ECLI:NL:CBB:2025:534 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Hoger beroep inzake boetes voor slachthuisverontreiniging...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 23/780

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 september 2025 op het hoger beroep van:

[naam 1] , te [woonplaats] , ( [naam 1] )

(gemachtigde: [naam 2] )

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 februari 2023, kenmerken 21/2286 en 21/2287, in het geding tussen

[naam 1]

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 1 februari 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:672). In deze uitspraak heeft de rechtbank beslist op de beroepen van [naam 1] over twee boetebesluiten met de nummers 202001168 en 202000458.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De zitting was op 4 juli 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen, namens [naam 1] ook [naam 3] , en namens de minister ook D.C.A. van Bergen-Henegouwen, toezichthoudend dierenarts
.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

In boetezaak 202001168

1.2

Op 22 januari 2020 omstreeks 15:00 uur heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) naar aanleiding van regulier toezicht bij [naam 1] een inspectie uitgevoerd en daarvan op 10 februari 2020 een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen van 10 februari 2020). In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de karkassenkoelcel van [naam 1] Ik was die dag belast met het uitvoeren van toezicht in het verlengde van keuren. Gedurende de dag hadden mijn collega en ik de chefs van de schone slachthal en de kwaliteitsdienst meerdere keren gewezen op de aanwezigheid van baansmeer op de varkenskarkassen in de schone slachthal. Het betrof zowel spatten en druppels zwarte olie, als wat hardere en/of korrelige stukjes baansmeer. Het baansmeer was reeds aanwezig op het keurbordes, en dus ontstaan in het gedeelte van het slachtproces vóór de keuring. Na de eerste melding, in de ochtend, is dit probleem ook meegenomen in de dagvergadering, waarbij chefs en kwaliteitsdienst samen zitten om lopende zaken te bespreken. De oorzaak zou liggen in de opstapeling van overmatig baanvet op de blauwe kunststof geleiding en RVS voelers van het baanwerk. Kort na de middag zag ik in de schone slachthal opnieuw varkenskarkassen met druppels en spatten zwarte olie, en varkenskarkassen met stukjes harder en korrelig baanvet, en varkenskarkassen met een combinatie van beide soorten. Ik sprak de halchef en deze vertelde me dat de oorzaak bekend was, namelijk die opstapeling van baanvet. Een deel hiervan, namelijk het vet op de voelers, hadden ze reeds verwijderd. Het schoonmaken van de geleiding zou echter te gevaarlijk zijn, waardoor dit na productietijd zou plaatsvinden. De varkenskarkassen met baanvet zouden wel opgeknapt worden. Doordat ik bij meerdere karkassen ook harde stukjes baansmeer aan de binnenkant ("vleeszijde") zag, heb ik mijn zorgen geuit, en gezegd dat ik ook in de koelcel varkenskarkassen zou bekijken om te zien of er daadwerkelijk geen restanten baansmeer meer te zien waren. In de koelcellen komen namelijk alleen varkenskarkassen die van gezondheidsmerken voorzien zijn, en dus alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PMkeuring en alle op HACCP gebaseerde controles van de exploitant hebben doorlopen.

In de karkassenkoelcel heb ik eerst een tiental varkenskarkassen op de sorteerlijn bekeken terwijl ik met mijn rug richting de slachthal stond. Ik keek hierdoor op de buikzijde van de karkassen. Ik zag bij meerdere karkassen stukjes hard baansmeer op de buik en/of de voorpoten. Vervolgens ben ik aan de andere kant van de sorteerlijn gaan staan, waardoor ik de rugzijde kon zien, en heb ik weer 10 varkens gecontroleerd. Opnieuw zag ik een karkas met wat stukjes hard baanvet […], en 2 karkassen met minstens 1 langwerpige spat van ongeveer l,5cm lang, baansmeer. Bovendien zag ik in 1 varkenskarkas fecale bezoedeling bij de bekkeningang, op het vet vlak onder het zwoerd van de rechter ham […]. Het betrof meerdere afgeronde, bruine partikels met een slijmerig aspect, en daarrond meerdere spikkels en langwerpige vezels. Dieper in de bekkeningang waren nog enkele donkere spikkels zichtbaar. Van deze spikkels kon ik niet zeggen of het fecale bezoedeling was, of baansmeer. Omdat ik op dat moment geen medewerker zag die voor mij de bezoedelingen kon wegsnijden, heb ik het volgnummer van dit varkenskarkas genoteerd en mijn bevindingen gemeld bij de kwaliteitsdienst en de leidinggevende van de schone slachthal, die zich op dat moment op dat kantoor bevond. Hij heeft vervolgens de juiste acties ondernomen om het betreffende varken uit de koelcel te halen, apart te hangen en te laten opknappen. […]. Ik meldde ook mijn bevindingen van baansmeer en -olie op de andere varkenskarkassen. De medewerker van de kwaliteitsdienst heeft vervolgens opdracht gegeven aan de afsnijhal en de expeditie om extra alert te zijn op verontreiniging door baansmeer en/of -olie, en deze op te knappen.

Ik zag dat er verontreiniging met baansmeer op goedgekeurde karkassen, delen van karkassen of vlees aanwezig was.”

1.3

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 24 juli 2020 (boetebesluit 202001168) aan [naam 1] een boete opgelegd van € 5.000,-, omdat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan

worden geconsumeerd. Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, juncto punt 3 in Hoofdstuk IX van Bijlage II van de Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). Op het moment van de overtreding waren nog geen vijf jaren verstreken sinds een eerder aan [naam 1] opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, en om die reden is de boete op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd van het standaardbedrag van € 2.500,- naar € 5.000,-.

1.4

Met het besluit van 18 maart 2021 (bestreden besluit 202001168) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen boetebesluit 202001168 ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Het beroep bij de rechtbank tegen dit besluit is geregistreerd onder nummer 21/2286.

In boetezaak 202000458

1.5

Op 30 december 2019 omstreeks 6:00 uur heeft een toezichthouder van de NVWA bij [naam 1] naar aanleiding van een regulier toezicht een inspectie uitgevoerd en daarvan op 30 december 2019 een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen van 30 december 2019). In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij vóór aanvang van de werkzaamheden in de

karkassencel.

Overtreding 1:

Ik zag om 6.00 uur in de karkassencel dat de vloer, met name onder de karkassen en naast de looppaden, bevuild was met oude vleesdrip en oude vleesen vetresten, […]. Ook zag ik oude vleesdrip en oude vleesen vetresten onder dolavs en pallets, […].

Ik stelde vast dat [naam 4] om 5.00 uur een schoonmaakcontrole heeft gedaan, waarbij hij heeft geconstateerd dat de karkassencel onvoldoende schoon was, zie bijlage [titel 1] .

Het bedrijf heeft onvoldoende maatregelen getroffen om de karkassencel alsnog schoon te maken voor aanvang van de productie. Toen ik om 6.00 uur zag dat de karkassencel nog vies was, was de productie inmiddels begonnen.

Ik zag dat de bedrijfsruimte voor levensmiddelen niet schoon was.

[…]

Overtreding 2:

Ik zag in de koelcel dat delen van de vloer onder de karkassen schoon waren gemaakt. Ik zag op de vloer een halve maan patroon. Dit patroon ontstaat door het schoonspuiten van de vloer met een hoge drukspuit […]. Deze schoonmaak vindt altijd 's avonds of 's nachts plaats. Het schoonspuiten van de vloer met een hoge drukspuit, in een ruimte waarin zich naakt vlees bestemd voor humane consumptie bevindt, geeft risico op kruiscontaminatie.

Bij nadere inspectie in deze koelcel, zag ik verschillende (minimaal) 5 karkassen waarvan de kop bezoedeling vertoonde, […].

Ik heb onmiddellijk de heer [naam 4] erbij gehaald en hij gaf een medewerker direct opdracht om de vloer te reinigen conform procedure (met spuitkap). Op mijn verzoek zijn alle karkassen in de karkassencel gecontroleerd op bezoedeling en de bezoedelde koppen verwijderd (en vervolgens afgewaardeerd als dierlijk bijproduct categorie 2) . Daarna zijn alle karkassen in de karkassencel geflambeerd, met name aan de onderzijde.”

1.6

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 7 augustus 2020 (boetebesluit 202000458) aan [naam 1] een boete opgelegd van in totaal € 7.500,-. Er is sprake van twee beboetbare feiten:

1. De bedrijfsruimten voor levensmiddelen waren niet schoon. Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, juncto punt 1 in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004.

2. Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, juncto punt 3 in Hoofstuk IX van Bijlage II van Verordening 852/2004.

Voor elk van de beboetbare feiten was het boetebedrag € 2.500,- Het boetebedrag voor het beboetbare feit 2 is op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd, aangezien op het moment van de overtreding nog geen vijf jaren waren verstreken sinds een eerder aan [naam 1] opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden.

1.7

Met het besluit van 18 maart 2021 (bestreden besluit 202000458) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen boetebesluit 202000458) ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Het beroep bij de rechtbank tegen dit besluit is geregistreerd onder nummer 21/2287.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft de beroepen ROT 21/2286 en ROT 21/2287 ongegrond verklaard en daarbij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen (waarbij voor verweerder: de minister en voor eiser: [naam 1] moet worden gelezen):

“6. Eiseres voert in ROT 21/2286 aan dat verontreiniging met baansmeer uit het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht (hierna: het Handhavingsprotocol) is gehaald, wat bij eiseres het vertrouwen heeft gewekt dat bezoedeling met baansmeer geen ernstige overtreding is. Dat is ook logisch aangezien fecale bezoedeling een direct gevaar voor de volksgezondheid oplevert en baansmeer niet. Baansmeer is geen verontreiniging waardoor levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie; eiseres gebruikt humaan baansmeer dat veel minder schadelijk is. Bovendien kan baansmeer overal terecht komen, ook op reeds goedgekeurde karkassen. De HACCP-procedures van eiseres zien op het verwijderen van dit soort verontreinigingen in het gehele proces. De opgelegde boete vindt eiseres disproportioneel. Het is onredelijk om bij fecale bezoedeling wel eerst te waarschuwen en bij het aantreffen van baansmeer niet terwijl bij baansmeer het risico geringer is. De boete moet in elk geval worden gematigd vanwege de geringe gevolgen voor de volksgezondheid en nu eiseres geen financieel voordeel heeft gehad bij de overtreding.

6.1.

De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat er baansmeer zat op goedgekeurde varkenskarkassen in de koelcellen. Uit Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, van deze Verordening volgt dat levensmiddelen moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk kunnen worden voor de volksgezondheid dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijs niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. De rechtbank is van oordeel dat baansmeer als een dergelijke verontreiniging is aan te merken. Over het algemene betoog van eiseres over het voorschrift van punt 3, Hoofdstuk IX, Bijlage II, van Verordening 852/2004 heeft deze rechtbank een oordeel gegeven in onder meer de uitspraak van 10 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:5646). Daarin heeft de rechtbank ook verwezen naar een uitspraak van het CBb van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:810) en naar het arrest van 12 september 2019 (C-347/17) van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof). De rechtbank heeft in die uitspraak geconcludeerd dat baansmeer wel degelijk is aan te merken als een verontreiniging en dat de verplichting van punt 3 geldt tijdens de gehele productie in de slachterij. De rechtbank neemt dat oordeel en de daarvoor in die uitspraak gegeven motivering over in deze zaak.

6.2.

Zoals verweerder heeft toegelicht in het verweerschrift en ter zitting, wordt baansmeer gebruikt in een baan die circuleert waarbij dat baansmeer vervuild raakt en allerlei ziekmakende bacteriën kan bevatten die vervolgens via de baan worden meegenomen en dan op een karkas terecht komen. Dat het door eiseres gebruikte baansmeer op zichzelf geschikt is voor humane consumptie doet er dus niet aan af dat dat de aanwezigheid van baansmeer op een karkas vanwege de daarin aanwezige vervuiling en mogelijke bacteriën wel een gevaar vormt voor de volksgezondheid. Dat geldt hier te meer nu het baansmeer is geconstateerd op karkassen die reeds waren goedgekeurd voor menselijke consumptie.

6.3.

Het Handhavingsprotocol waarnaar eiseres verwijst is in deze zaak niet van belang, reeds omdat dat protocol ziet op een andere controle dan hier het geval was. Het Handhavingsprotocol gaat namelijk over bepaalde steekproefcontroles op bezoedeling, op bepaalde plekken in het slachtproces, terwijl in dit geval de bezoedeling op goedgekeurde karkassen in de koelcel (dus op een andere plaats in het slachthuis) op heterdaad is geconstateerd bij regulier toezicht. Daarbij heeft verweerder toegelicht dat baansmeerverontreiniging uit het Handhavingsprotocol is gehaald omdat het om een ander soort verontreiniging gaat en niet omdat het minder ernstig zou zijn dan fecale bezoedeling. Fecale bezoedeling houdt namelijk specifiek verband met het slachtproces zelf, terwijl een bezoedeling met baansmeer overal kan ontstaan. Gelet op dit verschil en nu het in het Handhavingsprotocol gaat om steekproeven waarbij specifiek op (fecale) bezoedeling wordt gecontroleerd, vindt de rechtbank het niet onevenredig dat bij een op heterdaad geconstateerde bezoedeling met baansmeer anders wordt geïntervenieerd dan bij geconstateerde fecale bezoedelingen binnen het Handhavingsprotocol.

6.4.

In de bijlage bij het [titel 2] is een overtreding als hier aan de orde aangemerkt als een ernstige overtreding waarvoor in beginsel direct een boete wordt opgelegd, maar omdat sprake is van frequent toezicht bij eiseres, wordt op grond van het Algemeen interventiebeleid eerst gewaarschuwd. Eiseres betwist niet dat zij al eerder is gewaarschuwd. Bovendien heeft zij al eerder een boete gekregen voor eenzelfde overtreding. Om die reden heeft verweerder het boetebedrag dan ook overeenkomstig artikel 2.5 van het Besluit handhaving verhoogd. De rechtbank vindt de opgelegde boete niet onredelijk. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de regelgeving gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. De wetgever heeft er ook nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Zoals hiervoor is overwogen vormt verontreiniging van baansmeer wel degelijk een gevaar voor de volksgezondheid. Verweerder heeft dus terecht geen reden gezien om de boete op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving te matigen. Ook in de andere door eiseres aangevoerde omstandigheden heeft verweerder terecht geen grond voor matiging van de boete gezien.

7. Eiseres voert in ROT 21/2287 aan dat van een verontreiniging waardoor levensmiddelen schadelijk kunnen worden voor menselijke consumptie geen sprake is. Een hoge drukspuit wordt niet onder het vlees gebruikt; door de beweerdelijke halve manen op de vloer, die bovendien niet zichtbaar zijn, is deze overtreding ook niet bewezen. Ook de aanwezigheid van restjes vlees weerspreekt dat een hoge drukspuit is gebruikt. Overigens is er tijdens de werkzaamheden altijd sprake van enige vervuiling; permanent poetsen brengt juist ongewenste risico’s met zich. Als er al sprake is van geringe spatbezoedelingen dan worden deze door flambering weggebrand, dus van een ernstige overtreding kan geen sprake zijn. Daarbij worden varkenskoppen niet als vers vlees geconsumeerd maar verwerkt. Voorts wijst eiseres op de sanctiemiddelen die in artikel 9 van Verordening 854/2004 worden genoemd. Verweerder is voorbij gegaan aan die mogelijkheden en heeft bij de boeteoplegging ook geen rekening is gehouden met de met de staat van dienst van eiseres.

7.1.

De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat de vloer in de karkassencel niet schoon was en dat er verontreiniging op de karkassen zat. Of gebruik gemaakt is van een hogedrukspuit is hier niet van belang; het gaat om de vastgestelde vervuiling van de vloer en de karkassen, ongeacht de oorzaak. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat vervuiling van de vloer niet geheel is te voorkomen omdat de karkassencellen vaak niet leeg zijn en het de voorkeur heeft om de koelcellen pas schoon te maken als er geen karkassen meer in hangen om zo vervuiling van karkassen door opspattend water bij het schoonmaken te voorkomen. De toezichthouder heeft op zitting op deze stelling gereageerd en niet ontkend dat bij voorkeur een koelcel wordt gereinigd als deze leeg is; het reinigen hoeft volgens de toezichthouder dus ook niet iedere dag te gebeuren. Maar de toezichthouder heeft op de zitting ook verklaard dat het vuil dat hier beschreven wordt in het rapport van bevindingen en ook zichtbaar is op de daarbij gevoegde foto’s, niet een vervuiling van één of twee dagen oud is; daarbij bevindt het vuil zich niet alleen direct onder de karkassen maar is verspreid over de gehele vloer van de cel. Voor de rechtbank staat gelet op de beschrijvingen in het rapport, de daarbij gevoegde foto’s en de toelichting ter zitting voldoende vast dat het vuil op de vloer al langere tijd aanwezig was. Ook staat vast dat karkassen in de koelcel verontreinigd waren en verweerder heeft voldoende toegelicht dat dit een gevaar is voor de volksgezondheid. De bezoedeling kan micro-organismen, zoals ziekteverwekkende bacteriën, bevatten die zo in de voedselketen terecht kunnen komen. De bezoedeling is aangetroffen op meerdere karkassen die bestemd waren voor humane consumptie. Dit is kennelijk door eiseres zelf niet opgemerkt. Alleen omdat de toezichthouder dit heeft geconstateerd is actie ondernomen door afwaardering van het vlees en flamberen van de karkassen. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet worden gezegd dat de risico’s voor de volksgezondheid gering zijn geweest.

7.2. […]

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval terecht van zijn boetebevoegdheid gebruik gemaakt. In het [titel 2] zijn deze overtredingen aangemerkt als ernstige overtredingen. De wetgever heeft reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de regelgeving gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. De wetgever heeft er ook nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De hoogte van de boetes van € 5.000,- voor feit 1 en € 2.500,- voor feit 2 vindt de rechtbank niet onevenredig. De vervuiling op de vloer en bezoedeling van de karkassen vormen een reëel gevaar voor de volksgezondheid. Verder heeft verweerder in het door eiseres aangevoerde geen reden hoeven zien om de boetes te matigen. […]”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Wettelijk kader

3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Oordeel van het College

Overtreding

4.1

Het College stelt voorop dat [naam 1] de waarnemingen van de toezichthouders in de rapporten van bevindingen en de vastgestelde overtredingen in hoger beroep niet heeft betwist. Mede gelet hierop neemt het College deze overtredingen als vaststaand aan en is het College van oordeel dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was om [naam 1] wegens de overtredingen boetes op te leggen.

4.2

Beoordeeld moet worden of de opgelegde boetes onevenredig zijn. Volgens [naam 1] hadden de boetes moeten worden gematigd en zij heeft hiervoor een aantal omstandigheden genoemd. Deze zal het College bij de beoordeling betrekken en hierna bespreken.

Is (de hoogte van) de opgelegde boete evenredig?

5.1

Ten aanzien van de evenredigheid van de aan appellante opgelegde boete overweegt het College als volgt. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de hiervoor genoemde uitspraak van 10 november 2020), vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren en de Bijlage daarbij bedraagt de boete bij overtredingen als die hiervoor zijn vastgesteld € 2.500,-. Daarnaast is hier – onbetwist – voldaan aan de voorwaarden voor verhoging van dit bedrag wegens recidive tot respectievelijk € 5.000,- (boetebesluit 202001168) en € 7.500,- (boetebesluit 202000458).

5.2

Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de minister de op deze manier tot stand gekomen boetebedragen op grond van de door [naam 1] genoemde omstandigheden had moeten matigen. Hierover overweegt het College het volgende.

5.3

[naam 1] heeft om te beginnen in boetezaak 202001168 aangevoerd dat baansmeer een ander soort bezoedeling is dan fecale bezoedeling, die veel minder risico op kruiscontaminatie met zich meebrengt. De minister heeft uiteengezet dat baansmeer wordt gebruikt in een baan die circuleert waarbij dat baansmeer vervuild raakt en allerlei ziekmakende bacteriën kan bevatten die vervolgens via de baan worden meegenomen en dan op een karkas terecht komen
.Evenals in zijn uitspraak van 13 augustus 2024, ECLI:NL:CBB:2024:566 wijst het College er in dit verband op dat ingevolge artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 sprake is van verontreiniging bij de aanwezigheid of de introductie van een gevaar en dat met de door de minister gegeven toelichting over het risico van baansmeer aannemelijk is gemaakt dat de aanwezigheid van baansmeer op (goedgekeurde) karkassen een gevaar introduceert. Daarmee is sprake is van een verontreiniging als bedoeld in Bijlage II, Hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004. Niet valt in te zien dat verweerder in de omstandigheid dat het in boetezaak 202001168 gaat om een gevaar veroorzaakt door verontreiniging met baansmeer en niet door een fecale bezoedeling, aanleiding had moeten zien de boete te matigen. In beide gevallen gaat het immers om een aanwezig of geïntroduceerd gevaar.

5.4

Volgens [naam 1] waren de geconstateerde overtredingen in beide boetezaken gering van aard en omvang en had de minister om die reden aanleiding moeten zien de boetes te halveren.

Het College ziet echter evenmin als de rechtbank grond voor het oordeel dat de in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving bedoelde risico’s of gevolgen van de overtredingen voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu in dit geval gering zijn of ontbreken. Wat betreft de verontreiniging met baansmeer wijst het College op wat hiervoor onder 5.3 is overwogen over de introductie van een gevaar en de verontreiniging. Ook wat betreft de vervuiling op de vloer en bezoedeling van de karkassen heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze een reëel gevaar voor de volksgezondheid vormden. Volgens de minister kan bezoedeling micro-organismen, zoals ziekteverwekkende bacteriën, bevatten die zo in de voedselketen terecht kunnen komen. Ook gelet op de omvang van de overtredingen kan niet worden volgehouden dat sprake was van geringe of ontbrekende risico’s. In boetezaak 202001168 werd baansmeer/vet aangetroffen op verschillende plekken en op meerdere (goedgekeurde) karkassen, terwijl [naam 1] reeds meerdere keren op de aanwezigheid ervan was gewezen. In boetezaak 202000458 was de vloer van de karkassencel bevuild met oude vleesdrip en oude vlees-en vetresten, ook onder dolavs en pallets, en was [naam 1] begonnen met de productie, terwijl zij ervan op de hoogte was dat de ruimte niet voldoende schoon was.

Ook was er bezoedeling op de kop van verschillende (minimaal 5) karkassen.

5.5

[naam 1] heeft er verder op gewezen dat er na de snelkoeltunnel nog ’controlepunten (CCP’s) zouden volgen, waardoor de verontreiniging uiteindelijk geheel of gedeeltelijk zou kunnen worden weggenomen.

Evenals de minister wijst het College er in dit verband op dat sprake is van een overtreding van punt 3 in Hoofdstuk IX van Bijlage II van Verordening 852/2004 en dat in die bepaling is opgenomen dat levensmiddelen in
alle stadiavan de productie, verwerking en distributie moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging, waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijs niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. De overtredingen zijn vastgesteld in de karkassen(koel)cel. Het feit dat er mogelijk in een later stadium nog een controlepunt zal volgen, maakt niet dat er geen sprake was van een overtreding of dat er aanleiding zou bestaan om tot matiging over te gaan. In dit verband heeft de minister er bovendien terecht op gewezen dat niet zeker is dat de verontreinigingen bij een volgende CCP ook zouden worden ontdekt en – als dat wel het geval zou zijn – of ze ook geheel zouden kunnen worden weggenomen.

5.6

Ook het feit dat [naam 1] veel dieren slacht of het feit dat dat bij [naam 1] sprake is van permanent toezicht en daarom ten aanzien van heterdaadovertredingen een 100% “pakkans” zou hebben, zijn geen bijzondere omstandigheden die tot matiging van de boetes hadden moeten leiden. De resultaatsverplichting om levensmiddelen in alle stadia van de productie, verwerkingen en distributie te beschermen tegen elke vorm van verontreiniging geldt voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven. De omstandigheid dat [naam 1] onder permanent toezicht valt, houdt verband met het feit dat zij veel dieren slacht, waardoor een groter risico op besmettingen ontstaat. Dit is geen reden om een overtreding lichter te bestraffen. Het College ziet overigens niet in dat permanent toezicht leidt tot een pakkans van 100%, omdat de toezichthouders niet steeds overal toezicht kunnen houden of alle overtredingen daadwerkelijk waarnemen.

5.7

Al met al is het College van oordeel dat opgelegde boetes evenredig zijn.

Ambtshalve beoordeling overschrijding van de redelijke termijn

6.1

Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het EVRM is overschreden.

6.2

In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

6.3

In dit geval is de redelijke termijn in de zaak over boetebesluit 202001168 aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 17 juni 2020 en de redelijke termijn in de zaak over boetebesluit 202000458 met het voornemen tot boeteoplegging van 15 juli 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in het eerstgenoemde geval met ruim een jaar en drie maanden overschreden en in tweede geval met ruim een jaar en twee maanden. Deze overschrijdingen zijn volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete van € 5.000,- die is opgelegd met boetebesluit 202001168 te matigen met 15% tot een bedrag van € 4.250,- en de boete van € 7.500,- die is opgelegd met boetebesluit 202000458 te matigen met 15% tot een bedrag van € 6.375,-.

Slotsom

7 De hogerberoepsgronden slagen niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak echter vernietigen, voor zover het de hoogte van de boetes betreft. Vervolgens zal het College de beroepen tegen de bestreden besluiten 202001168 en 202000458 gegrond verklaren, deze besluiten vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft en de boetebesluiten in zoverre herroepen. Het College zal de boete in boetezaak 202001168 vaststellen op € 4.250,- en de boete in boetezaak 202000458 vaststellen op € 6.375,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.

Proceskosten en griffierecht

8 [naam 1] heeft niet uit zichzelf een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn en komt dan ook niet in aanmerking voor vergoeding van ter zake gemaakte proceskosten.

9 De griffier van het College zal het in hoger beroep door [naam 1] betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen. Op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb houdt deze uitspraak tevens in dat de minister de in de beroepen bij de rechtbank door [naam 1] betaalde griffierechten van (2 x € 360,- =) € 720 zal vergoeden.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boetes betreft;

-verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten, voor zover het de hoogte van de boetes betreft;

herroept het boetebesluit 202001168 in zoverre en stelt de boete vast op € 4.250,-;
herroept het boetebesluit 202000458 in zoverre en stelt de boete vast op € 6.375,-;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de bestreden besluiten 202001168 en 202000458;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
draagt de minister op de in de beroepen betaalde griffierechten van in totaal € 720,- aan [naam 1] te vergoeden;
bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] terugbetaalt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 september 2025.

w.g. J.L.W. Aerts w.g. F.J.J. van West de Veer

Bijlage

Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne

Artikel 4 Algemene en specifieke hygiënevoorschriften

[…]

2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

[…]

Bijlage II Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij Bijlage I van toepassing is)

[…]

Hoofdstuk I Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan vermeld in hoofdstuk III)

1. Bedrijfsruimten voor levensmiddelen moeten schoon zijn en goed worden onderhouden.

[…]”

Hoofdstuk IX Bepalingen van toepassing op levensmiddelen

[…]

3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.

[…]

Wet dieren

Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen en EU-besluiten

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

[…]

Artikel 8.6 Definities

1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:

a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:

[…]

2°. een van de bepalingen, bedoeld in onderdeel a, in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, […];

overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt.

2. Indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, wordt onder overtreder mede verstaan: degene die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.

Artikel 8.7 Bevoegdheid

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Artikel 8.8 Hoogte bestuurlijke boete

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.2 Boetecategorieën

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

[…]

c. categorie 3: € 2500;

[…]

Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn

Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.

Artikel 2.5 Recidive

1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Regeling dierlijke producten Categorie

Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel

betrekking heeft op de artikelen 3, 4, eerste tot en met derde lid,

5, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, onderdelen a en b, en

artikel 6, derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004 3

Regeling dierlijke producten

Artikel 2.4

1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

[…]

c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid,

laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van

verordening (EG) nr. 852/2004