Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/5281
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 mei 2023 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser,
(gemachtigde: mr. D. Heuker of Hoek),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. A.F. Kabiri).
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de boete van € 3.000,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 31 maart 2021 heeft verweerder eiser de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 2 september 2021 op het bezwaar van eiser heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 2 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, [naam] en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 6 januari 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport dat hij op woensdag 6 januari 2021 een administratieve inspectie heeft ingesteld naar het veehouderijbedrijf van eiser. Daarbij zag de toezichthouder in Avined dat de bezettingsgraad voor stal 2 maximaal 42 kg/m² was. In Bijlage 1 bij het rapport staat dat in stal 2 de bezettingsgraad 45,54 kg/m² was bij het wegladen op 31 augustus 2020, aldus de toezichthouder.
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiser het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “De maximaal toegestane bezettingsdichtheid van stal 2 van 42 kg/m2 was overschreden.”
Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.50, eerste lid en vierde lid, onder a, van het Besluit houders van dieren.
Verweerder heeft eiser daarvoor een boete opgelegd van € 3.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiser het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiser voert aan dat sprake was van overmacht. De slachtdatum werd door de slachterij buiten de macht van eiser verschoven, waardoor de bezettingsgraad werd overschreden. Eiser wijst daarbij op boetezaak 201803496 waarin bij een andere pluimveehouder ook de slachtdatum was verschoven (in dat geval vanwege de vogelgriep) en de NVWA heeft besloten geen boete op te leggen. In het geval van eiser was sprake van een storing bij de slachterij waardoor de slachtdatum werd verschoven; dit komt eigenlijk nooit voor. Eiser had hier geen rekening mee kunnen houden. De slachtdatum is verschoven van vrijdag naar maandag, waardoor de kuikens verder zijn gegroeid en de bezettingsgraad werd overschreden. Daarnaast voert eiser aan dat verweerder de boete had moeten matigen gelet op de omstandigheden van het geval. Eiser is slechts één keer eerder beboet voor een soortgelijke overtreding, drie jaar eerder. Het gaat ook slechts om één enkele overtreding waardoor de gevolgen gering zijn geweest. Omdat de oorzaak van de overtreding buiten de macht van eiser lag, is toepassing van het standaardboetebedrag onevenredig, aldus eiser.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat eiser niet betwist dat hij de maximaal toegestane bezettingsdichtheid in stal 2 bij het wegladen op 31 augustus 2020 heeft overschreden. Voorop staat het uitgangspunt dat het verboden is om vleeskuikens te houden, tenzij het pluimveebedrijf niet onder het toepassingsbereik van dit verbod valt (artikel 2.49 van het Besluit houders van dieren); dit volgt uit artikel 2.50 van dat Besluit. Een uitzondering op dit verbod is alleen mogelijk als een bepaalde bezettingsdichtheid niet wordt overschreden en aan andere voorwaarden wordt voldaan. Eiser moet er dus voor zorgen dat in zijn stallen nimmer de bezetting hoger is dan 42 kg/m². In dat kader mag ook van hem worden verlangd dat hij enige marge aanhoudt om te volle stallen te voorkomen. Niet is gebleken dat eiser dit doet. Eiser stelt dat vrijdag (de geplande slachtdag) in stal 2 de bezettingsdichtheid 41,32 kg/m² was. Dat zit al dicht op de maximaal toegestane bezettingsgraad. Ervan uitgaande dat de kippen in de laatste week ongeveer 100 gram per dag groeien, zoals eiser stelt, zou de bezettingsgraad in stal 2 al binnen een dag na de geplande slachtdag zijn overschreden. Door het niet (of onvoldoende) aanhouden van een marge neemt eiser bewust het risico dat bij een wijziging in bijvoorbeeld de slachtplanning de maximaal toegestane bezettingsdichtheid wordt overschreden. Weliswaar zijn unieke situaties denkbaar waarin sprake is van overmacht en het niet meer in de risicosfeer van eiser ligt als blijkt dat de kuikens niet tijdig kunnen worden geslacht, maar dat is hier niet aannemelijk geworden. Eiser heeft een e-mail van de slachterij overgelegd waarin staat dat de slacht is verplaatst in verband met een storing in de fabriek. De rechtbank volgt verweerder dat dit geen abnormale of onvoorzienbare omstandigheid is. Ook als eiseres wordt gevolgd dat een storing in een slachterij vrijwel nooit voorkomt, neemt dat niet weg dat het wel een omstandigheid is die (gelet op het proces in de slachterij) niet ondenkbaar is en kan leiden tot wijziging van de slachtplanning. Van eiser mag daarom worden verwacht dat hij daarop in zijn bedrijfsvoering (tot op zekere hoogte) anticipeert. Doet hij dat niet dan komt het overschrijden van de bezettingsgraad, als toch een keer sprake is van een storing waardoor de planning door het slachthuis wordt aangepast, voor zijn rekening en risico. Een vergelijking met de door eiser genoemde boetezaak gaat niet op nu daarin de slachtplanning was verschoven vanwege maatregelen die van overheidswege waren opgelegd vanwege het uitbreken van de vogelgriep. Dat is een uitzonderlijke, niet voorzienbare omstandigheid.
6.2.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder eiser terecht verwijt dat hij de overtreding heeft begaan en bevoegd is daarvoor een boete op te leggen. In artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, is voor deze overtreding een standaardboete van € 1.500,- vastgesteld. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 3.000,- omdat eiser al eerder voor eenzelfde overtreding is beboet. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De rechtbank vindt de opgelegde boete in dit geval niet onevenredig. Het met de overtreden voorschriften gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. Het gaat hier om een overschrijding van de bezettingsgraad met 3,54 kg/m²; dat vindt de rechtbank niet gering. Door deze te hoge bezettingsdichtheid is het welzijn van de kuikens in de stal aangetast. Daarbij verwijst de rechtbank ook naar wat hiervoor is overwogen over de keuzes die eiser in zijn bedrijfsvoering heeft gemaakt en wat van eiser mag worden verwacht. Verder is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boete had moeten worden gematigd.
7. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
7.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiser de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
7.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 25 februari 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met drie maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 3.000,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 2.850,-.
Conclusie en gevolgen
8. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
9. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiser betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiser wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank is toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
10. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 181,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
11. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiser gemaakte proceskosten voor de behandeling van zijn verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar ECLI:NL:CBB:2017:32. Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- stelt de boete vast op € 2.850,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 418,50 aan proceskosten van eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.