Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/1314
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juni 2026 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. E. Dans),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 10.000,- die verweerder met het besluit van 27 september 2024 aan eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de overtreding terecht heeft vastgesteld maar dat het beroep gegrond is omdat de boete moet worden gematigd. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4.1. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 19 december 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het boetebesluit gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 9 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. G.W. van Panhuis (kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres), [naam] (bedrijfsleider bij eiseres) en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 23 april 2024 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 21 augustus 2023 omstreeks 15:50 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 21 augustus 2023 omstreeks 15:50 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam], functie bedrijfsleider.
Ik deed een ronde in de uitsnijderij zoals aangegeven wordt bij het weekschema cluster [eiseres]. Rond 15:50 uur bevond ik mij bij de borstkaplijn waar de borstkappen van de band automatisch in de kratten worden geplaatst. De volle kratten worden op elkaar gestapeld op pallets door twee medewerkers. Deze borstkappen zijn bestemd voor humane consumptie omdat de volle pallets een identificatiemerk met EG-nummer [nummer] krijgen. Ik heb toen vijf van deze kratten gecontroleerd.
Ik zag dat bij drie borstkappen voerresten aanwezig waren. Ik heb toen foto's gemaakt van deze borstkappen, zie bijlage 1. Ik heb daarna deze borstkappen afgewaardeerd en in een dierlijk bijproduct categorie-2 bak gedaan.
Ik zag dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van Pro deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder c van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
Deze bevindingen worden [eiseres] aangerekend.
[…]
Ik heb het bedrijf mondeling en via Whatsapp op de hoogte gebracht van mijn bevindingen.
Ik bracht [naam], als bedrijfsleider van [eiseres], per e-mail van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan, zie bijlage 2.”
3.2.
Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004 [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 10.000,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. Eiseres voert aan dat de boete onevenredig hoog is en moet worden gematigd. In de eerste plaats had verweerder de boete moeten matigen vanwege het lange tijdsverloop tussen het rapport van bevindingen en het boetebesluit. De termijn in artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is ruimschoots overschreden. In de tweede plaats is de boete onevenredig hoog vanwege het permanente toezicht dat is voorgeschreven in de slachterij maar feitelijk bij eiseres ook in de uitsnijderij plaatsvindt, omdat deze op dezelfde locatie als de slachterij is gevestigd. De toezichtfrequentie bij de uitsnijderij van eiseres is daarmee hoger dan bij andere uitsnijderijen waar hooguit enkele keren per jaar wordt gecontroleerd. Daardoor is de kans dat bij eiseres een overtreding wordt waargenomen aanzienlijk groter dan bij andere uitsnijderijen en zal bovendien sneller sprake zijn van recidive waardoor de op te leggen boetes ook nog worden verhoogd. Dit is onevenredig en in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ten slotte moet de boete gematigd worden omdat de toegepaste verhoging vanwege recidive in dit geval onevenredig is. Verweerder heeft de verhoging namelijk gebaseerd op een eerdere boete die destijds was verhoogd vanwege een boete van 24 november 2017 voor een verontreiniging met baansmeer, en het is thans duidelijk dat laatstgenoemde boete evident niet opgelegd had mogen worden. Dit volgt uit uitspraken van deze rechtbank van 10 juni 2021 [2] , die door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) zijn bevestigd [3] . Weliswaar staat de boete van 24 november 2027 onherroepelijk vast, maar het is onevenredig om een boete waarvan evident is dat deze niet opgelegd had kunnen worden en die onmiskenbaar onjuist is als grondslag voor verhoging van de onderhavige boete te gebruiken. Eiseres verwijst daarbij naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). [4]
4.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat zij de overtreding heeft begaan. Verweerder was dan ook op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren bevoegd eiseres een boete op te leggen. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is de standaardboete voor deze overtreding vastgesteld op € 2.500,-. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 10.000,- omdat sprake is van recidive.
4.2.
Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat eiseres weliswaar op de dag van de constatering op de hoogte is gesteld van de overtreding, maar dat het toezenden van het rapport van bevindingen en het voornemen aan eiseres zodanig veel later heeft plaatsgevonden, dat er aanleiding bestaat om de boete met 10 % te matigen. Eiseres heeft ter zitting verklaard zich te kunnen vinden in deze matiging voor het tijdsverloop in deze zaak. De rechtbank zal de boete dan ook in elk geval met 10 % matigen. Hierna beoordeelt de rechtbank of er aanleiding is om de boete nog verder te matigen.
4.3.
Uit vaste jurisprudentie van het CBb [5] volgt dat artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden meebrengt dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
4.4.
Verweerder heeft de standaardboete verhoogd naar € 10.000,- omdat dit de vierde keer is dat eiseres een boete krijgt opgelegd voor eenzelfde overtreding. Dat de eerdere boetes zagen op andere verontreinigingen (zoals baansmeer) dan in dit geval (voerresten) doet er niet aan af dat het ook in die eerdere boetebesluiten ging om een overtreding van artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004. Er was dus sprake van eenzelfde overtreding in de zin van de recidivebepaling van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving [6] . De verwijzing van eiseres naar uitspraken waarin beroepen inzake boetes voor baansmeerverontreiniging gegrond zijn verklaard treft geen doel. Immers, de eerdere boete voor baansmeerverontreiniging die aan de verhoging van onderhavige boete ten grondslag is gelegd, is onherroepelijk. Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen [7] ziet zij in het door eiseres aangevoerde ook geen reden om eiseres toe te staan de rechtmatigheid van de eerdere onherroepelijke boete in dit beroep aan de orde te stellen, waarbij zij opgemerkt dat ook niet kan worden geoordeeld dat van evidente onjuistheid van de eerdere boete sprake is. De rechtbank ziet zich hierin bevestigd door het CBb [8] die in dit betoog van eiseres ook geen bijzondere omstandigheid ziet in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de boete gematigd moet worden. Verweerder heeft dan ook terecht de eerdere boete voor baansmeerverontreiniging aan de verhoging van onderhavige boete ten grondslag gelegd.
4.5.
De rechtbank vindt toepassing van de recidiveregeling van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving op zichzelf ook niet onevenredig. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval (speciale preventie). Weliswaar kan op een gegeven moment de conclusie zijn dat een boete na veelvuldige verhoging niet meer redelijk is te achten, gelet op de aard, ernst en omstandigheden van het geval, maar daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. Terecht vindt verweerder de veelvuldige recidive van eiseres een ernstige situatie. Daaraan doet niet af dat er een grotere kans is dat een overtreding in de uitsnijderij van eiseres wordt geconstateerd omdat die op dezelfde locatie is gevestigd als haar slachterij waar permanent toezicht wordt gehouden. Het is een eigen keuze van eiseres om de slachterij en de uitsnijderij op één locatie te huisvesten. Bovendien verschilt eiseres hierin niet van de andere pluimveeslachterijen in Nederland die ook de uitsnijderij op dezelfde locatie hebben gevestigd. Gesteld noch gebleken is dat de frequentie van het toezicht bij eiseres hoger is dan bij andere bedrijven met vergelijkbare bedrijfsactiviteiten. Zoals het College vaker heeft overwogen [9] leidt het feit dat sprake is van permanent toezicht op zichzelf niet tot een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, Awb op grond waarvan de boete gematigd moet worden.
4.6.
De rechtbank ziet aldus in het door eiseres aangevoerde geen grond voor verdere matiging van de boete dan de matiging van 10 % vanwege het tijdsverloop.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het boetebesluit in zoverre herroepen. De boete wordt vastgesteld op € 9.000,-.
6. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.534,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 19 december 2024, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- stelt de hoogte van de boete vast op € 9.000,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.534,- aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2026.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:51, eerste lid
Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.
Verordening 852/2004
Artikel 4, tweede lid
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
Bijlage II, Hoofdstuk IX, punt 3
In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c
Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.5, eerste lid
Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.