Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/6587
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2025 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.J. van Dam),
en
[naam verweerder] , verweerder
(gemachtigde: mr. W.P. van Kooten-Vroeg in Weijen).
met als derde-partij
[naam derde partij].
[naam derde partij].
Inleiding
1. Met het besluit van 23 maart 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.800,- vanwege twee overtredingen van bij of krachtens de Binnenvaartwet (Bvw) gestelde voorschriften.
1.1.
Met het besluit van 22 augustus 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 15 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [persoon A] , toezichthouder bij verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Op 8 januari 2023 hebben toezichthouders een controle uitgevoerd aan boord van een zogenaamd hecht samenstel, bestaande uit de duwboot “ [naam vaartuig 1] ” en vrachtduwbakken “ [naam vaartuig 2] ” en “ [naam vaartuig 3] ”, dat voer op de vaarweg Markermeer, Lelystad, zijnde een binnenwater als bedoeld in artikel 1 van de Bvw. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een Boeterapport Binnenvaart van 13 januari 2023 (het boeterapport). Op basis daarvan heeft verweerder met het primaire besluit een boete van € 2.800,- opgelegd.
2.1.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt. Het bezwaar is ongegrond verklaard. Verweerder heeft het bestreden besluit als volgt gemotiveerd. De toezichthouders hebben geconstateerd dat tijdens de controle sprake was van een bemanningstekort. Zo blijkt uit het boeterapport dat tijdens de controle twee schippers, één stuurman en twee matrozen aan boord waren, terwijl volgens de hier van toepassing zijnde linkerkolom van de tabel van bijlage 5.1 van de Binnenvaartregeling (Bvr) (hierna: bijlage 5.1) de bemanning ten minste moet bestaan uit twee schippers, één stuurman, één matroos, één lichtmatroos en een machinist of volmatroos. De vereiste lichtmatroos ontbreekt (feit 1). Daarnaast is vastgesteld dat geen van de aanwezige matrozen ten tijde van de controle aangemerkt kon worden als volmatroos, wat betekent dat een aanwezige matroos één niveau is ondergekwalificeerd ten opzichte van de vereiste volmatroos (feit 2). Volgens verweerder levert dit twee overtredingen op van artikel 22, lid 7 en 9, van de Bvw, gelezen in samenhang met artikel 12, van het Binnenvaartbesluit (Bvb) en artikel 5.6, vierde lid, van de Bvr en bijlage 5.1. Daarvoor heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,-, respectievelijk € 300,-.
Relevante wet- en regelgeving
Relevante wet- en regelgeving
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete van € 2.800,-. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
De vereiste minimumbemanning
5. Eiseres voert aan dat haar ten onrechte een boete is opgelegd. Daartoe betoogt zij dat de relevante regelgeving eenduidig en duidelijk moet zijn en moet voldoen aan de eisen van artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht. Nu deze regelgeving niet eenduidig en duidelijk is ten aanzien van de niet-bestaande functie van stuurman met de bekwaamheid van schipper, voldoet deze niet aan het legaliteitsbeginsel en had de boete niet mogen worden opgelegd voor overtreding van deze eis. Daarbij komt dat bijlage 5.1 ook nergens de eis stelt dat drie schippers aan boord dienen te zijn, zodat de eis ‘stuurman met de bekwaamheid van schipper’ ook om deze reden niet mag worden gesteld. Nu deze functie niet bestaat kan die bekwaamheid niet worden aangetoond met een dienstboekje en is het logisch dat de schipper in het vaartijdenboek bij de kwalificatie van [persoon B] ‘stuurman’ heeft ingevuld en geen vaarbewijs heeft getoond. Omdat geen derde schipper is vereist, dient aan deze bekwaamheid volgens eiseres een inhoudelijke invulling te worden gegeven.
5.1.
In bijlage 5.1 is een tabel opgenomen waaruit blijkt in welke gevallen aan welke vereisten voor de minimumbemanning moet worden voldaan. Het hechte samenstel (duwboot met 2 duwbakken; exploitatiewijze B) valt in groep 4. In dat geval moet de minimumbemanning bestaan uit vijf personen met als meest gunstige variant een bemanning bestaande uit twee schippers, één stuurman die tevens de bekwaamheid van schipper heeft, één matroos en één lichtmatroos (zie rechterkolom S2, de uitzondering met **, genoemd onder de tabel). Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) al eerder heeft overwogen [1] moet de tabel zo worden gelezen, dat alleen met de vijf bemanningsleden uit de rechterkolom onder S2 kan worden volstaan als de stuurman ook de bekwaamheid van schipper bezit. Artikel 2.9 van de Bvr geeft een uitputtende lijst van certificaten of vrijstellingen die zijn vereist voor de bekwaamheid van schipper. Anders dan eiseres betoogt, is de rechtbank van oordeel dat de wettelijke verplichting daarmee voldoende duidelijk is en niet in strijd kan worden geacht met het legaliteits- en lex-certa-beginsel.
5.2.
Artikel 2.9 van de Bvr bevat een uitputtende lijst van certificaten of de vrijstelling die vereist zijn voor de bekwaamheid van schipper. Anders dan eiseres betoogt, biedt dit artikel geen ruimte voor een alternatieve invulling van de bekwaamheid van schipper zonder deze certificaten of de vrijstelling enkel op basis van de eerdere ervaring van de stuurman. In dit geval is tijdens de controle vastgesteld dat ten aanzien van stuurman [persoon B] in het vaartijdenboek de kwalificatie stuurman stond vermeld en dat niet is aangetoond dat hij in het bezit is van een vaarbewijs. Nu niet ingevolge artikel 2.11 van de Bvr is aangetoond dat de stuurman aan boord over één van de in artikel 2.9 van de Bvr genoemde certificaten beschikte of daarvan was vrijgesteld, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit voldoende heeft onderbouwd waarom de stuurman aan boord van het hechte samenstel niet de bekwaamheid van schipper had in de zin van artikel 2.9 van de Bvr. Daarbij komt dat verweerder in het bestreden besluit heeft aangevoerd dat navraag bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen heeft uitgewezen dat de stuurman niet in het bezit is van een vaarbewijs. Eiseres heeft in beroep het tegendeel niet aangetoond.
5.3.
Dit betekent dat verweerder in dit geval de rechterkolom van bijlage 5.1 terecht niet van toepassing heeft geacht en dat hij de aanwezige bemanning terecht heeft vergeleken met de op grond van de linkerkolom vereiste bemanning. Op grond daarvan zijn zes bemanningsleden vereist terwijl vijf bemanningsleden aan boord waren: twee schippers, één stuurman en twee matrozen, zodat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake is van onderbemanning. De vereiste lichtmatroos ontbrak. Het betoog van eiseres dat geen boete opgelegd kan worden voor het ontbreken van een lichtmatroos omdat deze vervangen kan worden door een deksman slaagt niet. Deze mogelijkheid geldt immers niet voor het in dit geval van toepassing zijnde deel van bijlage 5.1 (groep 4) en bovendien is in dit geval de lichtmatroos niet vervangen door een deksman zodat vaststaat dat er sprake is van een tekort van een lichtmatroos. Op grond van bijlage 11.1 bij de Bvr heeft verweerder daarvoor in beginsel een boete op kunnen leggen van € 2.500,-.
5.4.
Ten aanzien van de vereiste volmatroos, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het op grond van artikel 2.11 van de Bvr aan de schipper is om een functie aan boord aan te tonen. In dit geval is onweersproken dat uit de dienstboekjes van de twee aanwezige matrozen blijkt dat zij ten tijde van de controle waren gekwalificeerd als matroos. Gesteld noch gebleken is dat zij op dat moment formeel voldeden aan de vereisten van volmatroos als bedoeld in artikel 2.9, vijfde lid, van de Bvr. Daarmee is vast komen te staan dat geen van beide matrozen gekwalificeerd was als volmatroos en dat er dus sprake is van een onderkwalificatie van één niveau omdat een volmatroos ontbrak. Verweerder was op grond van bijlage 11.1 bij de Bvr bevoegd daarvoor een boete op te leggen van € 300,-.
5.5.
Omdat bij gebreke van een stuurman met de bekwaamheid van schipper zes bemanningsleden aan boord moesten zijn, is verweerder terecht tot de conclusie gekomen dat sprake is van onderbemanning omdat er maar vijf bemanningsleden aan boord waren. Nu ook vast is komen te staan dat de aanwezige matroos niet voldeed aan de vereisten van volmatroos, heeft verweerder daarvoor een boete opgelegd.
Hoogte van de boete
6. Eiseres betoogt dat de boetes gematigd hadden moeten worden. De aanwezige matroos was namelijk overgekwalificeerd ten opzichte van de vereiste gekwalificeerde lichtmatroos.
6.1.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de bemanningseisen worden gesteld uit het oogpunt van de veiligheid van de scheepvaart. Hieruit volgt dat het gaat om een ernstige overtreding als niet wordt voldaan aan de bemanningseisen. Uit de tabel van bijlage 5.1 volgt weliswaar dat een matroos mag worden vervangen door een gekwalificeerde lichtmatroos, maar dit is niet van betekenis voor de hier geconstateerde overtreding. De mogelijkheid om de matroos te vervangen neemt namelijk niet weg dat er geen lichtmatroos aan boord was. De aanwezige bemanning voldeed daardoor niet aan de bemanningsvereisten. Uit de toepasselijke regelgeving kan bovendien niet worden afgeleid dat de aanwezigheid van bemanningsleden die overgekwalificeerd zijn kan compenseren voor een ontbrekend bemanningslid wiens aanwezigheid verplicht is.
6.2.
De rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot de conclusie dat een boete van in totaal € 2.800,- (€ 2.500,- voor lichtmatroos tekort en € 300,- voor onderkwalificatie matroos) in dit geval passend en geboden is.
Overschrijding redelijke termijn
7. De rechtbank ziet op grond van de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2024 [2] aanleiding om te toetsen of er reden bestaat de boete te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
7.1.
Volgens vaste rechtspraak geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. [3]
7.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 14 februari 2023 met het uitbrengen van het voornemen. De redelijke termijn verstreek dus op 14 februari 2025. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim één maand overschreden. De rechtbank ziet hierin aanleiding om de boete van € 2.800,- te matigen met 5% tot een bedrag van € 2.660,-.
Conclusie en gevolgen
8. Uit het voorgaande volgt dat verweerder eiseres terecht een boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn van artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden.
8.1.
Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. De rechtbank neemt deze beslissing met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is dus gegrond.
8.2.
Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het betaalde griffierecht wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden opdragen dit bedrag te vergoeden.
8.3.
Nu het beroep gegrond is, wordt aan eiseres ook proceskosten toegekend. De rechtbank stelt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht de proceskosten vast op € 453,50 (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor van 0,25 [4] ). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt het boetebedrag vast op € 2.660,-;
- bepaalt dat [naam derde partij] aan eiseres het betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;
- veroordeelt [naam derde partij] tot betaling van € 453,50 aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Hage, rechter, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
26 maart 2025.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Binnenvaartwet
Artikel 22
Overeenkomstig bindende besluiten van instellingen van de Europese Gemeenschappen dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties worden bij ministeriële regeling regels gesteld voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van schepen met betrekking tot de vaartijden en bemanningssterkte, de uitrustingsstukken van binnenschepen en de hiermee verband houdende eisen.
In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
a. De vaartijden van schepen;
b. de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de aan bemanningsleden te stellen eisen;
[…]
7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van: a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en met c; […]
9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
Artikel 48
1. Onze Minister kan aan degene die handelt in strijd met de artikelen […] 22, […] een bestuurlijke boete opleggen. […]
4. Bij ministeriële regeling worden de boetebedragen voor de beboetbare feiten vastgesteld.
Binnenvaartregeling
Artikel 2.9
Dit artikel is van toepassing op de bemanningsleden van schepen als bedoeld in artikel 12 van het besluit, niet zijnde veerboten, varend op de in artikel 1.2 bedoelde binnenwateren, mits tijdens de vaart de Duits-Nederlandse grens op de Rijn bij het Spijksche Veer niet in de ene of de andere richting wordt overschreden.
Een schipper is:
a. in het bezit van een kwalificatiecertificaat schipper als bedoeld in artikel 11.01, eerste lid, van het Rsp of een krachtens artikel 20.03, eerste lid, van dat reglement geldig Rijnschipperspatent;
b. in het bezit van een vaarbewijs als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de wet;
c. in het bezit van een document als bedoeld in artikel 25, derde lid, van de wet; of
d. krachtens artikel 31 van de wet vrijgesteld of ontheven van de verplichting in het bezit te zijn van een groot vaarbewijs als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de wet, mits de aan de vrijstelling of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen door hem worden nageleefd.
3. Een stuurman:
a. is in het bezit van een beperkt groot vaarbewijs;
b. voldoet aan de eisen van volmatroos, heeft als volmatroos ten minste 180 dagen vaartijd opgebouwd en is houder van een basiscertificaat marifonie, het beperkte certificaat maritieme radiocommunicatie of het algemeen certificaat maritieme radiocommunicatie zoals bedoeld in de Examenregeling frequentiegebruik 2008;
c. heeft ten minste 500 dagen werkervaring als kapitein als bedoeld in artikel 1 van de Wet zeevarenden, is houder van een competentieverklaring dekbemanningslid en is houder van een basiscertificaat marifonie, het beperkte certificaat maritieme radiocommunicatie of het algemeen certificaat maritieme radiocommunicatie zoals bedoeld in de Examenregeling frequentiegebruik 2008; of
d. is in het bezit van een kwalificatiecertificaat stuurman als bedoeld in artikel 3.02, eerste lid, onderdeel b, van het Rsp. […]
9. Een schipper mag ook de functies stuurman, volmatroos, matroos en deksman uitoefenen. Een stuurman mag ook de functies volmatroos, matroos en deksman uitoefenen. Een volmatroos mag ook de functies matroos en deksman uitoefenen. Een matroos mag ook de functie deksman uitoefenen.
Artikel 5.2
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
[…]
exploitatiewijze A1:exploitatiewijze waarbij de vaartijd van een schip per 24 uur, blijkens de op die periode betrekking hebbende aantekening in het vaartijdenboek, bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, ten hoogste 14 uur dan wel overeenkomstig artikel 5.4, eerste lid, 16 uur bedraagt;
[…]
exploitatiewijze A1:exploitatiewijze waarbij de vaartijd van een schip per 24 uur, blijkens de op die periode betrekking hebbende aantekening in het vaartijdenboek, bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, ten hoogste 14 uur dan wel overeenkomstig artikel 5.4, eerste lid, 16 uur bedraagt;
exploitatiewijze A2:exploitatiewijze waarbij de vaartijd van een schip per 24 uur, blijkens de op die periode betrekking hebbende aantekening in het vaartijdenboek, bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, ten hoogste 18 uur bedraagt; […]
Artikel 5.6
1. De minimumbemanning van de navolgende categorieën van schepen wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 3.15 van het Rsp […]
b. Duwboten […]
4. De minimumbemanning van hechte samenstellen, schepen voor dagtochten, stoomschepen voor dagtochten, hotelschepen, veerboten en sleepschepen wordt onderscheidenlijk vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlagen 5.1 tot en met 5.6.
Bijlage 5.1Minimumbemanning van hechte samenstellen als bedoeld in artikel 5.6, vierde lid
[…]
3. Duwboot + 1 duwbak met L > 86 m of afmeting van het samenstel 86 m < L ≤ 116,5 m B ≤ 15 m
schipper
stuurman
volmatroos
matroos****
lichtmatroos
machinist of volmatroos
1 of
1
–
1
–
–
1
1
–
–
2***
–
1
1
–
1
2
–
–
1
1*
–
2
–
–
–
2*
–
2 of
1
–
2
–
–
2
1**
–
1
–
–
2
1
–
1
1
–
4. Duwboot + 2 duwbakken*
motorschip + 1 duwbak*
schipper
stuurman
volmatroos
matroos ****
lichtmatroos
machinist of volmatroos
1
1
–
1
1*
–
1
1
–
–
2*
–
2
–
–
2
1*
–
2
–
–
1
2*
–
2 of
1
–
2
–
1
2
1**
–
2
–
–
2 of
1
–
1
1
1
2
1**
–
1
1
–
[…]
Bijlage 11.1. als bedoeld in artikel 11.1
22 lid 9
22 lid 7 Bvw jo. 1.9 Bvr jo. 1.7 Bvr jo. 18.01, lid 1 en lid 3, Rsp
22 lid 7 Bvw jo. 5.4 lid 1 Bvr jo. 18.01, lid 1 en lid 3, Rsp
Als werkgever of gezagvoerder bij de exploitatiewijze A1, respectievelijk A2 de vaart niet gedurende acht, respectievelijk zes aaneengesloten uren onderbreken telkens binnen een periode van 24 uur.
€ 500,– voor elk uur of deel van een uur meer varen
2)
BVW 3.3.002
22 lid 9
22 lid 7 Bvw jo. 1.9 Bvr jo. 1.7 Bvr jo. 17.01, lid 1, Rsp jo. 19.03, lid 1, Rsp
22 lid 7 Bvw jo. 5.8 en 5.6 lid 4 Bvr jo. bijlage 5.1 Bvr
Als werkgever of gezagvoerder nalaten om tijdens de vaart voortdurend de minimumbemanning aan boord te hebben op hechte samenstellen:
Voor elke schipper tekort
€ 5.000,–
2)
BVW 3.3.113
Voor elke stuurman tekort
€ 4.000,–
2)
BVW 3.3.114
Voor elke machinist of matroos motordrijver tekort
€ 4.000,–
2)
BVW 3.3.115
Voor elke volmatroos tekort
€ 3.500,–
2)
BVW 3.3.116
Voor elke matroos tekort
€ 3.000,–
2)
BVW 3.3.117
Voor elke lichtmatroos tekort
€ 2.500,–
2)
BVW 3.3.118