ECLI:NL:RBROT:2024:12673

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 23/7165

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 december 2024 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 7.500,- die verweerder haar met het besluit van 26 mei 2023 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.

1.1.

Met het bestreden besluit van 2 oktober 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 12 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen.

Totstandkoming van het besluit

2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 29 maart 2023 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.

“
Datum en tijdstip van de bevinding: 16 maart 2022, omstreeks 05:40 uur.

In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer […]; functie: chauffeur.

Tijdens de reguliere AM-keuring bevond Ik mij in de aanvoerstal van Exportslachterij J. Gosschalk en Zn. B.V. op de losbrug. Tijdens het lossen van de varkens van de vrachtwagen, met kentekens [kenteken] (voorwagen) en [kenteken] (aanhanger) (zie foto's 6 en 7) zag ik een varken gelost worden met een grote navelbreuk (zie foto 1). Het betrof een vleesvarken met het slachtbliknummer [nummer] (zie foto 2).

Ik onderzocht het varken en stelde met behulp van een rolmaat vast dat de navelbreuk een diameter had van 20 cm (zie foto's 3 en 4). Ik zag dat aan de onderzijde van de navelbreuk de huid gedeeltelijk verdwenen was en ik zag de onderliggende spierlaag, deels met mest bedekt, over een gebied van ongeveer 4 x 4 cm (zie foto 5). Ik stelde vast dat het een zweer was, aan de onderzijde van de navelbreuk. Een zweer is een ontsteking aan het lichaamsoppervlak waarbij necrotisch weefsel (pus) wordt uitgestoten.

Bij nader onderzoek van het wondgebied, zag ik dat de zweer niet vers was. Ik zag namelijk een demarcatiezone (verdikte rand die de scheiding vormt tussen gezond weefsel en aangetast weefsel, dat afgestoten wordt) aan de zweerranden (zie foto 5, pijltjes A) met duidelijk granulatie- en proliferatieweefsel (verdikking van de wondrand), wat betekent dat de zweer niet recent was ontstaan, maar het genezingsproces al was ingezet. In het centrum van het wondgebied zag ik ingekoekt vuil en mest en gele pusvorming (zie foto 5, bij pijltje B). Pus is een substantie van necrotisch weefsel dat bestaat uit dode lichaamscellen en dodebacteriën. Het duidt erop dat de wond geïnfecteerd was en in de beginfase van genezing zit, waarbij het necrotisch weefsel wordt uitgestoten door het lichaam.

Het wondgebied was bedekt met een korst van afgestorven weefsel met vuil. Op foto 5, pijltje C, is te zien dat de korst is losgekomen, te zien aan de losliggende randen van de korst en vers bloed op de korstranden.

Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts concludeerde ik dat de navelbreuk met aan de onderzijde van de navelbreuk een zweer al minimaal 6 dagen aanwezig was, omdat zichtbare granulatie/proliferatie aan de randen van de zweer pas begint vanaf 6 dagen na verwonding (zie bijlage grafiek wondgenezing). Pusvorming start enkele dagen na infectie van een wondgebied. Volgens de afleveringsverklaring is het varken op 16 maart 2022 om 02:30 uur geladen bij het veehouderijbedrijf en vervoerd naar Exportslachterij J. Gosschalk en Zn. B.V. met een verwachte reistijd van 1:00 uur. Aangezien mijn controle op dezelfde dag plaatsvond om 05:40 uur, maak ik hieruit op dat de aandoening voor aanvang van het opladen bij het veehouderijbedrijf aanwezig was (zie bijlage afleveringsverklaring).

Gezien de grootte van de navelbreuk en het ontbreken van de huid op het laagste punt van de navelbreuk concludeer ik dat de persoon die namens het transportbedrijf de varkens had geladen, op de hoogte was van de ernst van de aandoening en dat het varken niet vervoerd had mogen worden. Doordat de huid ontbrak over een deel van de navelbreuk (plaats van de zweer) was er een zwakke plek ontstaan t.a.v. risico op perforatie naar de buikholte. Een zweer aan de onderzijde van de navelbreuk is pijnlijk, met name wanneer het varken in borstbuikligging ligt i.v.m. schuren over de vloer van bijvoorbeeld het transportmiddel.

De kans is groot dat de korsten op de zweer losscheuren, hetgeen ook het geval was bij dit varken en zoals ook te zien is op foto 5 bij pijltje C. Tijdens transport is de kans aanwezig dat een ander dier op de navelbreuk gaat staan of gaat wroeten aan de zweer, waardoor deze kan perforeren, en er een gat tot in de buikholte kan ontstaan.

De gegevens van de transporteur heb ik overgenomen van de transportvergunning type I, die de chauffeur mij heeft overhandigd (zie bijlage transportvergunning). De gegevens van de chauffeur heb ik overgenomen van het getuigschrift van vakbekwaamheid veetransport, die de chauffeur mij toonde. De gegevens van de transporteur zijn door het slachthuis bevestigd.

In de Praktische richtsnoeren voor het bepalen van de geschiktheid voor vervoer van varkens staat op blz. 26 vermeld dat varkens met een hernia (in dit geval een navelbreuk) groter dan 15 - 20 cm met zweren ongeschikt is voor vervoer, omdat het algemeen welzijn van het varken is aangetast (zie blz. 26 van de bijlage praktische richtsnoeren). Het varken met slachtbliknummer [nummer] had een navelbreuk van 20 cm met aan de onderkant van de navelbreuk een zweer; het varken had dan ook niet vervoerd mogen worden. Het welzijn van het varken was aangetast doordat de korst op de zweer aan de onderzijde van de navelbreuk was losgescheurd.

[…]

Ik bracht de heer […], chauffeur, van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.

[…]

Ik bracht de mij bekende de heer […] chauffeur, van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende:

"Ik had de varkens niet zelf geladen. Ik dacht dat het een klein breukje was
."’

3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:

“Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening^[1].

Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 7.500,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat verweerder geen dwangsom aan eiseres heeft toegekend. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. Eiseres ontkent de overtreding te hebben begaan dan wel verantwoordelijk te zijn voor dit dier. Zij droeg als vervoerder niet de zorg voor het dier en hoefde dat ook niet te doen. Verweerder verschuift het risico volledig naar een niet deskundig chauffeur die het niet heeft gezien of onderkend. De reistijd is één uur geweest; dat kan nooit hebben geleid tot extra leed en er kan al helemaal niet een verwijt worden gelegd bij de chauffeur. De chauffeur heeft de varkens ook niet zelf geladen. Voorts heeft eiseres pas twee jaar later een rapport van bevindingen ontvangen waarin de naam van de chauffeur niet langer was weggelakt. Ook ontbreken bij het rapport gegevens over de houder van het dier, terwijl het dier volgens het rapport al minimaal zes dagen voor transport het gestelde gebrek had.

Eiseres heeft diverse keren tevergeefs verzocht om toezending van een compleet dossier, en dan met name in samenhang met de partijen die kennis hadden van het gestelde leed bij het dier. Verder voert eiseres aan dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op de ingebrekestelling en verbeurde dwangsommen. Het verdagingsbericht van 7 september 2023 had geen effect nu het boetebesluit dateert van 26 mei 2023. Voorts is de hoorplicht geschonden omdat eiseres is gehoord op basis van een incompleet dossier. Pas na het horen zijn stukken aan het dossier toegevoegd die ook ten grondslag zijn gelegd aan het boetebesluit en het bestreden besluit. Verder voert eiseres aan dat de tijdspanne tot aan de beslissing op bezwaar te lang is geweest en zij daardoor in haar verweermogelijkheden is beperkt. Ten onrechte heeft verweerder niet conform zijn beleid^[2]de boete gematigd nu er tussen het gestelde beboetbare feit en het boetebesluit een periode van ruim veertien maanden zit. Bovendien is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM geschonden. Ook overigens had verweerder, gelet op alles omstandigheden in deze zaak reden moeten zien om de boete te matigen. De boete van € 7.500,- vindt eiseres disproportioneel. Bovendien heeft verweerder ten onrechte de recidiveregeling toegepast; de eerdere boete waarnaar verweerder verwijst betrof een geheel andere overtreding, vallend in een andere categorie.

6.1.

In een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)^[3]mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

6.2.

De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van het rapport van bevindingen te twijfelen. In het rapport is duidelijk en gedetailleerd beschreven wat de toezichthouder bij het varken heeft geconstateerd, namelijk dat het dier een grote navelbreuk had met daarop een geïnfecteerde wond (een zweer). Bij het rapport zijn ook foto’s gevoegd waarop duidelijk een uitstulping op de buik te zien is en een wond. Zoals de toezichthouder in het rapport terecht opmerkt, moet een dergelijk grote navelbreuk ook voor een transporteur die de dieren oplaadt, zichtbaar zijn geweest. De enkele stelling dat de chauffeur die het varken heeft opgeladen, geen wond of korsten bij het dier heeft gezien, biedt onvoldoende grond voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts. Voorts heeft de toezichthouder in het rapport voldoende gemotiveerd dat de navelbreuk met zweer al voorafgaand aan het transport aanwezig was door onder meer te wijzen op de granulatie en pusvorming in het wondgebied. Voor de rechtbank staat gelet op de beschrijvingen in het rapport voldoende vast dat dit varken niet geschikt was voor het uitgevoerde transport vanwege de aanwezige navelbreuk met wond. Uit paragraaf 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage I, van de Transportverordening volgt dat dieren met een ernstige open wond of een prolaps (een navelbreuk is een prolaps) niet in staat worden geacht te worden vervoerd. Daarbij heeft de toezichthouder ook nog in het rapport toegelicht dat een zweer aan de onderbuik pijnlijk is, met name bij het schuren over de vloer van het transportmiddel, dat de kans groot is dat korsten op de zweer losscheuren (wat in dit geval ook is gebeurd) en dat de kans bestaat dat een ander dier tijdens het transport op de navelbreuk gaat staan of gaat wroeten aan de zweer.

6.3.

Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder ook terecht dat eiseres, als vervoerder van het varken, de overtreding heeft begaan. Uit artikel 6, derde lid, van de Transportverordening volgt immers dat ook de vervoerders ervoor moeten zorgen dat dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in Bijlage I worden vervoerd. Weliswaar is een chauffeur geen dierenarts en heeft hij hoogstwaarschijnlijk geen kennis van de (medische) voorgeschiedenis van een dier, maar van hem mag wel worden verwacht dat hij de te vervoeren dieren bij het opladen controleert op geschiktheid voor het transport. Chauffeurs dienen ook te beschikken over een getuigschrift van vakbekwaamheid voor veetransporten. De rechtbank acht het ook onaannemelijk dat de in het rapport beschreven afwijkingen bij het varken niet zichtbaar zijn geweest voor de chauffeur die de dieren heeft opgeladen. Gebleken is dat vervolgens een andere chauffeur de dieren heeft vervoerd en dat de toezichthouder deze chauffeur op het slachthuis heeft gesproken, maar dit maakt geen verschil. Het transport, inclusief het laden van de dieren in de wagen, is uitgevoerd door medewerkers van eiseres en eiseres is er als transporteur voor verantwoordelijk dat door haar (medewerkers) alleen dieren worden vervoerd die daarvoor geschikt zijn.

6.4.

De rechtbank is niet gebleken dat eiseres in haar verdediging is geschaad doordat zij pas in een later stadium het rapport van bevindingen heeft gekregen waarin de naam van de chauffeur die het varken heeft vervoerd, wél zichtbaar was. Immers, uit het in eerste instantie aan eiseres toegezonden rapport (waarin de naam van de chauffeur was weggelakt) bleek al wel duidelijk met welk vervoermiddel van eiseres op welk moment het varken was vervoerd. Bovendien volgt uit een door eiseres overgelegde verklaring van de medewerker die de dieren heeft opgeladen, dat eiseres al op de dag van het vervoer bekend moet zijn geweest welke medewerker het varken heeft vervoerd. Uit deze verklaring blijkt ook dat het eiseres bekend moet zijn geweest van welk bedrijf het varken afkomstig was. Dit kon overigens ook door eiseres worden vastgesteld aan de hand van de bij het rapport gevoegde afleveringsverklaring. Op grond van artikel 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage leggen dan wel overleggen. Verweerder heeft aan deze verplichting voldaan, nu verweerder het rapport van bevindingen, het voornemen, het primaire besluit en het bestreden besluit aan eiseres heeft toegestuurd. Na de hoorzitting heeft verweerder de versie van het rapport van bevindingen met daarin de naam van de chauffeur aan eiseres toegestuurd. Voor zover eiseres stelt dat zij daarna opnieuw op een hoorzitting had moeten worden gehoord, volgt de rechtbank dit niet. Eiseres heeft op de hoorzitting van 13 september 2023 de gelegenheid gekregen om haar bezwaren toe te lichten en na verzending van de ongelakte versie van het rapport is zij ook nog in de gelegenheid gesteld daarop schriftelijk te reageren. Overigens, zoals hiervoor is overwogen, bevatte het ongelakte rapport van bevindingen geen nieuwe informatie voor eiseres; de naam van de chauffeur moest haar al eerder bekend zijn geweest.

6.5.

Nu verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, was verweerder bevoegd^[4]eiseres daarvoor een boete op te leggen. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren^[5]is de standaardboete voor deze overtreding vastgesteld op € 1.500,-. Verweerder heeft de boete verhoogd omdat sprake is van recidive, waarbij verweerder verwijst naar een boetebesluit van 13 november 2020, dat bij het verweerschrift is gevoegd. In dat besluit is een boete van € 6.000,- aan eiseres opgelegd omdat zij eveneens een dier had vervoerd dat daarvoor niet geschikt was. Dat in het boetebesluit nog nadere specifieke overtreden voorschriften worden genoemd die in het onderhavige boetebesluit niet worden genoemd, doet er niet aan af dat in beide boetebesluiten sprake is van eenzelfde overtreding, namelijk een overtreding van artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening. Verweerder heeft dan ook in overeenstemming met de recidiveregeling in artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren de boete verhoogd naar € 7.500,-. De rechtbank vindt deze boete in dit geval passend en geboden en ziet geen gronden voor matiging. Weliswaar heeft het na de constatering door de toezichthouder lang geduurd voordat verweerder het voornemen met rapport aan eiseres heeft toegezonden en het boetebesluit heeft genomen, maar de rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan consequenties te verbinden. De rechtbank is namelijk niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Uit het rapport van bevindingen volgt immers dat de toezichthouder de chauffeur van eiseres ter plekke van zijn bevindingen op de hoogte heeft gebracht en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Ook blijkt uit de door eiseres overgelegde verklaring van de andere medewerker dat de medewerkers van eiseres al op de dag van de overtreding op de hoogte waren van de bevindingen van de toezichthouder. De verwijzing door eiseres naar intern matigingsbeleid van verweerder treft in dit kader ook geen doel, nu dat ziet op de situatie waarin na zeven maanden de overtreder nog niet op de hoogte is gebracht van de constatering en een boete is aangezegd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Ten aanzien van het gestelde te lange tijdsverloop in de bezwaarprocedure, merkt de rechtbank op dat ook dit geen grond biedt voor matiging van de boete, nu eiseres daartegen kan opkomen door verweerder in gebreke te stellen, wat zij ook heeft gedaan.

Voorts leidt het beroep op de redelijke termijn evenmin tot matiging van de boete. Van een overschrijding van deze termijn is namelijk geen sprake. Pas met het voornemen van 19 april 2023 heeft verweerder een handeling verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd en op het moment van deze uitspraak zijn er nadien nog geen twee jaar verstreken.

6.6.

Eiseres stelt dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op de ingebrekestelling en het verzoek om toekenning van een dwangsom. Gelet op artikel 4:19, eerste lid, van de Awb wordt het bezwaar van eiseres dat verweerder ten onrechte geen dwangsombeschikking heeft gegeven, betrokken in het onderhavige beroep.^[6]Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de verdaging van 7 september 2023 te laat was en heeft erkend dat verweerder een dwangsom heeft verbeurd omdat er te laat op het bezwaar is beslist. Eiseres heeft verweerder op 8 september 2023 in gebreke gesteld en verweerder heeft op 2 oktober 2023 beslist op de bezwaren van eiseres. Op grond van artikel 4:17 van de Awb moet het bestuursorgaan een dwangsom betalen voor elke dag dat het vanaf twee weken na de ingebrekestelling in gebreke is tijdig te beslissen, waarbij de dwangsom de eerste veertien dagen € 23 per dag bedraagt. In dit geval is een dwangsom verschuldigd over de periode van 23 september tot 2 oktober 2023 en die bedraagt € 207,-.

Conclusie en gevolgen

7. Uit al het voorgaande volgt dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond moet worden verklaard vanwege het uitblijven van een beslissing op het verzoek van eiseres om toekenning van een dwangsom. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op het niet toekennen van een dwangsom en stelt de door verweerder verbeurde dwangsom vast op € 207,-. Voor het overige blijft het bestreden besluit en dus ook de opgelegde boete in stand.

8. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 437,50 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en de gegrondverklaring alleen ziet op de vaststelling van de dwangsom.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op het niet toekennen van een dwangsom;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
stelt de door verweerder te betalen bestuurlijke dwangsom vast op € 207,-;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 437,50 aan proceskosten van eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2024.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.