Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 25/6465, ROT 25/6710
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2026 in de zaken tussen
De vereniging Leveranciersvereniging Leerdammer Collectief (LVLC), uit Schoonrewoerd, eiseres
(gemachtigde: mr. P.J.G. van der Donck),
en
Autoriteit Consument en Markt (ACM)
(gemachtigden: mr. L.A. Kwanten, mr. M. Rekker en mr. dr. A.N. Vroege),
Waarbij in de tweede zaak als derde partij deelneemt
Royal Lactalis Leerdammer B.V. (Lactalis)
(gemachtigde: mr. ED. van Aalst)
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over twee geschillen tussen partijen. De eerste zaak met zaaknummer ROT 25/6465 ziet op de vraag of de berichtgeving van de ACM aan Lactalis dat zij heeft voldaan aan een aan haar opgelegde last onder dwangsom een besluit oplevert als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De tweede zaak met zaaknummer ROT 25/6710 ziet op de vraag of de ACM terecht heeft geweigerd om informatie over de totstandkoming van het nieuwe prijssysteem dat Lactalis per april 2025 hanteert openbaar te maken.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de ACM in de eerste zaak het bezwaar van LVLC terecht niet ontvankelijk heeft verklaard omdat de mededeling geen besluit oplevert of daarmee gelijkgesteld moet worden en dat de ACM in de tweede zaak terecht het bezwaar ongegrond heeft verklaard, omdat de artikelen 7 en 12w van de Instellingswet Autoriteit Consument en markt (Instellingswet) zich verzetten tegen openbaarmaking. LVLC krijgt dus geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Met het besluit van 31 juli 2025 heeft de ACM het bezwaar van LVLC tegen het bericht op haar website van 10 april 2025, met de strekking dat Lactatis heeft voldaan aan de eerder aan haar opgelegde last onder dwangsom, niet-ontvankelijk verklaard (bestreden besluit 1).
4. Met een tweede besluit van 31 juli 2025 heeft de ACM het bezwaar van LVLC tegen het besluit van 6 mei 2025, met de strekking dat het openbaarmakingsverzoek van LVLC wordt afgewezen, ongegrond verklaard (bestreden besluit 2).
5. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 en 2.
6. De ACM heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken en verweerschriften ingediend. Met overeenkomstige toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb heeft alleen de rechtbank kennis genomen van de stukken in de tweede zaak waarop de weigering om openbaarmaking ziet.
7. De rechtbank heeft de beroepen op 13 april 2026 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voorts zijn namens LVLC verschenen [naam 1] en [naam 2]. Namens Lactali is voorts verschenen [naam 3].
Beoordeling door de rechtbank van de eerste zaak
8. Op 4 september 2024 heeft de ACM, naar aanleiding van een handhavingsverzoek van LVLC, aan Lactalis een last onder dwangsom opgelegd omdat Lactatis volgens de ACM bij het inkopen van melk een overtreding beging van artikel 2, eerste lid en onder c, van de Wet oneerlijke handelspraktijken landbouw- en voedselvoorzieningsketen (Wet OHP Landbouw). Op grond hiervan moest Lactalis nieuwe leveringsvoorwaarden opstellen en voorleggen aan haar melkleveranciers. Zou zij dat niet op tijd doen, dan zou zij een dwangsom verbeuren van € 175.000 per maand tot een maximum van € 1.050.000. De ACM heeft de last op haar website gepubliceerd. Op 10 april 2025 heeft de ACM hieraan de volgende mededeling (de mededeling) toegevoegd: “Update 10 april 2025: Lactalis heeft nieuwe leveringsvoorwaarden voorgelegd aan haar melkleveranciers, waarin een nieuw prijssysteem is opgenomen. Naar het oordeel van de ACM is dit prijssysteem voldoende transparant en het bevat voldoende objectief bepaalde elementen. Daarmee voldoet Lactalis met het nieuwe prijssysteem aan de eisen van de Wet OHP Landbouw.” Het bezwaar van LVLC tegen de mededeling van 10 april 2025 heeft geleid tot bestreden besluit 1.
9. LVLC is het niet eens met de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar, omdat zij het standpunt inneemt dat de mededeling wel op rechtsgevolg is gericht en daarom een besluit oplevert. In dit verband heeft LVLC het volgende aangevoerd. De ACM bedoelt met de mededeling voor Lactalis zeker te stellen, dat van verdere handhaving wordt afgezien in verband met de door Lactalis gehanteerde leveringsvoorwaarden. Met haar motivering geeft de ACM een als definitief bedoelde interpretatie van een wettelijk voorschrift voor een concreet geval. De beslissing heeft het externe rechtsgevolg, dat handhaving tegen het nieuwe prijssysteem niet meer mogelijk zou zijn en een eventueel daarop gericht verzoek om handhaving niet meer ontvankelijk zou zijn. Volgens LVLC is dat ten onrechte, omdat zij meent dat de leveringsvoorwaarden die Lactalis hanteert nog steeds in strijd zijn met de Wet OHP Landbouw en Lactalis de overtreding waarop de last ziet dus niet heeft opgeheven.
10. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
11. Gelet op artikel 7:1, eerste lid, in verbinding met artikel 8:1 van Pro de Awb kan een belanghebbende bezwaar maken tegen een besluit. Uit artikel 1:3, eerste lid, volgt dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Van een dergelijke rechtshandeling is sprake indien de schriftelijke beslissing op rechtsgevolg is gericht, dat wil zeggen dat aanspraken of verplichtingen worden gewijzigd (vgl. ECLI:NL:RVS:2017:3514 en ECLI:NL:CBB:2025:608). Onder bijzondere omstandigheden wordt een schriftelijke mededeling van een bestuursorgaan dat een rechtsoordeel bevat, omwille van bestuursrechtelijke rechtsbescherming gelijkgesteld aan een besluit. Dat is het geval indien het voor de belanghebbende onevenredig bezwarend is om een op rechtsgevolg gerichte beslissing af te wachten (bijv. ECLI:NL:CBB:2014:256).
12. Een last onder dwangsom levert een besluit op. Zolang de aan Lactalis opgelegde last niet is herroepen, gewijzigd of vernietigd, heeft die de rechtsgevolgen dat Lactalis binnen de geboden begunstigingstermijn de in de last omschreven handelwijze moet volgen en dat zij dwangsommen zal moeten betalen indien zij dat niet doet (artikel 5:31d van de Awb). Dwangsommen worden wegens het niet (tijdig) nakomen van de last onder dwangsom van rechtswege verbeurd (artikel 5:33 van Pro de Awb). Omdat van rechtswege wel of geen dwangsommen zijn verbeurd, is de mededeling dat geen dwangsommen zijn verbeurd – anders dan LVLC meent – niet op rechtsgevolg gericht. Met die mededeling worden immers geen aanspraken of verplichtingen gewijzigd.
13. Ten einde wel bestuursrechtelijke rechtsbescherming aan de overtreder en eventuele andere belanghebbenden te bieden omtrent de invordering van een dwangsom, is in artikel 5:37, eerste lid, van de Awb neergelegd dat (a) het bestuursorgaan voordat zij tot aanmaning overgaat een beschikking neemt tot invordering en dat (b) een invorderingsbeschikking neemt indien een belanghebbende daarom verzoekt. Ten aanzien van de verdere invordering is niet de bestuursrechter, maar de burgerlijke rechter bevoegd (zie de artikelen 8:4, eerste lid, en onder b, en 4:123 van de Awb en artikel 438 van Pro het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering).
14. Voor zover LVLC heeft willen betogen dat sprake is van een voor bezwaar vatbaar bestuursrechtelijk rechtsoordeel dat gelijkgesteld moet worden met een besluit, wordt zij daarin niet gevolgd, reeds omdat gelet op artikel 5:37, tweede lid, van de Awb een eenvoudige weg voor haar openstaat om een besluit tot invordering van volgens haar verbeurde dwangsommen uit te lokken bij de ACM, wat zij ook heeft gedaan. Daarop is door de ACM beslist en in dit verband is een beroepsprocedure bij de rechtbank aanhangig.
15. Gelet op het voorgaande heeft de ACM met bestreden besluit 1 het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard en is het beroep daartegen ongegrond.
16. Ten overvloede wijst de rechtbank op het volgende. Gelet op wat onder 14 is overwogen zijn LVLC en haar professioneel gemachtigde op de hoogte van de juiste rechtsingang en hebben zij die ook benut, maar heeft dat hen er niet van weerhouden ook deze procedure te voeren. Ter zitting is dit ook door de rechtbank aan de orde gesteld, maar niettemin heeft LVLC haar beroep gehandhaafd. De rechtbank begrijpt niet waarom LVC blijft volharden in een juridisch onjuist standpunt. Omdat de capaciteit van het bestuursorgaan en van de rechter beter kunnen worden besteed aan inhoudelijke zaken die op de plank liggen, geeft de rechtbank LVLC en haar gemachtigde uitdrukkelijk in overweging om niet meer een zinloze beroepsprocedure als deze te voeren.
Beoordeling door de rechtbank van de tweede zaak
17. Op 7 april 2025 heeft LVLC de ACM op grond van de Wet open overheid (Woo) verzocht om informatie over de totstandkoming van het nieuwe prijssysteem van Lactalis. LVLC vraagt daarbij om alle informatie over in dit verband gevoerde gesprekken, eventuele betrokken derde partijen en alle overige informatie, inclusief geventileerde meningen, die de ACM heeft betrokken bij haar advisering aan Lactalis over het nieuwe prijssysteem. Op 6 mei 2025 heeft de ACM dit verzoek afgewezen. De ACM is met het bestreden besluit 2 bij die beslissing gebleven.
18. De ACM heeft in haar heroverweging vastgesteld dat de bezwaargronden van LVLC zich primair richten tegen het standpunt van de ACM dat het nieuwe prijssysteem van Lactalis aan de eisen van de Wet OHP Landbouw voldoet. Het verzoek om documenten lijkt volgens de ACM te zijn gedaan omdat LVLC de juistheid van dit oordeel wil betwisten. LVLC kan die betwisting doen in het kader van de procedure die loopt met bettrekking tot haar verzoek om toepassing van artikel 5:37, tweede lid, van de Awb, in welke procedure zij ook de nodige stukken kan verkrijgen. Gelet hierop kunnen de betogen van LVLC dat de afwijzing van het Woo-verzoek strijdig is met het beginsel van hoor en wederhoor, artikel 6 Van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 3:3 van Pro de Awb en overige beginselen van behoorlijk bestuur, niet worden gevolgd voor zover deze betrekking hebben op de positie van LVLC in haar procedure die betrekking heeft op de vraag of Lactalis aan de last voldoet.
19. Inhoudelijk heeft de ACM het volgende overwogen. Het dossier bevat 12 documenten die door de ACM zijn verkregen in verband met werkzaamheden ter uitvoering van haar wettelijke taak toezicht te houden op de naleving van de Wet OHP Landbouw. De ACM mag die gegevens op grond van art. 7, eerste lid, van de Instellingswet uitsluitend gebruiken voor haar wettelijke taken. Voor 29 andere documenten geldt dat die door de ACM zijn vervaardigd ter uitvoering van haar wettelijke taak toezicht te houden op de naleving van de Wet OHP Landbouw. Dit zijn documenten als bedoeld in de artikelen 12u, vierde lid, en 12w, eerste lid, van de Instellingswet. In dit verband is het volgende van belang. Voor het toezicht van de ACM is de vertrouwensrelatie tussen de ACM en onder toezicht staande ondernemingen van groot belang. De ACM is immers afhankelijk van gegevens van derde partijen om haar toezicht effectief uit te kunnen oefenen. Als de ACM door haar vervaardigde stukken die gegevens bevatten waarvoor de geheimhoudingsplicht geldt (of informatie die op dergelijke gegevens voortbouwt) openbaar zou maken, dan acht de ACM het aannemelijk dat zij niet langer (in dezelfde mate) over de voor haar toezicht noodzakelijks gegevens kan, beschikken. Verder meent de ACM dat openbaarmaking van stukken waarin medewerkers intern over een zaak van gedachten wisselen in strijd is of kan komen met het doel van het aan de ACM opgedragen toezicht. Voor het toezicht van de ACM is van groot belang dat medewerkers intern vrijelijk van gedachten kunnen wisselen, in het kader van deze gedachtewisselingen worden bovendien gegevens verwerkt of besproken waar de geheimhoudingsplicht voor geldt.
20. LVLC heeft in de eerste plaats aangevoerd dat in de lopende handhavingszaken een beroep wordt gedaan op de geheimhouding van stukken, zodat LVLC in die zaken niet over (alle) relevante stukken beschikt, terwijl het verzoek op grond van de Woo daar aan vooraf is gegaan.
21. LVLC betoogt verder dat de geheimhouding moet wijken voor de algemene beginselen waar ze zich in de bezwarenfase op heeft beroepen. De ACM stelt dat openbaarmaking in strijd zou kunnen komen met het doel van het aan de ACM opgedragen toezicht, maar LVLC kan niet toetsen of dit standpunt juist is nu zij niet over die stukken beschikt. Er wordt zo een ongelijk debat gecreëerd doordat de LVLC buiten de discussie wordt gehouden. Dat is in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM. De LVLC verwijst kortheidshalve naar alle algemene (ongeschreven) beginselen, die ze in de bezwarenfase heeft genoemd. Verder heeft LVLC aangevoerd dat er kennelijk stukken zijn, die weergeven dat medewerkers binnen de ACM verschillend over de materie denken. Volgens haar is op zichzelf van groot belang dat deze stukken door de rechter worden getoetst in het kader van de rechtsvorming.
22. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
23. Uit artikel 8.8 van de Woo en de daarbij behorende bijlage volgt dat wanneer het openbaarmakingsregime van de Instellingswet van toepassing is, geen verzoek kan worden gedaan als bedoeld in artikel 4.1 van de Woo (zie ook ECLI:NL:RBROT:2025:11225).
24. In artikel 2, tweede lid, van de Instellingswet is bepaald dat de ACM is belast met de taken die haar bij of krachtens de wet zijn opgedragen. In artikel 7 is Pro bepaald dat gegevens of inlichtingen welke in verband met enige werkzaamheid ten behoeve van de uitvoering van een taak als bedoeld in artikel 2, tweede lid, zijn verkregen uitsluitend mogen worden gebruikt voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van die taak of van enige andere taak als bedoeld in artikel 2, tweede lid. Uit artikel 12u, vierde lid, volgt dat openbaarmaking achterwege blijft indien de openbaarmaking van de beschikking naar het oordeel van de ACM in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan haar opgedragen toezicht op de naleving. Artikel 12w luidt:
“1. De Autoriteit Consument en Markt kan door haar genomen andere besluiten dan beschikkingen tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie of bindende aanwijzing openbaar maken, alsmede andere documenten die door haar of in haar opdracht zijn vervaardigd voor de uitvoering van de aan haar bij of krachtens de wet opgedragen taken.
2. Gegevens die ingevolge artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, van de Wet open overheid niet voor verstrekking in aanmerking komen, worden niet openbaar gemaakt.
3. Artikel 12u, tweede en derde lid, is van overeenkomstige toepassing indien de Autoriteit Consument en Markt op grond van het eerste lid besluit tot openbaarmaking van een besluit.
4. Artikel 12u, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
5. Eenieder kan verzoeken om toepassing van het eerste lid. Het verzoek wordt toegewezen, voor zover het tweede of het vierde lid hieraan niet in de weg staan.
6. Het eerste lid is niet van toepassing, voor zover een wettelijk voorschrift de openbaarmaking regelt.”
25. De opmerkingen van partijen over de mogelijkheid wel of niet stukken te verkrijgen in de procedures die betrekking hebben op een handhavingsverzoek zijn niet van belang voor de hier aan te leggen toetsing. De vraag die immers voorligt, is of de ACM op goede gronden het besluit tot afwijzing van het verzoek van LVLC om openbaarmaking heeft gehandhaafd met bestreden besluit 2.
26. Niet in geschil is dat de stukken die de ACM heeft geweigerd openbaar te maken betrekking hebben op de toezichthoudende taken van de ACM, terwijl de rechtbank ook vaststelt dat dit het geval is.
27. De rechtbank stelt vast dat LVLC ter motivering van haar beroep verwijst naar de in haar bezwaarschrift aangevoerde gronden waarom het openbaarmakingsregime van de Instellingswet moet wijken uit een oogpunt van een eerlijk proces. De verwijzing naar een bezwaarschrift zonder aan te geven dat en waarom het bestuursorgaan daar niet of onvoldoende op is ingegaan is weliswaar een beroepsgrond (ECLI:NL:RVS:2018:1950, punt 4.1), maar niet een beroepsgrond waarop de bestuursrechter hoeft in te gaan (bijv. ECLI:NL:CBB:2017:391, punt 6.1). LVLC heeft weliswaar aangegeven dat de ACM niet op de in bezwaar genoemde beginselen en bepalingen is ingegaan, maar dit is gelet op de motivering van bestreden besluit 2 onjuist. De ACM heeft immers overwogen dat die beginselen en bepalingen - waaronder artikel 6 van Pro het EVRM - niet het openbaarmakingsregime van de Instellingswet opzij zetten. LVLC heeft in beroep nagelaten te onderbouwen waarom dit standpunt van de ACM onjuist is.
28. De rechtbank voegt hier aan toe dat uit artikel 6 van Pro het EVM geen zelfstandig recht op openbaarmaking van de gevraagde documenten voortvloeit (ECLI:NL:RVS:1997:ZF3092, JB 1998/12). Een eerlijk proces brengt niet met zich dat een partij altijd dient te beschikken over alle stukken (vgl. ECLI:NL:CBB:2018:93, punt 3). In dit verband heeft de ACM ter zitting overigens onweersproken gesteld dat LVLC in de invorderingszaak de beschikking heeft gekregen over het grootste deel van de stukken. De toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb, dat voorziet in de mogelijkheid dat een partij niet, maar de rechter wel kennis neemt van bepaalde stukken of delen daarvan, hoeft niet in de weg te staan aan een eerlijk proces (ECLI:NL:RVS:2020:1367, punt 4). Belangrijker is echter dat deze zaak daar niet over gaat. Deze zaak ziet op de vraag of de ACM bepaalde stukken openbaar dient te maken en niet op de vraag of LVLC als procespartij over alle stukken dient te beschikken. Artikel 6 van Pro het EVRM mist in dit verband toepassing, aangezien hier het algemeen belang bij openbaarmaking aan de orde is en niet enig burgerrechtelijk recht of enige burgerrechtelijke verplichting van LVLC (vgl. ECLI:NL:RVS:2011:BU5396, slotgedeelte van punt 2.6.1). De door eiseres ingeroepen rechtsbeginselen kunnen evenmin het toepasselijke openbaarmakingsregime opzij zetten. Indien LVLC in deze procedure op voorhand alle niet openbaargemaakte stukken zou verkrijgen dan zou deze procedure zinloos zijn (vgl. ECLI:NL:RVS:2020:1367, punt 16).
29. Wel heeft de rechtbank kennis genomen van de vertrouwelijke stukken, omdat zij ambtshalve dient te beoordelen welk openbaarmakingsregime van toepassing is (zie ECLI:NL:CBB:2016:169 en ECLI:NL:RBROT:2025:11225) en of de ACM op goede gronden openbaarmaking heeft geweigerd, hetgeen LVLC niet kan nagaan. De rechtbank is met de ACM van oordeel dat hierop het openbaarmakingsregime van de Instellingswet van toepassing is en dat de ACM op juiste gronden heeft geweigerd die stukken openbaar te maken.
30. Gelet op het voorgaande is het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond.
Conclusie en gevolgen
31. Beide beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat LVLC niet gelijk krijgt. LVLC krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.