Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/2085
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2026 in de zaak tussen
Diamond Flavours B.V., uit Venray, eiseres
(gemachtigde: mr. J.A. Jacobs),
en
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris
(gemachtigden: mr. D.W. Gerritsen en mr. J.M. Schoemaker).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van (in totaal) € 900,- die de staatssecretaris met het besluit van 14 oktober 2022 (het boetebesluit) aan eiseres heeft opgelegd voor twee overtreding van de Tabaks- en rookwarenwet (Trw). Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat is komen vast te staan dat eiseres de overtredingen heeft begaan en dat de staatssecretaris haar daarvoor een bestuurlijke boete heeft kunnen opleggen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
Procesverloop
2.
2.1.
Bij het boetebesluit heeft de staatssecretaris eiseres een boete van € 900,- opgelegd. Met het bestreden besluit van 14 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij dat besluit gebleven.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris, vergezeld door [naam], werkzaam bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst in afwachting van de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) op het beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank van 7 april 2021 [1] .
2.4.
Bij verwijzingsuitspraak van 8 oktober 2024 [2] heeft het CBb prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) gesteld. Daarbij is het CBb met de vraagstelling aangesloten bij de prejudiciële vragen die het Oostenrijkse Verwaltungsgerichtshof over de uitleg van het begrip "in de handel brengen" op 17 november 2023 aan het Hof heeft gesteld. [3]
2.5.
Het Hof heeft op 15 mei 2025 in zaak C-717/23 arrest gewezen [4] en heeft daarmee de Oostenrijkse prejudiciële vraag beantwoord.
2.6.
De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op dat arrest. Eiseres heeft op 27 oktober 2025 gebruik gemaakt van die gelegenheid. De staatssecretaris heeft bij brief van 1 december 2025 gereageerd.
2.7.
Het Hof heeft op 11 december 2025 arrest gewezen in zaak C-665/24 [5] en daarmee de prejudiciële vragen van het CBb beantwoord.
2.8.
De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2025 op zitting behandeld, gelijktijdig met de beroepen in de zaken ROT 23/2357 en ROT 23/6873. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris.
Totstandkoming van het besluit
3. Op 10 mei 2021 heeft een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij eiseres. Tijdens deze inspectie heeft de inspecteur een verpakking navulvloeistof aangeduid als “Simple Essentials Apple”, met nicotinegehalte 18 mg/ml en een verpakking navulvloeistof aangeduid als “Dking Beat Blend”, met nicotinegehalte 3 mg/ml aangeschaft en daar vervolgens een monster van genomen. Naar aanleiding van het onderzoek van deze monsters heeft het hoofd van het Centrum Gezondheidsbescherming van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) op 12 november 2021 twee deskundigenverklaringen opgesteld. Hieruit blijkt dat de concentratie nicotine in het product “Simple Essentials Apple” 13,7 mg/ml en van het product “Dking Beat Blend” 2,6 mg/ml bedroeg. De bevindingen zijn vastgelegd in een rapport van bevindingen van 26 november 2021 (het rapport). Bij brief van 8 september 2022 heeft de staatssecretaris eiseres geïnformeerd over zijn voornemen hiervoor een bestuurlijke boete op te leggen.
4. De besluitvorming van de staatssecretaris berust op het standpunt dat op de verpakkingen van de twee onderzochte producten geen juiste vermelding van het nicotinegehalte is aangebracht. Uit onderzoek is gebleken dat het daadwerkelijk in de producten gemeten nicotinegehalte lager is dan het op de verpakking vermelde gehalte van 18 mg/ml, respectievelijk 3 ml/mg. Dit betreft volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Trw, gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Trw, artikel 3.3 van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb) en artikel 3.10, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling (Trr) in verbinding met artikel 20, derde lid, onder d, van de Richtlijn 2014/40/EU inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten (Richtlijn 2014/40/EU).
5. In het bestreden besluit is de staatssecretaris bij het boetebesluit gebleven. De motivering van het bestreden besluit komt bij de beoordeling daarvan door de rechtbank aan de orde.
Beoordeling door de rechtbank
Is sprake van een overtreding?
6. Eiseres voert aan dat de omstandigheid dat het daadwerkelijke aanwezige nicotinegehalte lager is dan op de verpakking wordt vermeld, geen overtreding oplevert. Volgens eiseres bestaat geen wettelijke grondslag voor het exact vermelden van het nicotinegehalte op de verpakking.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.2.
Op grond van artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Trw in verbinding met artikel 3.3 van het Trb in verbinding met artikel 3.10, eerste lid, van de Trr is het verboden om op een verpakkingseenheid en/of een buitenverpakking van elektronische dampwaar geen of een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte van het product in mg per ml aan te brengen.
6.3.
Uit de bij het rapport gevoegde deskundigenverklaringen volgt dat het gemeten nicotinegehalte in het product “Simple Essentials Apple” 13,7 mg/ml en in het product “Dking Beat Blend” 2,6 mg/ml bedroeg, terwijl op de verpakkingen staat dat het nicotinegehalte 18 mg/ml, respectievelijk 3 ml/mg is. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet van de juistheid van de in de deskundigenverklaring neergelegde bevindingen heeft mogen uitgaan. In het rapport en in de deskundigenverklaringen is beschreven op welke wijze de monsters zijn genomen en is toegelicht dat het nicotinegehalte is bepaald met behulp van gaschromatografie (GC-FID) volgens methode GZB-778. Dat deze door het RIVM toegepaste methode niet onder ISO 17025 is geaccrediteerd, maakt niet dat het onderzoek onzorgvuldig heeft plaatsgevonden. Daartoe is van belang dat blijkens het Validatierapport (GZB-778) de meetmethode door het RIVM is gevalideerd waarbij is geconcludeerd dat de bepaling van het gehalte aan nicotine in e-liquids met behulp van gaschromatografie voldoet aan de eisen en daarmee een geschikte en betrouwbare methode is. Gelet hierop en nu eiseres ook niet concreet heeft gemaakt waarom de meetmethode niet deugdelijk is, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het door het RIVM verrichte onderzoek onzorgvuldig is geweest. Nu eiseres geen contra-expertise heeft overgelegd die de resultaten van het deskundigenonderzoek in twijfel trekken, heeft de staatssecretaris dit onderzoek aan zijn besluitvorming ten grondslag kunnen leggen.
6.4.
Daarnaast volgt uit de uitspraak van het CBb van 9 augustus 2022 dat de afweging dat in het belang van de volksgezondheid het juiste nicotinegehalte moet worden vermeld in de gemeenschapsrechtelijke en nationale wetgeving is verdisconteerd. Daarmee is gegeven dat ook een lager nicotinegehalte dan vermeld zich niet met dat belang verdraagt. Of er minder of meer nicotine in het product zit dan wordt vermeld op de verpakking, is dus niet van belang voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding. Dat geldt evenzeer als de gehaltes lager zijn dan 20 mg/ml, aldus het CBb. [6] De rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan het CBb in deze uitspraak heeft gedaan.
6.5.
Nu het daadwerkelijk gemeten nicotinegehalte in de producten “Simple Essentials Apple” en “Dking Beat Blend” lager is dan vermeld op de verpakking, stelt de staatssecretaris zich terecht op het standpunt dat is komen vast te staan dat sprake is van een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte op de verpakkingen. Dit is een overtreding van de hiervoor genoemde artikelen 3, eerste lid, van de Trw, gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Trw, artikel 3.3 van het Trb en artikel 3.10, eerste lid, van de Trr. Nu de staatssecretaris hiervoor op grond van artikel 11b van de Trw in beginsel een boete op kan leggen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de boete in strijd met het legaliteitsbeginsel aan eiseres is opgelegd.
6.6.
Op grond van het Specifiek interventiebeleid is sprake van een zware overtreding (klasse B), vanwege een (risico op) ernstig gevaar voor de gezondheid. Daarom is volgens zowel het Algemeen als het Specifiek interventiebeleid een bestuurlijke boete de aangewezen interventie. De staatssecretaris was dus in beginsel bevoegd om ook voor deze overtreding een bestuurlijke boete op te leggen.
Is eiseres de overtreder?
7. Eiseres betoogt dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder. Zij heeft de nicotinehoudende producten niet in de handel gebracht als bedoeld in Richtlijn 2014/40/EU omdat zij de producten niet daadwerkelijk aan consumenten ter beschikking heeft gesteld.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Uitleg van het begrip "in de handel brengen"
7.2.
Over de uitleg van het begrip "in de handel brengen" heeft het Hof in het in 2.5. genoemde arrest van 15 mei 2025 geoordeeld dat artikel 23, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 40, van Richtlijn 2014/40/EU aldus moet worden uitgelegd dat de op de lidstaten rustende verplichting om erop toe te zien dat tabaksproducten waarvan de etikettering van de verpakkingseenheid niet voldoet aan de voor deze producten geldende presentatievoorschriften, niet in de handel worden gebracht (hierna ook: de verplichting), niet beperkt is tot de fase van de levering ervan door een detaillist aan de consument. In het in 2.7 genoemde arrest van 11 december 2025, dat gaat over navulverpakkingen voor elektronische sigaretten waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, heeft het Hof dit oordeel herhaald.
7.2.1.
De staatssecretaris ziet in deze arresten de bevestiging van zijn standpunt dat eiseres de onderzochte producten in de handel heeft gebracht, ondanks dat zij de producten niet aan consumenten heeft verstrekt. Eiseres stelt zich naar aanleiding van de arresten op het standpunt dat het Hof alleen heeft geoordeeld dat de lidstaten moeten voorzien in
toezichtop alle fasen van de keten. In de nationale regelgeving is ook voorzien in toezicht in alle fasen. De mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen voor overtredingen als in deze zaak aan de orde, is volgens eiseres in de nationale regelgeving echter beperkt tot detaillisten die producten aan consumenten leveren. Toezicht op onder meer importeurs en distributeurs kan op grond van artikel 17a van de Trw in verbinding met artikel 14 van Pro de Trw worden uitgeoefend. Op die manier kan middels een last onder bestuursdwang worden afgedwongen dat importeurs en distributeurs de nodige maatregelen treffen om producten in overeenstemming te brengen met de regelgeving.
toezichtop alle fasen van de keten. In de nationale regelgeving is ook voorzien in toezicht in alle fasen. De mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen voor overtredingen als in deze zaak aan de orde, is volgens eiseres in de nationale regelgeving echter beperkt tot detaillisten die producten aan consumenten leveren. Toezicht op onder meer importeurs en distributeurs kan op grond van artikel 17a van de Trw in verbinding met artikel 14 van Pro de Trw worden uitgeoefend. Op die manier kan middels een last onder bestuursdwang worden afgedwongen dat importeurs en distributeurs de nodige maatregelen treffen om producten in overeenstemming te brengen met de regelgeving.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres de producten in de handel heeft gebracht en overweegt daartoe het volgende.
7.3.1.
Het Hof heeft in het arrest van 15 mei 2025 overwogen dat artikel 23, tweede lid, van Richtlijn 2014/40/EU de lidstaten verplicht om regels vast te stellen voor sancties die zullen worden opgelegd bij overtredingen van de ingevolge deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en alle nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. De toepassing van deze regels heeft volgens het Hof betrekking op alle bepalingen van Richtlijn 2014/40/EU, ongeacht de fase van de toeleveringsketen waarop zij van toepassing zijn, en is dus niet beperkt tot de fase van de levering door een detaillist aan consumenten (punt 40). Een beperktere uitleg van deze verplichting zou volgens het Hof niet alleen incoherent zijn met de in artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU geboden mogelijkheid tot het sanctioneren van overtredingen, maar ook afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de aan de lidstaten opgelegde controleverplichting, en dus aan die richtlijn zelf (punt 41). Verder wordt deze uitleg volgens het Hof ook bevestigd door de ruimere regelgevende context van Richtlijn 2014/40/EU (punt 42), zoals Verordening (EU) 2019/1020 betreffende markttoezicht en conformiteit van producten. Een beperktere uitlegging van de verplichting zou volgens het Hof niet in overeenstemming zijn met het doel van die verordening (punt 45).
7.3.2.
Verder heeft het Hof overwogen dat de uitleg dat de verplichting van de lidstaten om regels vast te stellen voor sancties
nietaldus kan worden uitgelegd dat zij beperkt is tot de fase van de levering van tabaksproducten door een detaillist aan consumenten, steun vindt in de door Richtlijn 2014/40/EU nagestreefde doelstelling van gezondheids- en consumentenbescherming. Richtlijn 2014/40/EU streeft een tweeledig doel na, namelijk het beter doen functioneren van de interne markt voor tabaks- en aanverwante producten en het bereiken van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren. De wil van de Uniewetgever wordt duidelijk bevestigd in de overwegingen 8 en 59 van Richtlijn 2014/40/EU (punt 49). Ter verwezenlijking van die doelstelling, veronderstelt de controleverplichting dat in de verschillende fasen van de toeleveringsketen toezicht wordt uitgeoefend, door ervoor te zorgen dat de lidstaten voor elke handeling die ertoe leidt dat het product uiteindelijk aan de consument wordt aangeboden, erop toezien dat de voorschriften van Richtlijn 2014/40/EU worden nageleefd (punt 51).
nietaldus kan worden uitgelegd dat zij beperkt is tot de fase van de levering van tabaksproducten door een detaillist aan consumenten, steun vindt in de door Richtlijn 2014/40/EU nagestreefde doelstelling van gezondheids- en consumentenbescherming. Richtlijn 2014/40/EU streeft een tweeledig doel na, namelijk het beter doen functioneren van de interne markt voor tabaks- en aanverwante producten en het bereiken van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren. De wil van de Uniewetgever wordt duidelijk bevestigd in de overwegingen 8 en 59 van Richtlijn 2014/40/EU (punt 49). Ter verwezenlijking van die doelstelling, veronderstelt de controleverplichting dat in de verschillende fasen van de toeleveringsketen toezicht wordt uitgeoefend, door ervoor te zorgen dat de lidstaten voor elke handeling die ertoe leidt dat het product uiteindelijk aan de consument wordt aangeboden, erop toezien dat de voorschriften van Richtlijn 2014/40/EU worden nageleefd (punt 51).
7.3.3.
In het arrest van 11 december 2025 heeft het Hof bij de beantwoording van de eerste vraag overwogen dat het CBb heeft verzocht om uitleg van het begrip "in de handel brengen" met als doel om vast te stellen of een distributeur van navulverpakkingen voor elektronische sigaretten kan worden veroordeeld op de grond dat hij aan een detaillist – en niet aan een consument – een product heeft verkocht dat niet voldoet aan een van de verplichtingen van Richtlijn 2014/40/EU (punt 27). Het Hof heeft bij de beantwoording verwezen naar de beantwoording van de Oostenrijkse prejudiciële vraag in het arrest van 15 mei 2025 (punt 29) en overweegt dat de verplichting van de lidstaten om erop toe te zien dat tabaksproducten waarvan de etikettering van de verpakkingseenheid niet voldoet aan de voor deze producten geldende presentatievoorschriften, niet in de handel worden gebracht, niet beperkt is tot de fase van de levering ervan door een detaillist aan de consument. Het feit dat het hoofdgeding in die zaak betrekking heeft op de verkoop van navulverpakkingen voor elektronische sigaretten, heeft volgens het Hof geen invloed op de in het arrest van 15 mei 2025 gegeven uitleg, omdat artikel 20, eerste lid, van Richtlijn 2014/40/EU uitdrukkelijk de nadruk legt op de verplichting van de lidstaten om ervoor te zorgen dat elektronische sigaretten en navulverpakkingen uitsluitend in de handel worden gebracht indien zij aan die richtlijn en aan alle andere desbetreffende wetsbepalingen van de Unie voldoen (punt 34).
7.3.4.
De rechtbank is van oordeel dat uit het voorgaande volgt dat de verplichting om regels vast te stellen voor sancties (zoals een bestuurlijke boete) geldt voor alle fasen van de toeleveringsketen. Het standpunt van eiseres dat het Hof heeft bepaald dat alleen het toezicht zich over alle fasen van de toeleveringsketen uitstrekt, volgt de rechtbank niet. Verder is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat de lezing van eiseres ook niet zou stroken met de doelstelling van Richtlijn 2014/40/EU, die juist een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid en de consument beoogt te waarborgen. Anders dan eiseres betoogt, heeft de nationale wetgever bovendien wel voorzien in de mogelijkheid om anderen dan de detaillist een bestuurlijke boete op te leggen, namelijk in artikel 11b van de Trw. Richtlijn 2014/40/EU biedt de nationale wetgever daarvoor ook de ruimte. De in de Trw genoemde verbodsbepalingen die de staatssecretaris aan de opgelegde bestuurlijke boete ten grondslag heeft gelegd (artikel 2, eerste lid, en artikel 3, eerste lid, van de Trw) zijn genoemd in artikel 11b van de Trw. Deze bepalingen en de bepalingen uit het Trb en de Trr die weer op die artikelen uit de Trw zijn gebaseerd, zijn niet beperkt tot een bepaalde fase in de toeleveringsketen. Voor zover eiseres bedoeld heeft te betogen dat het verbod van artikel 3, eerste lid, Trw zich uitsluitend richt tot partijen die de producten in de handel brengen, en daarmee tot detaillisten, geldt dat de definitie van "in de handel brengen" van artikel 1 van Pro de Trw gelijk is aan de definitie in Richtlijn 2014/40/EU die door het Hof is uitgelegd in de hiervoor besproken arresten. Dit betekent dat ook een importeur of groothandel deze bepalingen kan overtreden en, in het verlengde daarvan, daarvoor kan worden beboet.
7.4.
Het voorgaande betekent dat de rechtbank met de staatssecretaris van oordeel is dat eiseres de gecontroleerde producten in de handel heeft gebracht. De staatssecretaris heeft eiseres dan ook terecht als overtreder aangemerkt.
Verwijtbaarheid, de ernst van de overtreding en de omstandigheden van het concrete geval
8. In het arrest van 11 december 2025 heeft het Hof een tweede prejudiciële vraag van het CBb beantwoord, namelijk of een marktdeelnemer die navulverpakkingen heeft afgenomen van een producent of importeur, ervoor verantwoordelijk kan worden gehouden en hem aldus een verwijt worden gemaakt dat hij navulverpakkingen in de handel heeft gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte bevatten, hoewel het op de verpakkingseenheid weergegeven nicotinegehalte overeenkomt met het in de kennisgeving vermelde nicotinegehalte van die navulverpakking. Bij de beantwoording van die vraag is het Hof ingegaan op een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld en op het meewegen van de concrete omstandigheden van het geval bij het opleggen van boetes voor overtreding van Richtlijn 2014/40/EU. De beantwoording van deze tweede vraag is daarmee van belang voor de onderhavige zaak en de beoordeling van de verwijtbaarheid, de ernst van de overtreding en de omstandigheden van deze concrete situatie.
8.1.
Het Hof heeft bij de beantwoording van de tweede vraag overwogen dat sancties die zullen worden opgelegd bij overtredingen van de ingevolge Richtlijn 2014/40/EU vastgestelde nationale bepalingen doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn. Eventuele financiële bestuurlijke sancties die kunnen worden opgelegd voor een opzettelijke overtreding, kunnen zo worden vastgesteld dat zij het met de overtreding beoogde economische voordeel neutraliseren (punt 40). Afgezien van deze laatste verduidelijking, die aan de mogelijkheid om het met de overtreding beoogde economische voordeel te neutraliseren de voorwaarde verbindt dat die overtreding opzettelijk is, bevat de richtlijn volgens het Hof geen andere regels voor de vaststelling van de toepasselijke sanctieregeling dan het vereiste dat deze sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Uit de bewoordingen van artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU kan dus worden afgeleid dat de lidstaten vrij zijn in de vaststelling van deze sanctieregeling, mits aan dit vereiste wordt voldaan (punt 41).
8.2.
Verder heeft het Hof overwogen dat achter de tweede vraag van het CBb de onderliggende vraag schuilgaat of een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld verenigbaar is met het vereiste van artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU en in het bijzonder met de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel (punt 43). Het Hof herhaalt vervolgens dat Richtlijn 2014/40/EU als doel heeft een hoog niveau van bescherming van de gezondheid te waarborgen, met name van jongeren (punt 46). Die doelstelling valt onder het algemeen belang dat de invoering door de lidstaten van een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld kan rechtvaardigen. Een dergelijk stelsel kan voor de betrokkenen een stimulans vormen om de uit Richtlijn 2014/40/EU voortvloeiende verplichtingen na te leven (punt 47). De lidstaten kunnen dus een nationale regeling vaststellen waarin een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard is opgenomen ter bestraffing van een marktdeelnemer die navulverpakkingen voor elektronische sigaretten in de handel heeft gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, hoewel dit nicotinegehalte overeenkomt met het gehalte in de kennisgeving (punt 50). Bij de vaststelling van de hoogte van de geldboete moeten de omstandigheden van het concrete geval in aanmerking worden genomen. Daarom kan het onevenredig zijn aan de door de Unieregeling nagestreefde doelstellingen wanneer een forfaitaire geldboete wordt opgelegd voor elke overtreding van bepaalde in de nationale regeling vastgestelde verplichtingen zonder dat rekening wordt gehouden met de ernst van de overtreding (punt 52).
8.2.1.
Volgens het Hof moet artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarin een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard is opgenomen ter bestraffing van een marktdeelnemer die navulverpakkingen voor elektronische sigaretten in de handel heeft gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, wanneer bij het opleggen van de geldboete geen rekening kan worden gehouden met de ernst van de overtreding en de omstandigheden van het concrete geval. Daar voegt het Hof aan toe dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling niet toe lijkt te staan dat deze sancties individueel worden aangepast, hetgeen aan de verwijzende rechter is om te beoordelen (punt 53).
Kan eiseres worden verweten dat zij de overtredingen heeft begaan?
9. De rechtbank stelt vast dat in de nationale regelgeving geen sprake is van een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld bij overtredingen van de ingevolge Richtlijn 2014/40/EU vastgestelde nationale bepalingen. Op grond van artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt een bestuursorgaan immers geen boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
9.1.
Eiseres voert aan dat de overtredingen haar niet kunnen worden verweten. Zij heeft mogen vertrouwen op het genoemde nicotinegehalte in de door de producent of importeur gedane kennisgeving als bedoeld in artikel 20, tweede lid, van Richtlijn 2014/40/EU. Daarnaast stelt eiseres dat de aanwezigheid van minder nicotine in het product dan vermeld op de verpakking, haar niet verweten kan worden omdat zij als distributeur dit niet kan controleren. Een dergelijke controle vergt volgens eiseres destructief en kostbaar onderzoek, waarvoor zij niet de faciliteiten en middelen heeft. Daarnaast is een nauwkeurige vermelding van het nicotinegehalte volgens eiseres in technische zin ook niet mogelijk omdat het gehalte bij het vullen van de flesjes onder invloed van licht, warmte, beweging en tijd degradeert. Onder deze omstandigheden meent eiseres dat de overtredingen haar niet kunnen worden verweten.
9.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
9.3.
De rechtbank is van oordeel dat de overtredingen eiseres kunnen worden verweten. De onderhavige producten mogen enkel in de handel worden gebracht indien wordt voldaan aan de bij of krachtens de Trw gestelde voorschriften. Nu eiseres de producten in de handel heeft gebracht, is zij ervoor verantwoordelijk dat aan de bij of krachtens de Trw gestelde voorschriften wordt voldaan. Dat dit niet van eiseres kan worden verlangd, volgt de rechtbank niet. Hoewel de rechtbank inziet dat dit een extra (financiële) belasting legt op eiseres, laat dat de eerdergenoemde verantwoordelijkheid onverlet. Daarbij weegt de rechtbank mee dat dit standpunt van eiseres niet is onderbouwd en is weersproken door de staatssecretaris. De rechtbank weegt daarbij mee dat de staatssecretaris in beroep heeft gewezen op de schriftelijke opmerkingen die de Nederlandse regering heeft ingediend in de procedure bij het Hof. Daarin is naar voren gebracht dat hoe hoger een marktdeelnemer zich in de toeleveringsketen bevindt, hoe meer van hem mag worden verwacht. Een distributeur, welke zich relatief hoog in de keten bevindt, kan dit bijvoorbeeld doen door monsters te nemen van iedere batch van navulverpakkingen die hij verhandelt. Mocht een distributeur aantonen dat dit in zijn concrete geval vanuit praktisch oogpunt niet haalbaar zou zijn, omdat bijvoorbeeld bemonstering te kostbaar is, dan kan hij op een andere wijze invulling geven aan zijn zorgplicht. Een distributeur zou er dan voor kunnen kiezen om contractuele afspraken te maken met de producent en/of importeur over de kwaliteit van de producten die hij afneemt. De rechtbank is niet gebleken dat bemonstering van iedere batch niet haalbaar zou zijn en van enige afspraken met producenten of toeleveranciers is evenmin gebleken. Dit betekent dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de staatssecretaris op grond van artikel 5:41 van Pro de Awb van boeteoplegging had moeten afzien. Het beroep van eiseres op voormelde uitspraak van het CBb van 9 augustus 2022 kan haar niet baten, omdat het CBb in die zaak heeft vastgesteld dat de betrokkene geen importeur, maar detaillist was. Voor zover eiseres meent dat de hiervoor besproken omstandigheden moeten leiden tot de conclusie dat sprake is van een verminderde verwijtbaarheid, zal de rechtbank dit hieronder betrekken bij de omstandigheden van het geval.
De omstandigheden van het concrete geval en de ernst van de overtredingen
10. Over de overweging van het Hof dat de nationale regeling niet toe lijkt te staan dat de sancties individueel worden aangepast, overweegt de rechtbank dat naar haar oordeel de nationale regelgeving de ruimte biedt om bij het opleggen van bestuurlijke boetes deze sancties individueel aan te passen. Hoewel de Trw en de daarop gebaseerde lagere regelgeving een systeem van gefixeerde boetes kent, kunnen de omstandigheden van het concrete geval worden meegewogen. Zo bepaalt artikel 5:46, derde lid, van de Awb, dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Daarnaast is individuele aanpassing van de bestuurlijke boete mogelijk in het kader van de evenredigheid (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb).
10.1.
Hoewel er binnen het Nederlands wettelijk stelsel dus wel ruimte is voor een individuele beoordeling, is de rechtbank er ambtshalve mee bekend dat de staatssecretaris bij een overtreding van de Trw doorgaans het standaardboetebedrag oplegt. Dat enkele gegeven betekent echter niet dat de staatssecretaris de ernst van de overtredingen en de omstandigheden van het concrete geval niet (kenbaar) bij zijn beoordeling betrekt of dat de nationale regelgeving dit niet toe zou staan. De rechtbank heeft de staatssecretaris ter zitting gevraagd of hij beleid voert met betrekking tot differentiatie van de boetehoogte. De staatssecretaris heeft deze vraag ontkennend beantwoord, maar heeft wel verklaard dat de NVWA een zogeheten boetematigingsoverleg kent en dat op dat overleg concrete zaken worden besproken.
10.2.
De rechtbank zal hierna beoordelen of de staatssecretaris de omstandigheden van het concrete geval en de ernst van de overtredingen bij zijn beoordeling heeft betrokken.
10.3.
De rechtbank stelt in dat verband vast dat eiseres geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze naar voren te brengen. Daarnaast heeft eiseres in de bezwaarfase enkel verwezen naar volgens haar vergelijkbare procedures, maar heeft zij geen concrete op deze zaak van toepassing zijnde omstandigheden aangevoerd. Eerst in beroep wijst eiseres nadrukkelijk op omstandigheden die volgens haar maken dat de overtreding haar niet (volledig) valt te verwijten. De staatssecretaris kan daarom niet worden verweten dat hij hier in het bestreden besluit geen overwegingen aan heeft gewijd.
10.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris zich in het verweerschrift terecht op het standpunt gesteld dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden geen aanleiding geven om aan te nemen dat eiseres geen, of verminderd verwijt kan worden gemaakt. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat eiseres als importeur een eigen verantwoordelijkheid heeft om ervoor te zorgen dat de producten die zij binnen de Nederlandse grens haalt en in Nederland in de handel brengt, voldoen aan de eisen van de Trw. Van een importeur mag worden verlangd dat zij verifieert of het op de verpakking vermelde nicotinegehalte juist is. In dit geval heeft eiseres geen aantoonbare pogingen gedaan om eigen onderzoek te doen naar het nicotinegehalte in de producten. Ook is ter zitting besproken dat eiseres geen enkele vorm van ‘checks and balances’ heeft ingebouwd, bijvoorbeeld door contractuele afspraken met haar leveranciers.
Met betrekking tot de degradatie van nicotine geldt dat eiseres deze stelling niet heeft onderbouwd. Daarnaast mag van producenten en importeurs worden verlangd hun processen zodanig in te richten dat te allen tijden wordt voldaan aan de geldende wet- en regelgeving. In dat verband heeft de staatssecretaris toegelicht dat degradatie kan worden voorkomen door bijvoorbeeld de wijze van bewaren, het voorkomen van blootstelling aan licht of door het opnemen van een houdbaarheidsdatum. Ondanks dat eiseres op de hoogte was van de mogelijkheid van degradatie, is niet gebleken dat zij pogingen heeft gedaan om degradatie te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook geen sprake van bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot individuele aanpassing van de opgelegde (totaal)boete van € 900,- voor de overtredingen.
10.5.
Eiseres heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een ernstige overtreding, omdat het gemeten nicotinegehalte lager was dan het gehalte vermeld op de verpakking. De rechtbank volgt eiseres hierin niet.
10.5.1.
Zoals de rechtbank eerder in deze uitspraak heeft overwogen, heeft de staatssecretaris de overtredingen conform zijn beleid aangemerkt als zware overtredingen (klasse B), vanwege een (risico op) ernstig gevaar voor de gezondheid. De staatssecretaris heeft overwogen dat een juiste vermelding van het nicotinegehalte is vereist en dat ook een lager nicotinegehalte dan op de verpakking staat vermeld een overtreding oplevert. Dit is volgens de staatssecretaris een ernstige overtreding, omdat door de onjuiste vermelding (een risico op) ernstig gevaar voor de gezondheid ontstaat. In het verweerschrift en ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris nader toegelicht dat een roker net zo lang doorrookt tot hij voldoende nicotine heeft geconsumeerd. Een lager nicotinegehalte in een bepaald product zorgt er dus voor dat een roker meer van het product moet roken om aan zijn nicotinebehoefte te voldoen. Dat betekent dat die roker ook meer andere schadelijke stoffen binnenkrijgt, dan hij binnen zou krijgen bij gebruik van een product met het maximale nicotinegehalte van 20 mg/ml. Dat een lager nicotinegehalte minder gezondheidsrisico’s oplevert, klopt volgens de staatssecretaris dus niet. De rechtbank is dat met de staatssecretaris eens.
10.6.
Gelet op het vorenstaande heeft de staatssecretaris de overtredingen terecht conform zijn beleid aangemerkt als zware overtredingen (klasse B) en heeft hij in de ernst van de overtredingen en de omstandigheden van het concrete geval geen aanleiding hoeven zien af te zien van het opleggen van de boete, of de hoogte daarvan te matigen. Van een nationale regeling die in strijd is met artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
Hoogte en evenredigheid van de boete
11. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd die zien op de hoogte van het boetebedrag.
Overschrijding van de redelijke termijn
12.1.
Volgens vaste rechtspraak geldt bij bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan betrokkene de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging.
12.2.
De redelijke termijn is in dit geval aangevangen met het uitbrengen van het voornemen tot boeteoplegging op 8 september 2022. Het bestreden besluit is genomen op 14 februari 2023, dus na iets meer dan vijf maanden. Daarmee was in de bestuurlijke fase geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn.
12.3.
Eiseres heeft een pro forma beroepschrift ingediend op 24 maart 2023. Tijdens de zitting op 19 januari 2024 heeft de rechtbank het onderzoek geschorst in afwachting van de uitspraak van het CBb op het hoger beroep in een vergelijkbare zaak. De tijd die gemoeid is met de aanhouding van een zaak in afwachting van een uitspraak in een procedure bij een andere rechter, blijft buiten beschouwing bij de bepaling van de redelijke termijn. Tot aan de beslissing om de zaak aan te houden was het tijdsverloop in beroep dus minder dan tien maanden. Bij brief van 29 april 2024 heeft de rechtbank partijen erop gewezen dat het CBb in die procedure voornemens was aanvullende prejudiciële vragen te stellen aan het Hof en dat de rechtbank het noodzakelijk vond om de beantwoording van de prejudiciële vragen af te wachten. Volgens vaste rechtspraak [8] wordt de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële procedure buiten beschouwing gelaten. Het Hof heeft het laatste arrest gewezen op 11 december 2025. Tussen het laatste arrest en deze uitspraak is sprake van een tijdsverloop van twee maanden en ruim drie weken. Het totale tijdsverloop komt daarmee neer op minder dan twee jaar. De rechtbank stelt daarom vast dat de redelijke termijn (van twee jaar) niet is overschreden.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boetes in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, voorzitter, en mr. M.V. van Baaren en mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2026.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrechtArtikel 5:41Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Tabaks- en rookwarenwet
Artikel 1, eerste lid
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
detaillist:verkooppunt waar tabaksproducten en aanverwante producten in de handel worden gebracht, ook als dat door een natuurlijke persoon gebeurt;
distributeur:een natuurlijke persoon of rechtspersoon in de toeleveringsketen van tabaksproducten en aanverwante producten, niet zijnde de producent, importeur of detaillist;
importeur van tabaksproducten en aanverwante producten:de eigenaar van tabaksproducten en aanverwante producten die in Nederland zijn binnengebracht of een persoon die het recht heeft om over die producten te beschikken;
in de handel brengen:de terbeschikkingstelling van producten aan consumenten in de Europese Economische Ruimte, al dan niet tegen betaling, inclusief via de verkoop op afstand, ongeacht de plaats van productie ervan; in geval van grensoverschrijdende verkoop op afstand wordt het product geacht in de handel te zijn gebracht in Nederland indien de consument zich in Nederland bevindt;
producent:een natuurlijke persoon of rechtspersoon die een tabaksproduct of aanverwant product vervaardigt, laat ontwerpen of laat vervaardigen onder zijn naam of merk en in de handel brengt;
Artikel 2, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de volksgezondheid eisen gesteld aan tabaksproducten, elektronische dampwaar, nicotinehoudende vloeistof en niet-nicotinehoudende vloeistof met betrekking tot maximumemissieniveaus en ingrediënten en worden technische eisen gesteld, en kunnen methoden van onderzoek worden aangewezen die bij uitsluiting beslissend zijn voor de vaststelling of met betrekking tot een product al dan niet aan de daaraan gestelde eisen is voldaan.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de volksgezondheid eisen gesteld aan de verpakkingseenheid en de buitenverpakking van tabaksproducten en aanverwante producten. De eisen hebben betrekking op:
a. de aanduidingen op verpakkingseenheden en buitenverpakkingen;
Artikel 3, eerste lid
1. Het is verboden om nicotinehoudende vloeistof, niet-nicotinehoudende vloeistof, tabaksproducten en aanverwante producten in de handel te brengen, indien die producten niet aan de krachtens artikel 2, eerste, tweede, en vijfde lid, gestelde eisen voldoen.
Artikel 11b, eerste en tweede lid
1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2, 3 (…) van deze wet (…).
2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste:
a. € 450 000 bedraagt wegens overtreding van artikel 4a, 4b, 4c, eerste tot en met vijfde lid, 4h, 4i, 5, 5a of 11, indien die overtreding is begaan door een fabrikant, groothandel of importeur van tabaksproducten, elektronische sigaretten, elektronische verhittingsapparaten, nicotineproducten zonder tabak, nicotineapparaten of navulverpakkingen;
b. een bedrag bedraagt dat gelijk is aan een geldboete van de vierde categorie als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, wegens een overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 of 10;
c. € 4.500 bedraagt in andere dan de onder a en b bedoelde gevallen.
Tabaks- en rookwarenbesluit(geldend van 1 juli 2021 tot en met 30 juni 2022)
Artikel 2.4
Bij ministeriële regeling worden ter bescherming van de volksgezondheid of ter uitvoering van de tabaksproductenrichtlijn eisen gesteld aan het ontwerp van een elektronische sigaret en een elektronische sigaret zonder nicotine en aan een navulverpakking, navulverpakking zonder nicotine, patroon zonder nicotine en de ingrediënten van nicotinehoudende en niet-nicotinehoudende vloeistof.
Artikel 3.3
Bij ministeriële regeling worden ter bescherming van de volksgezondheid of ter uitvoering van de tabaksproductenrichtlijn eisen gesteld met betrekking tot aanduidingen op een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van een rookloos tabaksproduct, elektronische dampwaar en een voor roken bestemd kruidenproduct.
Tabaks- en rookwarenregeling(geldend van 3 juli 2021 tot en met 15 februari 2022)
Artikel 2.10
Nicotinehoudende vloeistof wordt slechts in de handel gebracht indien het voldoet aan artikel 20, derde lid, onder a tot en met e, van de tabaksproductenrichtlijn.
Artikel 3.10, eerste lid
Op een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van elektronische dampwaar is, indien van toepassing, een lijst van alle ingrediënten van het product naar afnemend gewicht aangebracht, alsmede een vermelding van het nicotinegehalte van het product in mg per ml, de nicotineafgifte per dosis en het nummer van de partij.
Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van Richtlijn 2001/37/EG
Artikel 2, veertigste lid
„ in de handel brengen”: de terbeschikkingstelling van producten aan consumenten in de Unie, al dan niet tegen betaling, inclusief via de verkoop op afstand, ongeacht de plaats van productie ervan; in het geval van grensoverschrijdende verkopen op afstand wordt het product geacht in de handel te zijn gebracht in de lidstaat waar zich de consument bevindt;
Artikel 20, eerste lid, tweede lid, aanhef en onder b, en derde lid, aanhef en onder d
1. De lidstaten zorgen ervoor dat elektronische sigaretten en navulverpakkingen uitsluitend in de handel worden gebracht indien zij aan deze richtlijn en aan alle andere desbetreffende wetsbepalingen van de Unie voldoen.
Deze richtlijn is niet van toepassing op elektronische sigaretten en navulverpakkingen die gebonden zijn aan een vergunning krachtens Richtlijn 2001/83/EG of aan de voorschriften van Richtlijn 93/42/EEG.
2. Producenten en importeurs van elektronische sigaretten en navulverpakkingen doen kennisgeving bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaten van dergelijke producten die zij voornemens zijn in de handel te brengen. (…)
De kennisgeving bevat, naargelang het een elektronische sigaret of een navulverpakking betreft, de volgende informatie:
b) een lijst van alle ingrediënten in het product en van alle emissies die het gevolg zijn van het gebruik ervan, per merk en type, inclusief de hoeveelheden.
3. De lidstaten bewerkstellingen het volgende:
d) bij de productie van de nicotinehoudende vloeistof worden uitsluitend zeer zuivere ingrediënten gebruikt. Van andere stoffen dan de in lid 2, tweede alinea, onder b), van dit artikel bedoelde ingrediënten zijn in de nicotinehoudende vloeistof alleen sporen aanwezig indien deze sporen bij de productie technisch onvermijdelijk zijn.
Artikel 23, derde lid
De lidstaten stellen regels vast voor sancties die zullen worden opgelegd bij overtredingen van de ingevolge deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. De vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Eventuele financiële administratieve sancties die kunnen worden opgelegd voor een opzettelijke overtreding kunnen zo worden vastgesteld dat zij het met de overtreding beoogde economische voordeel neutraliseren.