Uitspraak
21 1365 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 maart 2021, 20/2396 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
Datum uitspraak: 21 februari 2023
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. J.A. Mohuddy, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2022. Namens het college zijn verschenen mr. Mohuddy en B. Enderink. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. van der Kamp en mr. B. Ouwehand.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 19 oktober 2016 (besluit 1) heeft de minister op grond van artikel 69, eerste lid, van de Participatiewet (PW) het college een budget voor een gebundelde uitkering PW, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) voor het jaar 2017 toegekend van € 79.273.402,-. Voor de verdeling van het totale bedrag dat beschikbaar is onder gemeenten en de vaststelling van de gebundelde uitkering heeft de minister gebruik gemaakt van het verdeelmodel 2017 dat is neergelegd in het Besluit Participatiewet, zoals gewijzigd bij Besluit van 5 oktober 2016, Stb. 2016, 355 (Besluit PW).
1.2.
Bij besluit van 10 oktober 2017 (besluit 2) heeft de minister op grond van artikel 71 van de PW het bedrag van de gebundelde uitkering PW, IOAW, IOAZ en loonkostensubsidies voor het jaar 2017 voor Almere vastgesteld op € 80.416.173,-.
1.3.
Bij besluit van 8 mei 2020 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van het college tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van het college tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft het college zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het verdeelmodel bestaat uit een volumecomponent en een prijscomponent. De volumecomponent bepaalt de bijstandskans op het niveau van het huishouden en houdt rekening met de invloed van factoren op het niveau van het huishouden, de buurt en de gemeente. De volumecomponent wordt vastgesteld aan de hand van de indicatoren als vermeld in Bijlage I, tabel 2, van de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ. De prijscomponent bepaalt op basis van wettelijke bijstandsnormen voor verschillende typen huishoudens de verwachte uitkeringshoogte. De prijscomponent wordt vastgesteld aan de hand van de bruto-normbedragen, zoals ten tijde van belang vermeld in tabel 2 van de Bijlage behorende bij het Besluit PW.
4.2.
Ter zitting van de Raad is vastgesteld dat tussen partijen alleen in geschil is de toepassing van de prijscomponent van het verdeelmodel 2017. Niet in geschil is de toepassing van de volumecomponent. Nu de beroepsgrond over de centrumfunctie ziet op de volumecomponent, wordt deze buiten bespreking gelaten.
4.3.
Het verdeelmodel 2017 is ontwikkeld vanuit het verdeelmodel 2015 en het verdeelmodel 2016. De minister heeft aanpassingen gedaan ter verbetering van het verdeelmodel. Zo is in het verdeelmodel 2017 voor het eerst gebruik gemaakt van integrale gegevensbestanden van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) in plaats van gebruik te maken van gegevens uit de Enquête Beroepsbevolking van het CBS. In het verdeelmodel 2017 voor de prijscomponent is bovendien gewerkt met meer verschillende normbedragen voor bijstandsuitkeringen dan in eerdere jaren. Zo is wat betreft de prijs ook rekening gehouden met leeftijd (jongerennorm) en de kostendelersnorm.
4.4.
De Raad heeft in zijn uitspraken van 1 juli 2019, waaronder ECLI:NL:CRVB:2019:2016 en ECLI:NL:CRVB:2019:2017, geoordeeld dat de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de exceptieve toetsing kan doorstaan en dat er geen aanleiding bestaat om aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. Dit staat er niet aan in de weg dat de bestuursrechter onder omstandigheden tot het oordeel kan komen dat het bestuursorgaan dat met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen gehouden was om het algemeen verbindend voorschrift, waarin het verdeelmodel is neergelegd, buiten toepassing te laten. De bewijslast dat van dergelijke omstandigheden sprake is, rust op degene die hierop een beroep doet.
4.5.
Het college heeft onder verwijzing naar het onderzoeksrapport van bureau Berenschot (rapport van Berenschot) van 31 juli 2020, over het gebundelde budget dat voor 2017 aan de gemeente Almere is toegekend, gesteld dat het ontbreken van objectieve factoren die de prijscomponent kunnen beïnvloeden in het verdeelmodel 2017 zo onredelijk voor zijn gemeente uitpakt dat het verdeelmodel 2017 buiten toepassing had moeten worden gelaten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
In het rapport van Berenschot van juli 2020 over het BUIG-budget 2017 staat – kort weergegeven – dat in het verdeelmodel 2017 voor de prijscomponent is uitgegaan van de voor de verschillende huishoudtypes geldende bijstandsnormen. Er is geen rekening mee gehouden dat de prijscomponent mogelijk ook wordt beïnvloed door objectieve factoren zoals de kans op deeltijdwerk. Op deze objectieve factoren kan de gemeente door middel van beleid geen invloed uitoefenen. Er is een correlatie tussen objectieve factoren en de herverdeeleffecten van het berekende budget. Zolang de prijs niet goed gemodelleerd kan worden, zou gebruik moeten worden gemaakt van de historische prijs.
4.5.2.
In het rapport van Berenschot wordt echter niet onderbouwd dat het ontbreken van dergelijke objectieve factoren in het verdeelmodel 2017 specifiek voor Almere tot een budgettair nadeel heeft geleid. Zo worden bijvoorbeeld geen specifieke kenmerken genoemd die een verklaring kunnen vormen voor de afwijking tussen het normbedrag en de prijs die Almere daadwerkelijk per uitkering heeft betaald. Ook blijkt daaruit niet van een beleidsanalyse waaruit naar voren zou kunnen komen dat verschillen tussen de normbedragen van het verdeelmodel 2017 en daadwerkelijk betaalde bijstandsuitkeringen niet of slechts beperkt samenhangen met gemeentelijk beleid en uitvoering. Het maken van een dergelijke analyse lag, gelet op de in 4.4 neergelegde bewijslastverdeling, wel op haar weg. Dit geldt te meer nu Almere alleen in 2017 een tekort had op haar bijstandsbegroting en niet in de jaren 2015, 2016, 2018 en 2019. Dat er in het verdeelmodel 2017 objectieve factoren ontbraken die wel in (de prijscomponent van) het verdeelmodel 2019 zijn opgenomen en dat in 2017 sprake was van een lager budget voor de gebundelde uitkering, is op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat de toepassing van het verdeelmodel 2017 specifiek voor Almere zodanige tekortkomingen kent dat het verdeelmodel 2017 buiten toepassing had moeten worden gelaten.
4.6.
Het college heeft verder aangevoerd dat de daling in het budget niet voorzienbaar was. Pas op 30 september 2016 heeft zij kennis genomen van de hoogte van haar budget en dat was te laat om nog geld te reserveren en beleidsmaatregelen te treffen om het tekort dat in 2017 zou ontstaan, op te vangen. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
4.6.1.
Het (nieuwe) verdeelmodel was al in 2015 ingevoerd. Het college was dus bekend met het systeem van het verdeelmodel en de jaarlijkse bekendmaking van het voorlopige budget. Van een onvoorziene situatie was dan ook geen sprake. De bekendmaking is in overeenstemming met artikel 69, vierde lid, van de PW waarin is bepaald dat het budget uiterlijk drie maanden voor het budgetjaar bekend moet worden gemaakt.
4.7.
Uit 4.1 tot met 4.6 vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E.C.G. Okhuizen als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en A.B.J. van der Ham als leden, in tegenwoordigheid van A.H. Hulskes als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2023.
(getekend) E.C.G. Okhuizen
(getekend) A.H. Hulskens