Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 2007/1055
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 24 december 2007.
inzake
[eiser],
wonende te [adres],
eiseres,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 4 juli 2005 heeft verweerder eiseres gelast om de permanente bewoning van het perceel op camping De Berekuil aan [adres] (verder: het perceel) vóór 7 juli 2007 te staken en gestaakt te houden, bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd van € 4.000,- voor elke week of deel van de week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 20.000,-.
Eiseres heeft tegen dit besluit van verweerder bezwaar gemaakt, welk bezwaar bij besluit van verweerder van 9 februari 2007 (het bestreden besluit) deels gegrond en deels ongegrond is verklaard. Verweerder heeft daarbij de termijn waarbinnen de permanente bewoning van het perceel moet worden beëindigd verlengd tot 1 januari 2009 en het besluit van 5 juli 2005 voor het overige gehandhaafd. Eiseres heeft tegen het besluit van verweerder van 9 februari 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank.
1.2 Het geding is, gevoegd met de zaken onder nummers SBR 07/1054, SBR 07/1056, SBR 07/1057 en SBR 07/917, behandeld ter zitting van 27 november 2007, waar eiseres is verschenen bij gemachtigde mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht. Namens verweerder is verschenen mr. V. Boender-Wiebenga, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
Overwegingen
2.1 Eiseres is sedert eind 1997 woonachtig in een chalet dat op het perceel is gelegen. Op
26 september 2001 heeft verweerder in het weekblad ‘Ons Utrecht’ mededeling gedaan van het feit dat het verboden is om op het perceel permanent te wonen. Daarin is voorts vermeld dat dit verbod voor iedereen geldt die daar nu woont of die van plan is een standplaats te huren. Verder is in de publicatie vermeld dat het de gemeente Utrecht bekend is dat recreatieverblijven permanent worden bewoond en dat de gemeente voorbereidingen treft om het permanent wonen af te bouwen. Gevallen van permanente bewoning die zich voordoen na de peildatum van 15 september 2001 worden bestreden zonder inachtneming van een overgangsregeling, aldus de publicatie.
2.2 Voorafgaand aan deze publicatie heeft verweerder de Belangenorganisatie Chaleteigenaren Camping De Berekuil bij brief van 2 december 1998 op de hoogte gesteld van zijn standpunt aangaande het illegaal bouwen van bouwvergunningplichtige recreatieverblijven en de permanente bewoning op het perceel. Met betrekking tot de permanente bewoning heeft verweerder meegedeeld dat dit niet wordt toegestaan en dat gewerkt wordt aan een plan van aanpak om dit illegale gebruik tegen te gaan respectievelijk te beëindigen.
Vervolgens is in december 2001 van de zijde van de gemeente Utrecht een notitie Kampeerbeleid voor de gemeente Utrecht opgesteld, in oktober 2002 een Plan van Aanpak regulering regelgeving camping De Berekuil en in maart 2003 het Plan van Uitvoering Bestrijding permanente bewoning van recreatieverblijven (hierna: Plan van Uitvoering). Op 23 januari 2003 en 12 juni 2003 zijn deze plannen op een informatieavond met de bewoners dan wel gebruikers van de verblijven op het perceel besproken.
Op verzoek van verweerder heeft voorts een extern onderzoeksbureau, te weten MB-All B.V., een inventarisatieonderzoek uitgevoerd op het perceel met als doel inzicht te verkrijgen in de bewoningssituatie op het perceel. De resultaten van dit onderzoek, welk onderzoek zich heeft uitgestrekt over de periode van 22 januari 2004 tot 14 maart 2005, zijn door verweerder aan het dossier toegevoegd.
2.3 Op 9 augustus 2004 heeft verweerder eiseres een brief gezonden met als onderwerp ‘vooraankondiging handhaving illegale bewoning camping De Berekuil’. In dit schrijven heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat uit het onderzoek van MB-All B.V. is gebleken dat zij permanent het recreatieverblijf bewoont en dat zij daarmee de bepaling in het vigerende bestemmingsplan dat permanente bewoning van recreatieverblijven is verboden, heeft overtreden. In verband daarmee heeft verweerder aangekondigd voornemens te zijn hiertegen handhavend op te treden.
Vervolgens heeft verweerder bij het onder 1.1 genoemde besluit van 4 juli 2005 eiseres gelast om de permanente bewoning van het perceel vóór 7 juli 2007 te staken en gestaakt te houden, bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd van € 4.000,- voor elke week of deel van de week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 20.000,-. Tegen dit besluit is door eiseres bezwaar gemaakt. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 4 juli 2005 gehandhaafd, met dien verstande dat de termijn waarbinnen de permanente bewoning van het perceel moet worden beëindigd, is verlengd tot 1 januari 2009.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het op grond van het bestemmingsplan en de bouwverordening verboden is om recreatieverblijven voor permanente bewoning te gebruiken en dat dit verbod als uitgangspunt wordt gehandhaafd. Verweerder acht geen gronden aanwezig om van handhavend optreden af te zien, nu geen concreet uitzicht op legalisatie aanwezig is. Dat eiseres op het perceel is ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie betekent volgens verweerder niet dat daarmee toestemming is verleend voor het gebruik van het perceel voor permanente bewoning. Voorts heeft verweerder overwogen dat bij eiseres niet het vertrouwen kan zijn gewekt dat niet zou worden opgetreden, gezien de ruime tijd die is verstreken tussen de eerste signalering van permanente bewoning en de uiteindelijke aanschrijving. Verweerder heeft in dat verband opgemerkt dat de bewoners al vanaf 1998 op de hoogte waren van het feit dat permanente bewoning was verboden. Voorts is eiseres een ruime overgangsperiode gegund, nu zij eerst uiterlijk 1 januari 2009 de permanente bewoning dient te beëindigen en beëindigd te houden.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, alle belangen afwegend, op goede gronden is overgegaan tot handhavend optreden tegen de permanente bewoning van eiseres op het perceel.
2.4 In beroep heeft eiseres aangevoerd dat zij nooit een signaal heeft ontvangen dat permanente bewoning niet toegestaan zou zijn. De publicatie in ‘Ons Utrecht’ is eiseres niet bekend en overigens naar haar mening niet rechtsgeldig, nu verweerder er niet van mocht uitgaan dat deze de doelgroep zou bereiken. Eiseres is ook nooit op de hoogte gesteld van hetgeen op de informatieavonden van 23 januari 2003 en 12 juni 2003 is besproken. Eiseres heeft gesteld dat zij er op mocht vertrouwen dat het gedogen van permanente bewoning zou worden voortgezet, aangezien sinds tientallen jaren sprake was van openlijke bewoning en gedogen van de zijde van verweerder. Van een dergelijk gedogen was al sprake voor 1992. Eiseres is van mening dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de recente ontwikkelingen op het gebied van legalisering van de permanente bewoning van recreatiewoningen. In dat verband heeft eiseres gewezen op het besluit van 9 maart 2007 tot wijziging van artikel 20 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985, dat is gepubliceerd in Staatsblad 2007, 107 (hierna: het Bro). Naar de mening van eiseres zijn de mogelijkheden om vrijstelling van het bepaalde in artikel 20, vijfde lid, van het Bro te weigeren beperkt in het geval de gemeente niet kan wijzen op een gevoerd handhavingsbeleid en van permanente bewoning reeds sprake was op of voor 31 oktober 2003.
Eiseres meent verder dat verweerder ten onrechte geen consequenties heeft verbonden aan het grote financiële belang en het woonbelang van eiseres. Er is sprake van een klemmende noodsituatie, nu de eigenaar van de camping jegens de bewoners kenbaar heeft gemaakt dat hij geen nieuwe huurovereenkomsten aangaat en dat bewoners die hun huurovereenkomsten opzeggen hun chalet niet meer aan een opvolger kunnen verkopen. Eiseres kan bovendien haar chalet vanwege de ouderdom en de vele verbouwingen niet verplaatsen, terwijl zij het zich financieel niet kan veroorloven het ongebruikt te laten staan. Nu de eigenaar van de camping geen medewerking verleent aan de verkoop van het chalet en aan de verhuur van het chalet aan de opvolgend eigenaar, is sprake van een uitzondering op de beginselplicht tot handhaving.
2.5 De rechtbank overweegt het volgende.
2.6 Artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt dat het gemeentebestuur bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burge¬meester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder bestuurs¬dwang verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtin¬gen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is be¬stuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
Artikel 352 van de gemeentelijke Bouwverordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat het, zolang bij een bestemmingsplan, tot stand gekomen als uitbreidingsplan, geen voorschriften zijn gegeven omtrent het gebruik van de in die plannen of voorschriften begrepen bouwwerken, open erven of terreinen, verboden is die bouwwerken, open erven of terreinen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de uit dat plan of die voorschriften voortvloeiende bestemming, nadat de bij het bestemmingsplan aangegeven bestemming is verwezenlijkt.
2.7 De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan verweerders standpunt dat artikel 352 van de gemeentelijke Bouwverordening nog steeds rechtskracht heeft, aangezien dit artikel nimmer is ingetrokken. De rechtbank stelt in dat verband vast dat de tekst van artikel 352 daadwerkelijk is opgenomen in de gemeentelijke Bouwverordening, terwijl ook in de toelichting expliciet wordt vermeld dat artikel 352 is gehandhaafd.
2.8 Op het onderhavige perceel rust ingevolge het vigerende bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan Voorveldse Polder’ blijkens de daarbij gevoegde plankaart de bestemming ‘kampeerterrein’.
De rechtbank stelt vast dat in de planvoorschriften het begrip ‘kampeerterrein’ niet is gedefinieerd en dat ook de toelichting geen duidelijkheid biedt omtrent de betekenis daarvan. Bij gebreke van een omschrijving in het bestemmingsplan van het begrip ‘kampeerterrein’, dient bij de uitleg daarvan worden aangesloten bij het normale, dagelijkse spraakgebruik. Ter ondersteuning van dit standpunt verwijst de rechtbank onder meer naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 14 november 2007 en 7 september 2005 (www.rechtspraak.nl, LJN: BB7784 en AU2166). Volgens het Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse taal, dertiende, herziene uitgave, wordt onder kampeerterrein verstaan een terrein waarop gekampeerd wordt of dat daarvoor is bestemd, terwijl onder kamperen het (in de natuur) in een tent of caravan verblijven wordt verstaan.
Gezien de op het perceel rustende bestemming ‘kampeerterrein’, de daaraan te geven betekenis en in aanmerking genomen de hiervoor gedeeltelijk aangehaalde bepalingen uit het vigerende bestemmingsplan en de gemeentelijke Bouwverordening, moet worden geoordeeld dat permanente bewoning op het perceel niet is toegestaan.
Van permanente bewoning is volgens het Plan van Uitvoering sprake indien een gebouw voor bewoning wordt gebruikt door personen die daar hun daadwerkelijk hoofdverblijf hebben, hetgeen in ieder geval is wanneer men daar meer dan de helft van het jaar daadwerkelijk verblijft.
2.9 Eiseres heeft de stelling van verweerder dat zij permanent op het perceel woont niet betwist. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat door haar is gehandeld in strijd met het bestemmingsplan en dat verweerder bevoegd was om handhavend tegen deze overtreding op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.10 Gezien het Voorontwerp Bestemmingsplan Camping De Berekuil van december 2006 moet het er voor worden gehouden dat het gemeentelijk beleid er op is gericht dat de recreatiewoningen op camping De Berekuil niet permanent worden bewoond, zodat moet worden geoordeeld dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.
2.11 Eiseres heeft betoogd dat verweerder het vertrouwen heeft gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de permanente bewoning op het perceel. Eiseres heeft in dat verband gewezen op het feit dat verweerder jarenlang op de hoogte was van de permanente bewoning doch deze steeds heeft gedoogd. De rechtbank kan eiseres hierin echter niet volgen.
De rechtbank overweegt voorts dat uit de stukken blijkt dat verweerder reeds in 1998 de Belangenorganisatie Chaleteigenaren Camping De Berekuil op de hoogte heeft gesteld van zijn standpunt dat tegen de permanente bewoning op het perceel zal worden opgetreden. Ook nadien heeft verweerder regelmatig de bewoners dan wel gebruikers van de camping geïnformeerd over het standpunt aangaande de permanente bewoning en het voornemen daartegen op te treden. De rechtbank wijst in dit verband onder meer op de gehouden informatieavonden in januari en juni 2003. Dat eiseres niet van op de hoogte was van dit standpunt van verweerder, maakt vorenstaande niet anders, waarbij de rechtbank nog opmerkt dat weinig aannemelijk te achten gezien de vele publiciteit die deze kwestie in de pers heeft gekregen. Vast staat dat aan eiseres nooit expliciet is meegedeeld dat in haar geval permanente bewoning zou worden gedoogd dan wel anderszins zou worden toegestaan. Dat verweerder de inschrijving van eiseres in de Gemeentelijke Basisadministratie heeft geaccepteerd, zoals eiseres heeft gesteld, kan niet worden opgevat als een impliciete dan wel expliciete toestemming van verweerder om permanent op het perceel te wonen.
Ook de omstandigheid dat verweerder na de wraking van het strijdige gebruik gedurende vele jaren niet daadwerkelijk handhavend is opgetreden, kan niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt op grond waarvan verweerder van dat handhavend optreden had behoren af te zien. De rechtbank wordt in dit oordeel gesteund door de uitspraak van de ABRS van 19 september 2007, www.rechtspraak.nl, LJN: BB3855.
De stelling van eiseres dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de recente ontwikkelingen op het gebied van de legalisering van de permanente bewoning van recreatiewoningen, in welk verband eiseres heeft gewezen op het Bro, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Met dit Besluit worden verweerder geen beperkingen opgelegd terzake van de handhaving en het staat verweerder vrij in deze een eigen beleid te voeren. Ter ondersteuning van dit oordeel wijst de rechtbank op een uitspraak van de ABRS van
11 april 2007, www.rechtspraak.nl, LJN: BA2664.
Het feit dat de eigenaar van de camping eiseres geen nieuwe huurovereenkomst wenst aan te bieden en evenmin aan een eventuele nieuwe eigenaar van het chalet, kan tot slot naar het oordeel van de rechtbank evenmin als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt op grond waarvan verweerder van handhavend optreden behoort af te zien, met name nu dit een privaatrechtelijke aangelegenheid tussen eiseres en de betreffende eigenaar betreft.
2.12 Hetgeen door eiseres in beroep is aangevoerd, kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
3.1 verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. S. Wijna als voorzitter en mr. H.J.H. van Meegen en
mr. Y. Sneevliet als leden, en in het openbaar uitgesproken op 24 december 2007.