Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 408444 / HA ZA 11-2778
Vonnis van 12 december 2012
in de zaak van
1. DE STICHTING TER BEVORDERING VAN EN EDUCATIE OVER DE RECHTSTAAT,
gevestigd te Utrecht,
2. DE STICHTING NIEUWE VRIJE AGRARISCHE FEDERATIE,
gevestigd te Westwoud,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
ADOMEX INTERNATIONAL B.V.,
gevestigd te Aalsmeer,
4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
ROSALINK B.V.,
gevestigd te Aalsmeer,
eiseressen,
advocaat mr. F.E. Boonstra te Noordwijk,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN,
zetelend te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. M.W. Scheltema te 's-Gravenhage.
Eiseressen zullen hierna gezamenlijk SBER c.s. en afzonderlijk SBER, SNVAF, Adomex en Rosalink genoemd worden. Gedaagde zal hierna de Staat genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 28 november 2011, met één productie;
- de conclusie van antwoord, met 8 producties;
- het tussenvonnis van 7 maart 2012, waarbij de rechtbank een comparitie van partijen heeft gelast;
- het proces-verbaal van comparitie van 30 oktober 2012.
1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Ingevolge artikel 66 lid 1 Wet Pro op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) kunnen voor twee of meer groepen van ondernemingen die in het bedrijfsleven een verschillende functie vervullen ten aanzien van bepaalde producten of groepen van producten, openbare lichamen worden ingesteld, hoofdproductschappen of productschappen genoemd. Productschappen zijn zogenaamde verticale organisaties.
2.2. Artikel 66 lid 2 Wbo Pro bepaalt dat voor ondernemingen, die in het bedrijfsleven een gelijke of verwante functie vervullen, openbare lichamen worden ingesteld, hoofdbedrijfschappen of bedrijfsschappen genaamd. Bedrijfsschappen zijn zogenaamde horizontale organisaties.
2.3. Artikel 6 lid 4 Wbo Pro bepaalt dat (hoofd)productschappen en (hoofd)bedrijfschappen gezamenlijk worden aangeduid als bedrijfslichamen.
"Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Minister wie het aangaat, in voorkomend geval in overeenstemming met Onze andere betrokken Minister of Ministers indien:
a. zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel, of
b. het ontwerp van de verordening niet overeenkomstig artikel 100, eerste lid, is bekendgemaakt.
Artikel 100, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing."
2.5. Artikel 100 Wbo Pro luidt onder meer als volgt:
"3. Verordeningen, waarvan het ontwerp niet overeenkomstig het eerste lid openbaar is gemaakt, behoeven de goedkeuring van Onze Minister wie het aangaat, in voorkomend geval in overeenstemming met Onze andere betrokken Ministers.
4. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de betrokkenheid van een of meer van Onze Ministers bij de onderwerpen of economische sectoren waarop bepaalde verordeningen betrekking hebben."
2.6. De in artikel 100 lid 4 Wbo Pro bedoelde regels zijn neergelegd in het Besluit houdende regels inzake ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (Koninklijk Besluit van 15 november 2007, Stb. 2007, 458).
2.7. In zijn uitspraak van 29 november 2006 (LJN: AZ5800) heeft het College voor het Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) een aantal verordeningen van bedrijfslichamen onverbindend geacht, omdat deze in strijd met de Wbo niet door alle betrokken ministers waren goedgekeurd. In deze uitspraak heeft het CBb onder meer overwogen:
"(...) dat ten aanzien van verordeningen die onder artikel 126, vierde lid, Wbo vallen op ondubbelzinnige wijze uit enig schriftelijk document zal moeten blijken dat de desbetreffende verordening mede is goedgekeurd door de Ministers van LNV, SZW en EZ - hetgeen in ieder geval kan blijken uit de ondertekening van het besluit mede namens de ambtsgenoten van de Minister van LNV, zoals wordt vermeld bij de publicatie in het PBO-Blad - dan wel dat dezen expliciet terzake van het onderwerp van de verordening te kennen hebben gegeven niet te hoeven worden betrokken bij de goedkeuring."
2.8. Naar aanleiding van deze uitspraak is de Wbo met ingang van 28 november 2007 gewijzigd bij wet van 8 november 2007 (Wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen, hierna: de Wet van 8 november 2007). Van 1 mei 2004 respectievelijk 1 juli 1999 tot 28 november 2007 luidden de artikelen 100 lid 3 respectievelijk 126 lid 4 Wbo als volgt:
Artikel 100 lid Pro 3:
"Verordeningen, waarvan het ontwerp niet overeenkomstig het eerste lid openbaar is gemaakt, behoeven de goedkeuring van Onze betrokken Ministers."
Artikel 126 lid Pro 4:
"Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel, dan wel indien het ontwerp van de verordening niet overeenkomstig artikel 100, eerste lid, is bekendgemaakt."
2.9. Bij de Wet van 8 november 2007 is artikel 128a Wbo ingevoerd, waarbij artikel II van de Wet van 8 november 2007 onder meer bepaalt dat artikel 128a Wbo terugwerkt tot en met 1 juli 1999. Een en ander strekt tot herstel van het in de uitspraak van de CBb van 29 november 2006 bedoelde goedkeuringsgebrek. Artikel 128a Wbo luidt als volgt:
"1. Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel 100, derde lid, 104, tweede of derde lid, of 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel 100, derde lid, 104, tweede of derde lid, of 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
2. In afwijking van het eerste lid blijven de gevolgen van een voor de datum van inwerkingtreding van dit artikel gedane onherroepelijke rechterlijke uitspraak, waarbij verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen onverbindend zijn verklaard op de grond bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van partijen in de procedure waarop die uitspraak betrekking heeft in stand."
2.10. Adomex en Rosalink zijn in bestuursrechtelijke procedures opgekomen tegen aan hen door het productschap Tuinbouw opgelegde vakheffingen, waarbij onder meer de toelaatbaarheid van de terugwerkende kracht van artikel 128a Wbo aan de orde is gesteld. Hierover heeft het CBb bij uitspraak van 4 juni 2008 onder meer het volgende overwogen:
"De betekenis van de aldus gewijzigde wet voor de onderhavige zaken acht het College duidelijk. Indien ten minste een van de drie betrokken ministers een heffingsverordening heeft goedgekeurd, dient wat het punt van de goedkeuring betreft van de geldigheid van de verordening te worden uitgegaan. Gelet op artikel 120 van Pro de Grondwet is het College niet geroepen om te oordelen over de inhoud van de Wet."
2.11. Bij brief van 3 december 2009 heeft SBER de minister van Landbouw, Visserij en Natuur verzocht te bevorderen dat de Wet van 8 november 2007 zal worden ingetrokken. Hierop heeft de minister bij brief van 23 februari 2010 afwijzend gereageerd.
3. Het geschil
3.1. SBER c.s. vorderen dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
I voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens SBER c.s. door de afkondiging van de Wet van 8 november 2007;
II voor recht verklaart dat de Staat aansprakelijk is jegens Adomex en Rosalink voor de uit de afkondiging van de Wet van 8 november 2007 jegens hen voortvloeiende schade, te weten het bedrag dat zij ten onrechte aan vakheffing hebben voldaan, inclusief de door hen gemaakte kosten voor bezwaar en beroep;
III de Staat veroordeelt tot betaling van de wettelijke (handels)rente vanaf de dag van dagvaarding tot de dag van algehele voldoening;
IV de Staat veroordeelt in de kosten van de procedure.
3.2. Aan deze vorderingen leggen SBER c.s., samengevat, de volgende stellingen ten grondslag.
3.2.1. SBER stelt zich ten doel de bevordering van en de educatie over de rechtstaat. Zij werkt als platform voor haar leden om collectief verscheidende aspecten van het recht te behandelen. Een onderdeel van haar werkzaamheden is om de rechtstaat actief te verdedigen wanneer de Staat of private actoren de integriteit ervan bedreigen. Bij een inbreuk op de integriteit van de rechtstaat komt SBER met andere en betere voorstellen om het beleid van de betreffende actor te wijzigen. Als deze aanpak haar vruchten niet afwerpt dan entameert SBER zonodig juridische procedures.
3.2.2. SNVAF is een vereniging waarin bedrijven, die lid zijn van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, participeren.
3.2.3. De verordeningen, die jaarlijks door drie ministers gezamenlijk moeten worden vastgesteld en waarop de jaarlijkse vakheffingen zijn gebaseerd, zijn sinds 1999 niet door alle drie bevoegde ministers ondertekend. Alle door Adomex en Rosalink tegen de vakheffingen aanhangig gemaakte bestuursrechtelijke procedures bevonden zich in de fase van bezwaar of beroep toen de wetgever het goedkeuringsgebrek met terugwerkende kracht met de Wet van 8 november 2007 ongedaan heeft gemaakt.
3.2.4. De Wet van 8 november 2007 is door de terugwerkende kracht van artikel 128a Wbo onrechtmatig jegens SBER c.s. wegens strijd met het legaliteitsbeginsel, met artikel 17 Grondwet Pro (hierna: Grw) en met het waarborgkarakter van de eis van drie handtekeningen die oorspronkelijk in de Wbo was opgenomen. Door artikel 128a Wbo zijn Adomex en Rosalink beroofd van de mogelijkheid om het CBb de onrechtmatigheid van de vakheffingen jegens hen te laten vaststellen. Daarom ondermijnt de Wet van 8 november 2007 de in artikel 117 Grondwet Pro gewaarborgde rechterlijke onafhankelijkheid. Het toetsingsverbod van artikel 120 Grw Pro staat niet in de weg aan beoordeling van de Wet van 8 november 2007 door de burgerlijke rechter. Het Harmonisatiewet arrest (HR 14 april 1989, LJN: AD5725) biedt daarvoor ruimte, nu de terugwerkende kracht van artikel 128a Wbo in het wetgevingsproces niet wezenlijk aan de orde is geweest en deze terugwerkende kracht in strijd is met het fundamenteel te achten legaliteitsbeginsel. Bovendien hebben zich sinds het Harmonisatiewet arrest in versterkte mate de ontwikkelingen voorgedaan die de Hoge Raad onder r.o. 3.4 van voormeld arrest heeft aangeduid als argumenten die pleiten voor een restrictieve interpretatie van het toetsingsverbod. Hierbij doelen SBER c.s. met name op pogingen in het parlement om de ontwikkeling van het parlementaire stelsel in de richting van het monisme te doorbreken, althans te corrigeren.
3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer.
4. De beoordeling
4.1. Tijdens de comparitie is namens SBER c.s. onder meer verklaard dat zij zich niet beroepen op artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM en zich in deze zaak bewust beperken tot de door hen bepleite toetsing van de Wet van 8 november 2007 aan de Grondwet. Voorts is namens SBER c.s. onder meer verklaard dat de stellingen opgenomen in de punten 17 en 18 van de dagvaarding geen verband houden met hun vorderingen. Dit betekent onder meer dat SBER c.s. niet aan hun vorderingen ten grondslag leggen dat artikel 128a Wbo geen algemeen verbindende voorschriften bevat, maar dat het gaat om een bundel beschikkingen in een aantal bepaalbare gevallen.
4.2. Tussen de Staat enerzijds en Adomex en Rosalink anderzijds is niet in geschil dat laatstgenoemden voldoende belang hebben bij hun vorderingen. Deze vorderingen van Adomex en Rosalink komen echter niet voor toewijzing in aanmerking, gelet op het volgende.
4.3. Rosalink en Adomex wensen door middel van een als onrechtmatige daad geformuleerde vordering de onverbindendheid van de Wet van 8 november 2007 vastgesteld zien met het oog op de betekenis die deze wet heeft voor de (rechtmatigheid van de) vakheffingen die aan hen zijn opgelegd. Tegen die heffingen stond voor Rosalink en Adomex een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open. Zij hebben die rechtsgang ook benut en hebben daarin tevergeefs (tot) in hoogste instantie betoogd dat de Wet van 8 november 2007 onverbindend is. Hierbij heeft het CBb, zo blijkt uit het onder r.o. 2.10 weergegeven citaat, in zijn uitspraak van 4 juni 2008 onder meer beslist dat het de inhoud van de Wet van 8 november 2007 gelet op artikel 120 Grw Pro. niet kan toetsen. Zoals de Staat terecht heeft betoogd, brengt de taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter mee dat de rechtbank voormeld oordeel van het CBb dient te volgen (vgl. Hoge Raad 17 december 2004, LJN: AO9556). Reeds hierom stranden de vorderingen van Rosalink en Adomex.
4.4. Het voorgaande betekent dat de rechtbank niet toekomt aan bespreking van hetgeen Rosalink en Adomex verder hebben aangevoerd.
4.5. De Staat heeft met betrekking tot SBER onder meer betoogd dat deze stichting geen eigen belang heeft bij de gevorderde verklaring voor recht en dat geen sprake lijkt te zijn van een collectieve actie als bedoeld in artikel 3:305a Rv. In reactie hierop is tijdens de comparitie namens SBER verklaard dat zij alleen een ideëel belang behartigt, te weten het belang van de rechtstaat. Volgens SBER is dat een voor de ontvankelijkheid toereikend belang, gelet op Kamerstuk 22486 vergaderjaar 1991-1992, nr. 3, blz. 2.
4.6. Hoewel dit kamerstuk de Memorie van Toelichting betreft bij het wetsvoorstel tot invoering van de collectieve actie, maakt de rechtbank uit hetgeen SBER overigens heeft aangevoerd op dat haar vordering niet is bedoeld als een collectieve actie in de zin van artikel 3:305a BW. Mocht dit evenwel anders zijn, dan heeft SBER onvoldoende gesteld om te kunnen concluderen dat is voldaan aan de vereisten die artikel 3:305a BW aan een collectieve actie stelt. Dit betekent dat SBER in deze zaak uitsluitend een eigen belang behartigt. Het door SBER gestelde belang van de rechtstaat acht de rechtbank als enkel ideëel belang niet toereikend om te kunnen gelden als voldoende belang in de zin van artikel 3:303 BW Pro (vgl. Hoge Raad 3 januari 1992, LJN: ZC0464). Dit alles leidt ertoe dat SBER niet in haar vordering kan worden ontvangen.
4.7. De Staat heeft met betrekking tot SNVAF aangevoerd dat zij optreedt ter behartiging van de belangen van individuele bedrijven en verder geen eigen belang heeft bij de gevorderde verklaring voor recht. Dit standpunt heeft SNVAF tijdens de comparitie niet weersproken. Namens haar is op dit punt immers verklaard dat zij de belangen behartigt van de bedrijven die door de Wet van 8 november 2007 in hun belang zijn getroffen.
4.8. Nu SNVAF uitsluitend de belangen van de door haar bedoelde bedrijven behartigt en geen eigen belang heeft, geldt met het oog op de behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter dat de rechtsgeldigheid van de Wet van 8 november 2007 alleen door het betrokken bedrijf kan worden aangevochten in de tegen de betreffende vakheffing openstaande bestuursrechtelijke rechtsgang (vgl. Hoge Raad 9 juli 2010, LJN: BM2314). SNVAF kan daarom niet in haar vordering worden ontvangen.
4.9. Bij deze uitkomst past dat SBER c.s. worden veroordeeld in de kosten van de procedure. De door de Staat gevorderde wettelijke rente over de proceskosten en de nakosten zullen worden toegewezen. De proceskosten aan de zijde van de Staat begroot de rechtbank als volgt:
- griffierecht: € 560,-
- salaris advocaat: € 904,- (2 punten à € 452,- volgens tarief II)
totaal: € 1.464,-
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. wijst de vorderingen van Adomex en Rosalink af;
5.2. verklaart SBER en SNVAF niet ontvankelijk in hun vorderingen;
5.3. veroordeelt SBER c.s. in de kosten van de procedure, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 1.464,-, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de vijftiende dag na de dagtekening van dit vonnis indien SBER c.s. deze kosten niet binnen veertien dagen na de dagtekening van dit vonnis hebben voldaan;
5.4. veroordeelt SBER c.s. in de nakosten, begroot op € 199,- indien betekening noodzakelijk zal zijn en met € 131,- indien betekening achterwege blijft;
5.5. verklaart de onderdelen 5.3 en 5.4 uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 12 december 2012.