoefening optredend effect de luchtkwaliteit per saldo verbeterd.
Ingevolge artikel 6, aanhef en onder d, van de Reling saldering luchtkwaliteit (Salderingsregeling) bevat bij uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van het Besluit, met toepassing van het derde lid, aanhef en onderdeel b, van dat artikel, een daaruit voortvloeiend besluit ten minste een beschrijving van de toename en de vermindering van de concentratie van een stof in het salderingsgebied, alsmede een beschrijving van de autonome situatie die daarbij als uitgangspunt is genomen.
2.2 Het project Majellaknoop houdt verband met de aanleg van een busbaan voor hoogwaardig openbaar vervoer (HOV) van en naar Leidsche Rijn, de spoorwegverdubbeling in het kader van het Randstadspoor, de bouw van de Combibrug,
de afkoppeling van de Vleutenseweg van de A2 en de de bouw van het RSS-station Majellaknoop.
Het project omvat, voor zover hier van belang, een reconstructie van gedeelten van de Vleutenseweg, de Thomas à Kempisweg en de Spinozaweg. Daarnaast wordt parallel aan het spoor een nieuwe verbindingsweg (bypass) aangelegd tussen de Vleutensweg en de Thomas à Kempisweg.
De Majellaknoop is gelegen in gebieden waarvoor de volgende bestemmingsplannen zijn vastgesteld:
- uitbreidingsplan Vleutenseweg, eerste en derde herziening;
- Cartesiusweg eerste en tweede herziening;
- Verordening voorschriften voor de Bebouwde Kom 1958.
Het project is in strijd met deze bestemmingsplannen.
2.3 De afdeling Milieu en Duurzaamheid van verweerders gemeente heeft op 15 november 2007 een luchtrapportage opgesteld. In dit rapport is voor de berekening van de luchtkwaliteit gebruik gemaakt van het CARII, versie 6.1 model (hierna: het CARII model). Voor de ontwikkelingen van de vervoerbewegingen is met behulp van het verkeersmodel VRU1.31 UTR een prognose opgesteld van de te verwachten veranderde verkeersintensiteiten voor de situatie dat de bestaande situatie wordt gehandhaafd (autonome situatie) en de toekomstige situatie na reconstructie van de Majellaknoop en de aanleg van de nieuwe verbindingsweg (de toekomstige situatie). De conclusie in dit rapport is dat er uit oogpunt van luchtkwaliteit geen bezwaar is tegen de reconstructie van de Majellaknoop zodat de bevoegdheid bestaat met toepassing van artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 vrijstelling te verlenen.
2.4 Eiseres betoogt dat verweerder onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of als gevolg van het project een verbetering zal optreden in de luchtkwaliteit.
2.5 Ter onderbouwing van dit standpunt voert eiseres aan dat verweerder de beoordeling of er sprake is van een verbetering van de luchtkwaliteit, heeft gebaseerd op een te hoge verkeersintensiteit in de autonome situatie. Zij stelt daartoe dat verweerder bij bepaling van de autonome situatie is uitgegaan van de feitelijke, met het bestemmingsplan strijdige situatie, in plaats van de verkeersintensiteit die op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan mogelijk zou zijn.
2.6 Artikel 7, tweede lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 strekt er toe dat bestuursorganen de luchtkwaliteit betrekken bij, onder meer, besluiten tot vrijstelling van het toepasselijke bestemmingsplan. Aan de salderingsmethode als bedoeld in artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 kan toepassing worden gegeven indien als gevolg van het gebruik maken van deze bevoegdheid de luchtkwaliteit per saldo verbeterd. Bij de beoordeling of sprake is van verbetering van de luchtkwaliteit dient de autonome situatie tot uitgangspunt te worden genomen. Naar het oordeel van de rechtbank houdt dat in dat moet worden uitgegaan van het maximaal mogelijke legale gebruik op basis van het ter plaatse geldende bestemmingsplan inclusief eventueel verleende vrijstellingen.
Dat het moeilijk zal zijn om dat te bepalen, zoals verweerder stelt, doet daar niet aan af.
Uit de ter zitting getoonde plankaart en foto's blijkt dat ter plaatse meer rijstroken aanwezig zijn dan het bestemmingsplan toestaat, terwijl niet is gebleken dat voor deze extra rijstroken in het verleden vrijstellingen zijn verleend. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd meegedeeld dat er mogelijk wel vrijstellingen zijn verleend voor de extra rijstroken, maar dat daarover thans geen stukken voorhanden zijn. Verweerder stelt zich echter primair op het standpunt dat bij de beoordeling van de autonome situatie kan worden uitgegaan van de feitelijke situatie, zodat het aantonen van eventueel verleende vrijstellingen voor de uitgevoerde werkzaamheden thans niet aan de orde is.
Nu verweerder geen begin van bewijs heeft geleverd dat er voor de extra rijstroken in het verleden vrijstellingen zijn verleend, houdt de rechtbank het ervoor dat voor de beoordeling van de autonome situatie moet worden uitgegaan van het aantal binnen de geldende bestemming
"verkeer" gelegen rijstroken. Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat beoordeling in het luchtkwaliteitsrapport van 15 november 2007 en de daarop gebaseerde conclusie dat toepassing kan worden gegeven aan artikel 7, derde lid, onder b, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 is gebaseerd op onjuiste gegevens betreffende de autonome situatie als bedoeld in artikel 6, aanhef en onder d, van de Salderingsregeling.
Hetgeen hiervoor is overwogen leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7 derde Pro lid, sub b, van het Besluit luchtkwaliteit 2005.
2.7 Voorts voert eiseres aan dat verweerder ten onrechte de verbetering van de luchtkwaliteit heeft gebaseerd op de verbetering van de doorstroming van het verkeer als gevolg van de reconstructie van de Majellaknoop. Volgens eiseres heeft de verbetering van de doorstroming een capaciteitsvergroting tot gevolg die zal leiden tot een verhoging van de verkeersintensiteit op de Pijperlaan, Haydnlaan, de Lessinglaan (PHLlaan), welke wegen ongeschikt zijn voor deze zwaardere doorstoomfunctie. Eiseres wijst er daartoe op dat de twee maal tweestrooksweg (Spinozalaan) overgaat in een twee keer eenstrooksweg (Lessinglaan), hetgeen volgens eiseres stagnatie tot gevolg zal hebben. Eiseres stelt dat onjuiste stagnatiefracties in het CARII model zijn ingevoerd.
2.8 Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder onvoldoende ingegaan op het standpunt van eiseres dat de verbetering van de doorstroming zal leiden tot stagnatie op de PHLlaan. Daartoe is het volgende overwogen. In de luchtrapportage van 15 november 2007 is als uitgangspunt genomen dat door de reconstructie van de Majellaknoop de routes via dit verkeersknooppunt sneller en dus aantrekkelijker worden, waardoor meer auto's van deze route gebruik zullen maken. De positieve effecten van de reconstructie van de Majellaknoop worden volgens verweerder vooral veroorzaakt door het afnemen van de wachttijden van het autoverkeer op het knooppunt, waardoor de doorstroming op de aansluitende wegvakken toeneemt. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat de verbetering van de luchtkwaliteit voornamelijk is gebaseerd op deze verbetering van de doorstroming als gevolg van de verbetering van de kruispunten en de aanleg van de bypass. De rechtbank acht het (gelet op de thans beschikbare stukken) echter niet onaannemelijk dat zich op de PHLlaan, als gevolg van de verbeterde doorstroming op de aansluitende wegdelen, stagnatie zal voordoen. De rechtbank wijst er daartoe op dat verweerder in de bijlage bij de brief van 9 november 2004 in de reactie op de ingediende zienswijze naar voren heeft gebracht dat de PHLlaan in zijn huidige vorm de geprognosticeerde hoeveelheid verkeer niet kan verwerken, en dat aanvullende maatregelen worden onderzocht. Voorts wordt in de beslissing op bezwaar vermeld dat deze wegen in het Gemeentelijk verkeers- en vervoersplan (GVV) zijn opgenomen als een secundaire as, waarvoor in vergelijking met primaire assen een lagere doorstroming wordt nagestreefd.
Blijkens bijlage 3B bij de luchtrapportage is voor de wegvakken 2 en 3 van de Lessinglaan een stagnatiefractie 40 voor de autonome situatie ingevoerd. Voor het jaar 2010, dus de situatie na realisering van de reconstructie is echter geen stagnatiefractie ingevoerd, terwijl voor de Spinozaweg, de Haydnlaan en de Pijperlaan de stagnatiefractie voor 2010 ongewijzigd is ten opzichte van de autonome situatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen betreffende de stagnatie op PHLlaan geen afdoende verklaring gegeven voor deze door eiseres geconstateerde discrepantie in de invoer van de stagnatiefracties in het CARII model.
Gelet op het voorgaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering.
2.9 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7 derde Pro lid, sub b, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 en wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Nu verweerder ter zitting heeft verklaard spoedig met de uitvoering van de werkzaamheden aan te vangen en de gevolgen van de geplande werkzaamheden niet eenvoudig ongedaan gemaakt kunnen worden, ziet de rechtbank aanleiding het primaire besluit van 16 januari 2006 tot verlening van de vrijstelling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te schorsen tot zes weken na de datum van het als gevolg van de vernietiging te nemen nieuwe besluit op bezwaar.
2.10 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is er aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 322,-) als kosten van verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het besluit van 18 december 2007;
3.3 draagt verweerder op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen;
3.4 schorst het besluit van 16 januari 2006 tot zes weken na dat nieuwe besluit op bezwaar;
3.5 bepaalt dat de gemeente Utrecht het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,- aan haar vergoedt;
3.6 veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,- te betalen door de gemeente Utrecht.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.H. van Meegen als voorzitter en dr. mr. D.A.J. Overdijk en mr. J. Struiksma als leden en in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2008.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
mr. S. Meurs mr. H.J.H. van Meegen
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Let wel
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.