Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/4967
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
en
[verweerder], voorheen [voormalige naam verweerder]
(gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die [verweerder] heeft opgelegd wegens een gestelde overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met die boete. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het rapport van bevindingen dat aan de boete ten grondslag is gelegd, onvoldoende basis biedt voor de conclusie dat eiseres een overtreding heeft begaan. Het beroep is dus gegrond en de boete komt te vervallen.
Procesverloop
2.
2.1.
Met een besluit van 19 januari 2024 heeft [verweerder] eiseres een bestuurlijke boete van € 2.850,-. opgelegd.
2.2.
Met een besluit van 8 april 2024 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) heeft [verweerder] de opgelegde boete gehandhaafd.
2.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
[verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] namens eiseres en de gemachtigde van [verweerder] . Verder zijn aan de zijde van [verweerder] verschenen [persoon B] (coördinerend specialistisch inspecteur) en [persoon C] (toezichthoudend dierenarts), beiden werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.
3.1.
[verweerder] heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 3 april 2023 ( [rapportnummer] ) opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
“Naar aanleiding van een regulier toezicht bevond ik mij te:
Locatie:
Naam : [bedrijf X] . (…)
Soort bedrijf : Slachthuis
Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 1 maart 2023 omstreeks 11:50 en 12:00 uur. (…)
Tijdens mijn inspectie op bovenstaand slachthuis heb ik het volgende koppel vleeskuikens (hierna te noemen ‘het koppel’) beoordeeld:
KIP nummer : [nummer X]
Aantal aangevoerde dieren : 10.661
Stalnummer(s) : 2
Slachtdatum : 1-3-2023
Slachtsnelheid van het slachthuis : 7.000 dieren per uur
Ik, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring aan de slachtlijn ter hoogte van de overhanger naar de panklaarlijn waar de looppoten van het karkas worden afgesneden.
Ik heb 2 x 50 dieren gecontroleerd op contactdermatitis. 99% van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:
• Ik zag 99 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2 Regeling houders van dieren).
De belangrijkste oorzaak van contactdermatitis (voetzoollaesies, hakdermatitis en borstblaren) is een slechte strooiselkwaliteit in de stal (van Harn et al., 2009).
Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. Daarnaast is de kans groter op het ontstaan van andere irritaties zoals borst- en hakirritaties. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.
De aangetroffen afwijkingen zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode in de stal waar de dieren zijn gehouden. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de dieren ernstig geschaad waardoor deze hebben geleden. (…)
Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijst op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal/stallen op het bedrijf van oorsprong. Op grond van artikel 2.53 Besluit houders van dieren, verstrekt de dierenarts verbonden aan de NVWA de gegevens van de PM keuring aan de houder. De houder moet naar aanleiding hiervan passende maatregelen nemen ter verbetering van de omstandigheden op het bedrijf, zodat het dierenwelzijn verbetert. (…)
Deze bevindingen worden [eiseres] aangerekend.”
3.2.
Op 27 december 2023 heeft [verweerder] zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
3.3.
Bij besluit van 19 januari 2024 (boetezaaknummer [zaaknummer] ) heeft [verweerder] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 2.850,- opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit:
Het niet nemen van passende maatregelen in stal 2 met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn na een melding van een NVWA-dierenarts.
Volgens [verweerder] heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete heeft [verweerder] betrokken dat sprake is van recidive en om die reden de boete op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (het Besluit) verhoogd. Het tijdsverloop van meer dan zeven maanden tussen de bevindingen van de toezichthouder en het informeren van eiseres heeft aanleiding gegeven de basisboete met 10% te matigen.
3.4.
Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. De voorschriften die gelden voor de wettelijke controles door de slachterijen, gelden niet voor de controles door de NVWA-toezichthouder. Het rapport van bevindingen van 3 april 2023 geeft verder geen aanleiding om te vermoeden dat het werkvoorschrift [1] niet is gevolgd. Over de bevindingen bestaat geen twijfel. Eiseres is de verplichting om naar aanleiding van de kennisgevingsbrief van 2 augustus 2022 passende maatregelen te nemen, niet nagekomen. Voor zover eiseres maatregelen heeft getroffen, zijn die onvoldoende (passend) geweest. De recidivebepaling is juist toegepast.
Beoordeling door de rechtbank
4. De wettelijke regels en de beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
5. Eiseres heeft – samengevat – het volgende aangevoerd. De boete is ten onrechte opgelegd. Volgens de toezichthouder had 99% van de gecontroleerde dieren voetzoollaesies klasse 2. Dat is een zeer groot verschil met de controle door de slachterij. De discrepantie is te groot. Verder wijkt de werkwijze van de toezichthouders af van die van de slachterijen. De werkwijze van de toezichthouders is oncontroleerbaar en te weinig betrouwbaar. Eiseres is pas achteraf in kennis gesteld van de vermeende overtreding. Zij had dus geen mogelijkheid om tegenbewijs te verzamelen of een onafhankelijke deskundige in te schakelen.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat het rapport van bevindingen onvoldoende basis biedt voor de conclusie dat eiseres geen passende maatregelen heeft genomen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn. De hiermee verband houdende beroepsgronden slagen. De rechtbank licht dit oordeel als volgt toe.
6.2.
De bewijslast dat sprake is van een overtreding rust op [verweerder] . In dit geval moet [verweerder] aantonen dat eiseres geen passende maatregelen heeft genomen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn. [2]
6.3.
Volgens vaste rechtspraak mag [verweerder] in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond geeft om te twijfelen of de bevindingen juist zijn. [3] Een rapport van bevindingen moet wel voldoende controleerbaar zijn en voldoende inzicht geven in de feiten die hebben geleid tot de conclusie dat een overtreding is begaan. Dit is temeer van belang in gevallen, zoals ook hier, waarin een vermeende overtreding achteraf en buiten de aanwezigheid van de vermeende overtreder wordt vastgesteld. Een partij die volgens [verweerder] een overtreding heeft begaan, moet zich tegen dat verwijt immers voldoende kunnen verdedigen. [4] Bij het antwoord op de vraag of een rapport voldoende controleerbaar is en voldoende inzicht geeft in de feiten die hebben geleid tot de conclusie dat een overtreding is begaan, is van belang in hoeverre de in het rapport getrokken conclusies in het rapport zijn toegelicht en onderbouwd. [5] Hierbij kan ook een rol spelen of het rapport wordt ondersteund door foto’s of video’s.
6.4.
De conclusie van [verweerder] dat geen passende maatregelen zijn genomen, is gebaseerd op de bevinding dat, na een eerdere constatering van slechte dierenwelzijnsomstandigheden, [6] bij een controle van tweemaal vijftig dieren bij ten minste vijftig gecontroleerde dieren sprake is van ernstige voetzoollaesies (klasse 2). Dit volgt uit het eerdergenoemde werkvoorschrift van de NVWA.
6.5.
Voor wat betreft de indeling in klassen (0, 1 en 2) sluit [verweerder] aan bij artikel 7b.5, tweede lid, Regeling houders van dieren. [7] Bij klasse 2 is sprake van een laesie met een aantasting van de opperhuid en een onderhuidse ontsteking. Ter zitting is namens [verweerder] een toelichting gegeven op deze indeling aan de hand van meegebrachte poten van kuikens die de dag voor de zitting waren geslacht. Getoond en toegelicht is dat klasse 2-poten zware laesies hebben. Er is dan zogenoemd necrotisch weefsel te zien en de zool voelt hard aan. Tot klasse 2 kunnen ook poten worden gerekend waarbij de voetzool ogenschijnlijk gezond is, maar er toch een verdikking voelbaar is die duidt op ontstekingsweefsel.
6.6.
De ter zitting aanwezige toezichthoudend dierenarts heeft over de gevolgde werkwijze verder het volgende toegelicht. De inspecties beginnen bij de aanvoer. Op dat moment, en ook bij de zogenoemde bloedgoot, ontstaat er al een algemeen beeld over de voetzolen. Als er dan relatief veel voetzoollaesies worden gezien, gaat de toezichthouder naar de plaats waar de poten van de lijn gehaald worden. Vervolgens worden vijftig poten van de lijn gehaald, steeds één per dier. Soms krijgt de toezichthouder hierbij hulp van één van de medewerkers van de slachterij; dat is afhankelijk van de snelheid waarmee de karkassen voorbijkomen. Nadat er vijftig poten van de lijn zijn gehaald, worden deze gesorteerd in de klassen 0, 1 of 2. Hierbij wordt bij iedere poot gevoeld of sprake is van een onderhuidse zwelling, wat duidt op een ontsteking. Deze werkwijze wordt herhaald met de volgende vijftig dieren.
6.7.
Hoewel de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten dus is gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren, [8] volgt uit de rechtspraak dat de voorschriften van deze bepaling niet op deze controles van toepassing zijn. [9] Zo geldt bijvoorbeeld niet het voorschrift dat de controles plaatsvinden direct na verwerking van ongeveer 30% van het koppel en direct na verwerking van ongeveer 60% van het koppel. [10] Dat neemt niet weg dat het, zoals ter zitting ook namens [verweerder] is bevestigd, de bedoeling is dat de controles een representatief beeld opleveren van de dierenwelzijnsomstandigheden in de desbetreffende stal. [11] Dat is naar het oordeel van de rechtbank in elk geval onvoldoende gewaarborgd indien tussen de twee tellingen niet een substantiële pauze zit.
6.8.
In dit geval is in het rapport van bevindingen, dat ondersteund wordt door foto’s, vermeld dat omstreeks 11:50 en 12:00 uur tweemaal vijftig dieren zijn gecontroleerd en dat bij 99 gecontroleerde dieren sprake was van ernstige voetzoollaesies, klasse 2. Na deze vaststelling volgt een algemene toelichting over de achtergrond, de oorzaken en de gevolgen van voetzoollaesies. In het rapport staat geen concrete omschrijving van de wijze waarop is geconstateerd dat bij de 99 dieren sprake was van voetzoollaesies klasse 2, zoals visuele waarneming, het bevoelen van de voetzolen of het insnijden van de voetzolen. De waarnemingen zijn ook niet op een andere manier nader toegelicht of onderbouwd. Ook over de gevolgde werkwijze is het rapport summier. Zo is bijvoorbeeld niet in het rapport vermeld dat één poot per dier is gecontroleerd. Eiseres heeft de uitkomst van de controle betwist en hierbij gewezen op een rapport van de telling van hetzelfde koppel door het slachthuis. Volgens dit rapport zijn slechts vier dieren aangetroffen die zijn ingedeeld in klasse 2. Ter zitting is dit rapport besproken. [verweerder] heeft bevestigd dat het hetzelfde koppel betreft. Hoewel de wettelijke controles door het slachthuis (op basis van de Regeling houders van dieren) en die van de toezichthouder (in het kader van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren) verschillen, is het verschil in uitkomst tussen beide tellingen in dit geval zeer groot. Mede gelet op het summiere rapport bestaat er daarom in dit geval te veel twijfel over de vraag of de controle door de toezichthouder representatief is voor de dierenwelzijnsomstandigheden in de stal. Dat betekent dat het rapport van bevindingen onvoldoende basis biedt voor de conclusie dat eiseres geen passende maatregelen heeft genomen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn. Het bewijs van de overtreding is dus niet geleverd. Dat betekent dat [verweerder] niet bevoegd was de boete op te leggen.
Conclusie en gevolgen
7.
7.1.
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het boetebesluit herroepen. Dit betekent dat de boete vervalt.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet [verweerder] het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Eiseres heeft verklaard dat zij in verband met het bijwonen van de zitting op 28 november 2025 de volgende kosten heeft gemaakt: € 60,- aan reiskosten en € 275,- aan verletkosten (vijf uur maal een uurtarief van € 55,-). [verweerder] heeft de opgegeven proceskosten ter zitting niet betwist. Gelet hierop, en op het Besluit proceskosten bestuursrecht, zal de rechtbank de proceskosten vaststellen overeenkomstig de opgave van eiseres. Hierbij is van belang dat de opgegeven reiskosten niet hoger zijn dan de kosten van het reizen per openbaar vervoer, tweede klasse, en dat de rechtbank de opgegeven verletkosten redelijk acht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 8 april 2024;
- herroept het primaire besluit van 19 januari 2024;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat [verweerder] het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt [verweerder] tot betaling van € 275,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van
mr. N.S.J. Letschert, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2026.
De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Wet dieren
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 8.8, eerste lid
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Besluit houders van dieren
Artikel 2.50, eerste en tweede lid
1. Het is verboden vleeskuikens te houden.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 33 kg/m2, en
b. wordt voldaan aan de artikelen 2.51 tot en met 2.54.
Artikel 2.53, eerste lid
Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.
Regeling houders van dieren
Artikel 7b.5, eerste tot en met vierde lid
1. De houder die een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 toepast, zorgt ervoor dat voor elk koppel in het slachthuis, of voor een voor de export bestemd koppel op het bedrijf ten hoogste vijf werkdagen voor het einde van de ronde, wordt vastgesteld in welke mate voetzoollaesies voorkomen.
2. Ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt bij een aantal vleeskuikens van een koppel beoordeeld bij hoeveel dieren er
a. geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar is (klasse 0);
b. verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig is (klasse 1);
c. een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking (klasse 2) aanwezig is.
3. De houder maakt afspraken met de exploitant van het slachthuis respectievelijk het bedrijf dat de vaststelling in de stal verricht, zodanig dat de vaststelling plaatsvindt:
a. bij het slachthuis:
1°. door een daarvoor opgeleide medewerker, bij 100 kuikens van elk koppel, waarvan 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 30% van het koppel, en 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 60% van het koppel, met inachtneming van het protocol dat als bijlage 3 bij deze regeling is gevoegd, dan wel:
2°. met gebruikmaking van een digitaal meetsysteem bij ten minste 70% van alle kuikens van elk koppel, overeenkomstig het protocol, dat is opgenomen in bijlage 4;
b. in de stal: ten hoogste 5 werkdagen voordat de laatste vleeskuikens worden weggeladen, door een daarvoor opgeleide controleur, bij 100 kuikens van elk koppel met inachtneming van het protocol dat als bijlage 5 bij deze regeling is gevoegd.
4. De totaalscore voor het koppel wordt vastgesteld:
a. in geval van visuele meting in het slachthuis of het houderijbedrijf met gebruikmaking van de formule:
aantal punten = (aantal dieren klasse 0) x 0 + (aantal dieren klasse 1) x (0,5) + (aantal dieren klasse 2) x 2;
b. bij meting door middel van een digitaal meetsysteem met de formule:
aantal punten = (percentage dieren klasse 0) x 0 + (percentage dieren klasse 1) x (0,5) + (percentage dieren klasse 2) x 2.
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b
De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
b. categorie 2: € 1500;
Artikel 2.5, eerste lid
Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Besluit houders van dieren Categorie
Artikel 2.53 2