Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/6751
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2024 in de zaak tussen
[eiser] h.o.d.n [naam groothandelbedrijf] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P. de Putter),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister
(gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de invordering van een dwangsom van € 40.000,-. Hiertoe heeft de minister besloten op 29 mei 2019.
1.1.
Met het bestreden besluit van 28 augustus 2023 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 19 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister.
Voorgeschiedenis
2. Eiser exploiteert een eenmanszaak, te weten een groothandel in voedings- en genotmiddelen algemeen assortiment. Dit betekent dat eiser is aan te merken als een exploitant van een levensmiddelenbedrijf als bedoeld in artikel 3, derde lid, van Verordening (EG) 178/2002.
2.1.
[naam bedrijf 1] . ( [naam bedrijf 1] ), een leverancier van eiser, heeft op 22 november 2018 een GFL-melding gedaan bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Uit deze melding blijkt dat eiser mogelijk schadelijke producten van [naam bedrijf 1] heeft ontvangen.
2.2.
Op 22 november 2018 om 11:28 uur heeft eiser van [naam bedrijf 1] een bericht ontvangen, waarin onder meer het volgende staat:
“Geachte mevrouw/heer,
Bij een van onze leveranciers is Salmonella Goldcoast aangetroffen.
Het NVWA heeft ons verplicht u hierover te informeren.
U dient kennis te nemen van en te handelen naar hetgeen in de bijlagen staat.
Voor verdere informatie kunt u zich wenden tot het COV-VNV, de heer [persoon A] (…) of het NVWA.
Tenslotte: wij hebben de namen van al onze klanten moeten doorgeven aan het NVWA. (…)”
2.3.
Eveneens op 22 november 2018, om 18:21 uur, heeft eiser het volgende bericht van [naam bedrijf 1] ontvangen:
“(…) In tegenstelling tot wat wij eerder vandaag aan u hebben gemeld, heeft het NVWA ons einde deze middag opgedragen om een recall te doen voor alle droge worst, geproduceerd van grondstoffen uit de periode 06-06-2018 tot 24-10-2018.
In het kort betekent dit dat u alle door ons geproduceerde droge worst (die u of uw klanten) nog op voorraad heeft of hebben aan ons kunt retourneren. (…)”
2.4.
Op 3 december 2018 heeft de toezichthouder van de NVWA het volgende emailbericht aan eiser gestuurd:
“(…) Bij deze wil ik ons telefoongesprek van 03 december 15:12 uur bevestigen.
Uw bedrijf is in beeld gekomen als een van de afnemers van mogelijk met Salmonella Goldcoast besmet varkensvlees. Het risico bestaat hieruit dat van het mogelijk besmette varkensvlees levensmiddelen zijn gemaakt zonder een proces waarbij Salmonella afgedood wordt. De aanleiding voor het telefoongesprek is dat de NVWA geen melding van uw bedrijf heeft ontvangen.
Het volgende is met u afgesproken:
- U dient een GFL melding te doen.
- De melding moet worden gedaan door de juiste rechtspersoon.
- U dient volledige naam en adres van uw afnemers in de distributielijst op te nemen, volgens het aangegeven format (excelfile).
- Indien van toepassing, per land apart
- U dient volledige massabalans in de melding op te nemen, volgens het aangegeven format (excelfile).
- U dient uw afnemers te informeren en daar het bewijs van mee te sturen hoe u de afnemers heeft geïnformeerd.
(...) De NVWA heeft u op 3 december 2018 in kennis gesteld. Indien de NVWA geen melding heeft ontvangen vóór 4 uur na tijdstip mail, dan kan een last onder dwangsom worden opgelegd om de naleving van bovengenoemde verplichtingen te bevorderen.
(…) Tijdens dit gesprek is aan uw een rapport van bevindingen aangezegd voor het niet melden. (…)”
2.5.
Op 3 december 2018 heeft eiser bij de NVWA een zogeheten GFL-melding met nummer [nummer 1] gedaan.
2.6.
Op 10 december 2018 heeft de NVWA aan eiser een brief gestuurd waarin onder meer het volgende staat:
“(…) Informeren publiek en uit de handel nemen en terugroepen
U bent geïnformeerd door uw leverancier, [naam bedrijf 1] . (…).
Nu uw leverancier onvoldoende zijn verplichting naleeft, informeer ik u op grond van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 178/2002 over de mogelijke schadelijkheid van de aan u geleverde producten en uw eigen verplichtingen.
U dient deze vleesbereidingen en/of vleesproducten, die mogelijk schadelijk kunnen zijn voor de volksgezondheid direct uit de handel te nemen en terug te roepen bij uw afnemers. (…)
Alleen wanneer er een afdoende en aantoonbare behandeling, die salmonella afdoende elimineert, in uw bedrijf is uitgevoerd aan de producten die daarmee zijn bereid geldt het bovenstaande niet. (…)”
2.7.
Op 18 december 2018 heeft de toezichthouder telefonisch contact gehad met eiser over het mailen van een lijst met afnemers. Op 19 december 2018 heeft eiser nogmaals een GFL-melding gedaan.
2.8.
Op 20 december 2018 heeft de toezichthouder de volgende e-mail aan eiser gestuurd:
“(…) Uw melding is niet compleet, u heeft geen distributielijst met afnemers gegevens door gegeven. Deze dient u compleet aan te leveren met adres gegevens en ontvangen partijen vlees. Wilt u dit alsnog melden via de website van de NVWA. Ook hiervoor geldt dat u vanaf nu 4 uur de tijd heeft, dus voor vanavond 19.00 uur.”
naar aanleiding van een vraag van eiser heeft de toezichthouder toegelicht dat het gaat om de afnemers aan wie eiser vlees heeft verkocht in Nederland.
2.9.
Op 27 december 2018 heeft de toezichthouder het volgende e-mailbericht aan eiser gestuurd:
“(…) Bij deze wil ik ons telefoongesprek van 27 december 2018 om 9.50 uur bevestigen.
(…) De aanleiding voor het telefoongesprek is uw eerder gedane bovenvermelde GFL melding met nummer [nummer 2]
Het volgende is met u afgesproken:
- U dient een GFL melding te doen ter aanvulling op de bovenstaande melding en aangeven welke producten u heeft ontvangen en doorgeleverd heeft aan uw Nederlandse en eventueel buitenlandse afnemers. U dient aan te geven hoeveel kg u heeft ontvangen en hoeveel kg u heeft teruggezonden aan uw leverancier, kunt u hiervan een bewijs stuk overleggen? Bijvoorbeeld een creditnota of een ontvangstbevestiging van uw leverancier of een email of iets dergelijks.
- De melding moet worden gedaan door de juiste rechtspersoon.
- U dient een risicobeoordeling op te stellen en de onderbouwing daarvan aan te leveren, van alle uitgeleverde levensmiddelen die onder deze melding vallen.
- U dient volledige naam en adres van uw afnemers in de distributielijst op te nemen, volgens het aangegeven format (excelfile).
- Indien van toepassing, per land apart
- U dient volledige massabalans in de melding op te nemen, volgens het aangegeven format (excelfile).
- U dient uw afnemers te informeren en daar het bewijs van mee te sturen hoe u de afnemers heeft geïnformeerd.
Bij de risicobeoordeling van genoemde levensmiddelen kan blijken dat deze levensmiddelen schadelijk zijn voor de consument. Bedrijven dienen alle maatregelen te nemen om de risico's voor de consument zo veel mogelijk uit te sluiten.
De NVWA heeft u op (datum) in kennis gesteld. Indien de NVWA geen melding heeft ontvangen vóór 27 december 2018 voor 14:15 uur, dan kan een last onder dwangsom worden opgelegd om de naleving van bovengenoemde verplichtingen te bevorderen.
Het voornemen tot het opleggen van deze last onder dwangsom is als bijlage bij deze mail gevoegd. Wettelijke verplichtingen levensmiddelenbedrijf: melden bij NVWA en informeren afnemers (…)”
2.10.
Op 27 december 2018 heeft eiser nogmaals een GFL-melding gedaan.
2.11.
Vervolgens heeft de minister aan eiser een last onder dwangsom opgelegd bij besluit van 27 december 2018 (het dwangsombesluit). De last onder dwangsom hield het volgende in:
BESLUIT
I. Naar aanleiding van de hierboven genoemde overtreding leg ik [naam groothandelbedrijf] te [plaats] de last op bij de NVWA per ommegaande melding te doen van door haar in de handel gebrachte levensmiddelen gemaakt van varkensvlees dat afkomstig is van de Nederlandse slachterij of van producten die daarmee zijn bereid.
II. Indien er sprake is van doorlevering van voornoemde producten, dan dient u de afnemers per ommegaande op de hoogte te stellen. U dient er daarbij op te wijzen dat ook zij een melding doen bij de NVWA.
Alleen wanneer er aangetoond wordt, dat het door u ontvangen varkensvlees een proces heeft ondergaan waarbij Salmonella is afgedood, geldt het bovenstaande niet.
Aan de hierboven omschreven lasten dient voldaan te zijn uiterlijk op 27-12-2018 om 18.15 uur. Per last geldt: de eerste verbeurte van € 10.000,- vindt plaats na het verstrijken van dit tijdstip en vervolgens op iedere daarop volgende kalenderdag om 12 uur 's middags. Het maximaal te verbeuren bedrag voor beide lasten samen bedraagt € 40.000,-.
2.12.
Op 28 december 2018 heeft eiser het volgende bericht aan de toezichthouder aan de toezichthouder gestuurd:
“(…) Ik heb 2 documenten gevonden. Die heb ik in de bijlage gedaan.
Hopelijk is dat voldoende.
Mocht er nog iets ontbreken dan hoor ik dat graag van u. (…)”
2.13.
Eiser heeft geen rechtsmiddelen ingesteld tegen het dwangsombesluit, zodat dit besluit inmiddels onherroepelijk is geworden.
Totstandkoming van het besluit
2.14.
Op 4 januari 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA bij eiser een controle uitgevoerd op de naleving van het dwangsombesluit. Van deze inspectie heeft de toezichthouder op 19 februari 2019 een rapport van bevindingen opgemaakt, waarin onder meer het volgende staat:
“(…)
Bevindingen
Bevindingen
Datum en tijdstip bevindingen: 4 januari 2019 omstreeks 11:15 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: mevrouw [persoon B] .
Functie: medewerker administratie.
Inspectiebevindingen
(…) Ik zag in de mailwisseling dat [naam groothandelbedrijf] op 28 december 2018 om 14:27 uur een mail had verzonden naar inspecteur (…). Ik zag dat er aan deze mail twee documenten toegevoegd waren. Ik zag dat dit twee facturen van [naam bedrijf 1] . betroffen. Ik zag dat een dist[r]ibutielijst, massabalans, en het bewijs van informeren van de afnemers ontbraken. (…)
2.15.
Eveneens op 4 januari 2019 heeft de toezichthouder het volgende bericht aan eiser gestuurd:
“(…) Vanmorgen heb ik met mijn collega een inspectie uitgevoerd in uw bedrijf. Tijdens deze inspectie hebben wij onder andere aangegeven dat de uitgevoerde acties naar aanleiding van de terugroepactie van producten van [naam bedrijf 1] niet volledig zijn. Het betreft de recall van in verband met de mogelijke besmetting van varkensvlees met Salmonella Goldcoast.
Zoals telefonisch door mijn collega aan u doorgegeven verwachten wij dat u per direct een recall in gang zet van deze producten. (…)
Het volgende is hierover met u afgesproken:
- U zet per direct een recall in gang van de bovenstaande producten.
- U informeert de afnemers van deze producten over deze recall. Hiervan ontvangen wij graag een bel- of maillijst en een voorbeeld mail.
- U stuurt ons een lijst met de namen en adresgegevens van uw afnemers van deze producten in het bijgevoegde format (distributielijst).
Hierbij geeft u aan hoeveel van welke producten wanneer is geleverd.
- U neemt contact op met [naam bedrijf 1] om te achterhalen om welke leveringen (geleverd tot welke datum) het gaat.
Uit eerdere emailcommunicatie vanuit [naam bedrijf 1] naar uw bedrijf blijkt dat het om leveringen, geleverd na 24 juni gaat.
- U stuurt de informatie naar dit mailadres ( [e-mailadres] ). Opnieuw het meldformulier invullen via de website is dus niet nodig.
Omdat de eerder gedane meldingen via de website van de NVWA niet volledig zijn, zeg ik u hierbij wederom een Rapport van bevindingen aan. (…)”
2.16.
Op 5 januari 2019 heeft de toezichthouder het volgende bericht aan eiser gestuurd:
“(…) Wat ik inmiddels van u heb ontvangen is:
(…)
Wat nog ontbreekt is het volgende:
- Op de distributielijst dient u per klant aan te geven welke producten, wanneer, in welke hoeveelheid
(aantal kilo's) zijn geleverd.
- Een bel- of maillijst aan de hand waarvan wij kunnen zien wanneer en hoe (per telefoon, mail, post) u uw afnemers heeft geïnformeerd.
U kunt dit bijvoorbeeld in de distributielijst aangeven achter elk bedrijf. (…)”
2.17.
Eveneens op 5 januari 2019 heeft de toezichthouder het volgende bericht aan eiser gestuurd:
“(…) Bedankt voor de aangevulde distributielijst.
Ik heb wel een aanvullende vraag over de massabalans (inkomende kilo's versus uitgaande kilo's).
Zoals ik het begrijp en bij elkaar heb opgeteld, staan de totalen in de onderstaande overzicht.
Volgens deze informatie is er dus 198kg spekblokjes binnengekomen en 300kg verkocht.
Van de gesneden spek is er 672kg binnengekomen en 598kg verkocht.
Van de Salami is 124kg binnengekomen en 230kg (en 27 kg retour).
Dit lijkt niet te kloppen, kunt u dit verklaren? (…)”
2.18.
Op 24 mei 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA een proces-verbaal van bevindingen opgemaakt, waarin onder meer het volgende staat:
“(…) Tijdens mijn inspectie is gebleken dat de door [naam bedrijf 1] . geleverde partijen vlees, welke mogelijk besmet waren met Salmonella goldcoast en aan [naam groothandelbedrijf] waren geleverd, niet bij [naam groothandelbedrijf] een proces hebben ondergaan waarbij Salmonella is afgedood. Tevens heb ik geconstateerd dat door [naam groothandelbedrijf] bij de NVWA geen volledige melding was gedaan na 22 november 2018 van door haar in de handel gebrachte levensmiddelen, gemaakt van varkensvlees dat afkomstig is van de Nederlandse slachterij of van producten
die daarmee zijn bereid (…).
Tevens is mij gebleken dat bij [naam groothandelbedrijf] sprake was van doorlevering van voornoemde producten en dat de afnemers niet per ommegaande op de hoogte waren gesteld, waarbij de afnemers erop gewezen waren dat ook zij een melding moesten doen bij de NVWA (…).
Hieruit bleek mij dat:
- voor 27 december 2018, 18:15 uur niet de gevraagde aanvullende informatie is verst[r]ekt door het bedrijf;
- voor 28 december 2018, 12:00 uur niet de gevraagde aanvullende informatie is verstrekt door het bedrijf;
- voor 29 december 2018, 12:00 uur niet de gevraagde aanvullende informatie is verstrekt door het bedrijf;
-voor 30 december 2018, 12:00 uur niet de gevraagde aanvullende informatie is verstrekt door het bedrijf.
Uit het voorgaande bleek mij dat [naam groothandelbedrijf] niet voldeed aan de last zoals opgelegd bij voornoemd besluit.
Ik bracht mevrouw [persoon B] , administratief medewerker bij [naam groothandelbedrijf] , op 8 februari 2019 telefonisch van mijn voornoemde bevindingen op de hoogte en vertelde haar dat niet voldaan werd aan de bij voornoemd besluit opgelegde last. (…)”
2.19.
In het besluit van 29 mei 2019 heeft de minister geconstateerd dat eiser de maximale dwangsom van € 40.000,- heeft verbeurd. De minister heeft eiser in dit besluit te kennen gegeven dat hij overgaat tot invordering van de verbeurde dwangsom.
2.20.
Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. Eiser heeft niet aangetoond dat hij zijn afnemers per ommegaande op de hoogte heeft gesteld en hen erop heeft gewezen dat ook zij een melding moesten doen bij de NVWA. Ook heeft eiser zelf geen volledige melding gedaan bij de NVWA. Daarmee heeft hij niet voldaan de aan hem opgelegde lasten en zijn de dwangsommen verbeurd. Eiser moet de procedures binnen zijn onderneming zo inrichten dat altijd aan de wet- en regelgeving wordt voldaan. Van hem als ondernemer wordt verwacht dat hij de wet- en regelgeving kent. Met de door eiser overgelegde financiële stukken heeft eiser niet onderbouwd waarom het evident is dat hij dwangsom niet volledig kan voldoen. De vordering is niet verjaard en de minister kan deze nog invorderen. Er is geen aanleiding om het totaalbedrag van de dwangsommen te verlagen in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. Het beroep is ongegrond, maar het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak [1] bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). [2] Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het ligt op de weg van de overtreder om dergelijke omstandigheden onder de aandacht van het bestuursorgaan te brengen. Een belanghebbende kan in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke omstandigheden. [3] Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. [4] Indien het niet aannemelijk is dat in een zaak sprake is van een dergelijk uitzonderlijk geval, dient te worden uitgegaan van de rechtmatigheid van de last onder dwangsom.
6. Eiser betoogt dat hij op het verkeerde been is gezet door de brief van [naam bedrijf 2] . van 20 november 2018 en later de brief van [naam bedrijf 1] . waarin zij aangeeft dat er geen melding gedaan hoeft te worden gedaan. Later, eind november en begin december 2018 heeft de NVWA 'gewoon' contact gehad met eiser. Ook de NVWA was op dat moment niet helder in de noodzaak van de verplichtingen én de snelheid van handelen. Eiser heeft op die momenten tevens contact gezocht met zijn afnemers, die aangaven de levensmiddelen al gebruikt te hebben of te zullen weggooien. Eiser dacht op dat moment juist te hebben gehandeld. Eind december 2018 kreeg eiser van de NVWA diverse berichten dat hij nog stukken aan diende te leveren, maar lukte het hem niet om dat op de juiste wijze via de website van de NVWA te doen. Het had op de weg van NVWA gelegen eerder de urgentie en noodzaak aan te grijpen om tot handelen over te gaan. Nu de NVWA dat niet gedaan heeft is het niet begrijpelijk waarom zij daar later in het traject wél voor kiest. Het gevolg van de last onder dwangsom was puur administratief georiënteerd, omdat de NVWA wist dat eiser alle levensmiddelen heeft vernietigd of laten vernietigen, dan wel heeft geretourneerd aan de leverancier en alle afnemers op de hoogte had gesteld. Door het tijdsverloop had bijna iedere afnemer het product al gebruikt in haar bereiding. Daarom is het invorderingsbesluit onrechtmatig, onzorgvuldig alsmede onevenredig.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1.1.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat hij op het verkeerde been is gezet. Weliswaar staat in het bericht van [naam bedrijf 2] van 20 november 2018 dat door de NVWA is aangegeven dat het vlees niet teruggehaald hoeft te worden indien er geen risico is en/of geconsumeerd is, maar uit het tweede bericht van [naam bedrijf 1] op 22 november 2018 blijkt dat de NVWA [naam bedrijf 1] (inmiddels) had opgedragen om een recall te doen. Eiser had dus in ieder geval op 22 november 2018 kunnen weten dat er iets serieus aan de hand was.
6.1.2.
In de in 2.4. aangehaalde e-mail van 3 december 2018 meldt de NVWA al dat sprake is van een risico. Daarnaast geeft de NVWA in die email duidelijke opdrachten aan eiser over het doen van een GFL-melding en welke gegevens hij daarbij diende aan te leveren. Bovendien dreigt de NVWA daarin al direct met het opleggen van een last onder dwangsom als eiser niet aan zijn verplichtingen zou voldoen. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn standpunt dat uit het contact dat hij met de NVWA had, volgt dat ook de NVWA op dat moment niet helder was in de noodzaak van de verplichtingen en de snelheid van handelen.
6.1.3.
Verder volgt uit de in 2.8. en 2.9. aangehaalde e-mails van de NVWA dat eiser steeds is verteld dat hij een (nadere) melding moest doen, dat zijn meldingen nog niet compleet waren en dat hij nog bepaalde acties diende te ondernemen. De NVWA heeft de telefoongesprekken met eiser per e-mail bevestigd en daarin staat duidelijk genoeg welke informatie eiser nog moest aanleveren.
6.1.4.
Uit de in 2.15. tot en met 2.18. aangehaalde e-mails volgt dat eiser zijn wettelijke verplichtingen niet is nagekomen. Deze emails dateren allemaal na het opleggen van de last onder dwangsom. De conclusie van de rechtbank is dan ook dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat eiser niet heeft voldaan aan zijn wettelijke verplichtingen die voortvloeien uit de last onder dwangsom, ook niet na daar herhaaldelijk op te zijn gewezen, en dat eiser hiervan een verwijt kan worden gemaakt.
6.1.5.
Daarom staat vast dat eiser de last heeft overtreden, zodat de aan de last verbonden dwangsom is verbeurd. De minister was bevoegd de verbeurde dwangsom in te vorderen. De rechtbank zal beoordelen of met wat in beroep is aangevoerd sprake is van feiten en omstandigheden die leiden tot de conclusie dat de minister, hoewel bevoegd, van invordering had moeten afzien.
Kan eiser worden verweten dat hij niet de juiste stukken heeft aangeleverd?
7. Eiser betoogt dat de NVWA aan een paar belangrijke zaken voorbijgaat. Een maand lang is overleg gevoerd over het nut en de noodzaak van het ondernemen van bepaalde acties. Eiser begrijpt niet dat de NVWA op korte termijn zulke zware middelen kan inzetten en dat vervolgens ook doet. De handhaving was in december 2018 te hard en het gevolg van die uitvoering was op dat moment te streng. Daar komt bij dat de termijn ook zodanig kort was, en eiser zelf in het buitenland was, dat hij in die termijn ook geen hulp kon inhuren. De NVWA wist op voorhand dat de daaropvolgende lasten geen oplossing zouden bieden, maar toch werden deze middelen wel ingezet. Dat was niet evenredig. Dat blijkt ook uit de verslaglegging en daar mag gewicht aan worden toegekend voor wat betreft de beperking van de dwangsom in het kader van de invordering.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1.1.
De rechtbank volgt eiser in de eerste plaats niet in het standpunt dat overleg is gevoerd over het nut en de noodzaak van het ondernemen van bepaalde acties. Uit de door de NVWA in de diverse aangehaalde e-mails gebruikte bewoordingen volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat sprake is van overleg, maar juist van opdrachten om bepaalde acties te ondernemen.
7.1.2.
De minister stelt zich verder terecht op het standpunt dat eiser verantwoordelijk is voor de gang van zaken binnen zijn onderneming. Voor zover eiser niet duidelijk was wat hij moest doen, al dan niet vanwege een taalbarrière, dan lag het op zijn weg om daarbij (rechtskundige) hulp te zoeken.
7.1.3.
De stelling dat de NVWA op voorhand wist dat de last onder dwangsom geen oplossing zou bieden, volgt de rechtbank niet. Het belang van de minister weegt in dit geval zwaar, nu het gaat om voedselveiligheid en mensen heel ziek kunnen worden van salmonella. Voor de NVWA is in zo’n situatie van groot belang dat zij precies weet waar het besmette vlees zich bevindt. De gemachtigde van de minister heeft ter zitting toegelicht dat er in dit geval meer dan 100 afnemers van [naam bedrijf 1] waren en dat de NVWA hen allemaal moet uitleggen wat ze moeten doen. De NVWA probeert mensen wel te helpen, maar daar heeft zij niet altijd de tijd voor en zij is daar ook niet de aangewezen instantie voor. Als op een gegeven moment een dossier relatief compleet is, maar een aantal bedrijven nog niet op de juiste manier informatie hebben aangeleverd, dan krijgen die bedrijven een last onder dwangsom. Naar het oordeel van de rechtbank is een last onder dwangsom bij uitstek geschikt om een ondernemer een prikkel te geven om te voldoen aan zijn wettelijke verplichtingen. Eiser heeft daar bovendien ook op gereageerd, alleen niet in voldoende mate.
Had de minister eiser in de gelegenheid moeten stellen om een zienswijze in te dienen?
8. Eiser betoogt dat het invorderingsbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en daarom is het ontbreken van een zienswijze in de dwangsomprocedure relevant. Onder meer omdat eiser er niet mee bekend was dat hij tijdig tegen het dwangsombesluit bezwaar had moeten maken. Die handeling achteraf zet een burger altijd op achterstand, terwijl er helemaal geen sprake meer was van urgentie. Het invorderingsbesluit is daarom onrechtmatig, onzorgvuldig en onevenredig.
8.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet, nu deze grond ziet op de dwangsomprocedure. De rechtbank verwijst hiervoor naar wat zij onder 5. heeft overwogen.
De hoogte en evenredigheid van de dwangsommen
9. Eiser betoogt dat de hoogte van de dwangsom disproportioneel is [6] meer in het bijzonder vanwege het ontbreken van een ernstige mate van verwijtbaarheid althans het ontbreken van een noodtoestand en vanwege de financiële draagkracht van eiser. Indien de dwangsommen ongewijzigd blijven, en de minister niet coulant is, loopt eiser het risico faillissement te moeten aanvragen, omdat hij niet aan zijn verplichtingen kan blijven voldoen. Verder is in de bezwaarfase duidelijk geworden dat voor iedere partij in de keten dezelfde last onder dwangsom is opgelegd, ongeacht het verschil in bedrijfsomvang. Dat is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Eiser acht het dan ook redelijk dat de dwangsommen gematigd worden.
9.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet, waarvoor de rechtbank verwijst naar wat zij onder 5. heeft overwogen. Eiser heeft het gestelde dreigende faillissement niet onderbouwd, zodat alleen al hierom geen sprake kan zijn van een bijzondere omstandigheid. Het belang van de minister bij invordering dient dus zwaarder te wegen dan het belang van eiser.
Stelt eiser terecht dat de vordering is verjaard?
10. Eiser betoogt dat de minister inconsistent redeneert als het gaat om de verjaring. Achteraf komt het minister goed uit om een beroep te doen op het wettelijk stelsel, terwijl zij daar eerst zelf in de praktijk aan voorbij is gegaan. Dit betekent dat de minister in redelijkheid geen beroep meer toekomt op artikel 4:111 van de Awb en dat de vordering is verjaard.
10.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
10.1.1.
De maximale dwangsom is verbeurd op 28 december 2018. Dat betekent dat de vordering verjaarde op 28 december 2019. [7] Het invorderingsbesluit is genomen op 25 mei 2019. Daarmee is de verjaring gestuit [8] en is een nieuwe termijn van één jaar gaan lopen, die dus eindigde op 25 mei 2020. [9] Vervolgens is op 23 augustus 2019 een betalingsregeling voor de duur van 24 maanden getroffen. Daarmee is ook de verjaringstermijn met 24 maanden verlengd tot 23 augustus 2021. [10]
10.1.2.
Volgens de minister heeft eiser bij e-mails van 23 maart 2020, 9 juli 2020, 8 december 2020, 15 maart 2021, 10 juni 2021 en 9 november 2021 zes keer verzocht om uitstel van betaling en is dit steeds voor een termijn van drie maanden verleend. Verder stelt de minister dat bij stuitingsbrief van 5 februari 2021 de verjaringstermijn is opgeschoven tot 25 februari 2022 en dat op die laatste datum een nieuwe betalingsregeling is aangeboden en geaccepteerd. Die regeling gold voor 23 maandelijkse termijnen en liep tot en met december 2023. Vervolgens heeft hij eiser op 4 januari 2023 aangemaand en is er op 31 januari 2023 nogmaals een stuitingsbrief verzonden, aldus de minister.
10.1.3.
De rechtbank stelt vast dat eiser dit standpunt van de minister niet heeft weersproken. De rechtbank daarom geen aanleiding om eiser te volgen in zijn standpunt dat de minister in redelijkheid geen beroep meer toekomt op artikel 4:111 van de Awb en de vordering is verjaard.
Heeft eiser recht op schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn?
11. Eiser betoogt dat ondanks de maatregelen wegens corona de redelijke termijn is overschreden. Hij heeft daarom recht op toekenning van een schadevergoeding.
11.1.
Volgens vaste rechtspraak geldt in niet-punitieve procedures als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. De termijn vangt in de regel aan met de ontvangst van het bezwaarschrift. Als uitgangspunt geldt een schadevergoeding van € 500,- per half jaar overschrijding.
11.1.1.
Eiser heeft zijn bezwaar tegen het invorderingsbesluit ingediend op 10 juli 2019. De minister heeft het bestreden besluit genomen op 28 augustus 2023, dus ruim vier jaar na het indienen van het bezwaarschrift.
11.1.2.
De minister heeft in het bestreden besluit overwogen dat de datum van de ambtelijke hoorzitting in onderling overleg is vastgesteld en dat deze hoorzitting uiteindelijk op 28 november 2022 heeft plaatsgevonden, omdat vanwege de coronapandemie de hoorzitting niet op kantoor kon plaatsvinden en eiser dit wel graag wilde. Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister geconcretiseerd dat in de periode van 19 maart 2020 tot mei 2021 geen hoorzittingen op het kantoor van de NVWA mogelijk waren.
De rechtbank ziet hierin aanleiding om een periode van dertien maanden en twee weken (19 maart 2020 tot en met 30 april 2021) buiten beschouwing te laten. Van andere factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. De totale termijnoverschrijding in bezwaar komt daarmee neer op ongeveer twee jaar, vier maanden en twee weken.
11.1.3.
De rechtbank heeft het beroepschrift op 9 oktober 2023 ontvangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in de beroepsfase dus niet overschreden.
11.1.4.
Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn met meer dan 24 maanden bestaat aanleiding om aan eiser een immateriële schadevergoeding toe te kennen. De rechtbank veroordeelt de minister daarom tot betaling van € 2.500,- aan eiser. Op grond van het voorgaande bestaat aanleiding om de overschrijding volledig aan de minister toe te rekenen. Daarom moeten de proceskosten voor wat betreft het beroep op overschrijding van de redelijke termijn volledig door de minister worden vergoed.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het invorderingsbesluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Eiser krijgt wel een schadevergoeding van € 2.500,-. De minister moet deze schadevergoeding betalen. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet ook deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 218,75 (1 punt voor het geslaagde beroep op overschrijding van de redelijke termijn, met een waarde per punt van € 875,-). De rechtbank hanteert daarbij, in navolging van de Hoge Raad in zijn arrest van 10 november 2023 (ECLI:NL:HR:2023:1526), wegingsfactor 0,25. Het moet in beginsel zeer eenvoudig worden geacht om vast te stellen of de redelijke termijn is overschreden en daar een beroep op te doen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de minister tot het betalen van € 2.500,- aan schadevergoeding aan eiser;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 218,75 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:104, eerste lid
De rechtsvordering tot betaling van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken.
Artikel 4:110, eerste en tweede lid
1. Door stuiting van de verjaring begint een nieuwe verjaringstermijn te lopen met de aanvang van de volgende dag.
2. De nieuwe termijn is gelijk aan de oorspronkelijke, doch niet langer dan vijf jaren.
Artikel 4:111, eerste lid
De verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan wordt verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na de aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft.
Artikel 5:35, eerste lid
In afwijking van artikel 4:104, eerste lid, verjaart de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
Artikel 5:37a, eerste lid
Een beschikking tot invordering van een dwangsom stuit de verjaring.
Verordening (EG) nr. 2002/178
Artikel 3, derde lid
„exploitant van een levensmiddelenbedrijf”: natuurlijke persoon of rechtspersoon die verantwoordelijk is voor de naleving van de in de levensmiddelenwetgeving vastgestelde voorschriften in het levensmiddelenbedrijf waarover hij de leiding heeft.
Artikel 19
1. Indien een exploitant van een levensmiddelenbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een levensmiddel dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken levensmiddel uit de handel te nemen
wanneer dit de directe controle van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf heeft verlaten, en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Indien het product de consument bereikt kan hebben, stelt de exploitant de consumenten op doeltreffende en nauwkeurige wijze in kennis van de redenen voor het uit de handel nemen en roept zo nodig, wanneer andere maatregelen niet volstaan om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, de reeds aan consumenten geleverde producten terug.
2. Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf die verantwoordelijk is voor activiteiten met betrekking tot de detailhandel of distributie die niet van invloed zijn op de verpakking, etikettering, veiligheid en integriteit van het levensmiddel leidt, binnen het bestek van zijn activiteiten, procedures in om producten die niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen, uit de handel te nemen en draagt bij tot de voedselveiligheid door relevante informatie door te geven die nodig is om een levensmiddel te traceren, waarbij hij meewerkt aan de door de producenten, de verwerkers, de fabrikanten en/of de bevoegde autoriteiten ondernomen actie.
3. Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf stelt de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelijk voor de menselijke gezondheid kan zijn. Hij stelt de bevoegde autoriteiten in kennis van de maatregelen die hij heeft genomen om risico's voor de eindgebruiker te voorkomen en verhindert of ontmoedigt niemand om overeenkomstig de nationale wetgeving en de juridische praktijk, met de bevoegde autoriteiten samen te werken, indien hierdoor een risico in verband met een levensmiddel kan worden voorkomen, beperkt of weggenomen.
4. De exploitanten van levensmiddelenbedrijven werken samen met de bevoegde autoriteiten aan maatregelen om risico's, verbonden aan een levensmiddel dat zij leveren of geleverd hebben, te vermijden of te beperken.
Warenwet
Artikel 32, aanhef en onder b
Onze Minister is in het belang van de volksgezondheid of van de veiligheid, en indien het technische voortbrengselen betreft, tevens in het belang van de gezondheid van de mens of van de veiligheid van zaken bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van:
b. regels gesteld bij of krachtens een verordening, vastgesteld op grond van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, indien bij of krachtens deze wet is verboden in strijd met die regels te handelen.
Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen
Artikel 2, tiende lid (thans vijfde lid)
Het is verboden ten aanzien van eet- en drinkwaren te handelen in strijd met de bij (…) artikel 19, (…) van verordening (EG) 178/2002 vastgestelde bepalingen.