Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/1944
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 mei 2023 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. M. Kool).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 11 september 2020 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 24 februari 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 22 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam] (bestuurder bij eiseres), [naam], (KAM-medewerker bij eiseres), de gemachtigde van verweerder en [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
1.4.
Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en eiseres gevraagd haar stellingen over controle- en opknapmogelijkheden nader te onderbouwen. Op 31 januari 2023 heeft eiseres stukken overgelegd en daarop een toelichting gegeven. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 13 februari 2023. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek met instemming van partijen gesloten.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 24 juli 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 22 juli 2020 omstreeks 13:30 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 22 juli 2020 omstreeks 13:30 uur.
In het bedrijf aangesproken, bij mij welbekende, [naam], functie: chef slachterij.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij, in de slachthal, net voor het stempelen, dus na de laatste opknappositie van het bedrijf voor de snelkoeltunnel. Deze plek is door het bedrijf aangewezen om de controle op bezoedeling te doen op de kalverkarkassen en het bedrijf staat ook op deze plek tijdens hun eigen CCP1 controle 7 tot 9 keer per dag (kritisch beheerspunt fecale bezoedeling). Op dit punt in het slachtproces zijn alle slachthandelingen en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring en alle op HACCP gebaseerde controles van de exploitant afgelopen.
Hier controleert de NVWA, volgens het "handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht", driemaal daags 20 kalverkarkassen na de PM-keuring op bezoedeling. Tijdens de derde controle zag ik dat het kalverkarkas met volgnummer 2739 (zie foto 1) was bezoedeld met mest (zie foto 2) aan de binnenzijde van de borst en op het sneevlak van het borstbeen. Het was duidelijk te zien aan de kleur en consistentie dat het om mest ging. Het karkas is uitgeraild en opgeknapt(mest weggesneden).
Het bedrijf heeft terug gekeken in de slachtlijn waar de fout was gemaakt en instructies gegeven ter verbetering en het baantempo verlaagd, hierna heb ik een hercontrole gedaan en geen bezoedeling gevonden.
Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat een karkas zichtbaar was verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“Een karkas was zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van Verordening 853/2004. [1]
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat voor deze overtreding geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder eiseres daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat het beginsel van equality of arms is geschonden nu er geen weergave is van het contact dat de toezichthouder had met de chef slachterij. Er is een boeterapport aangezegd maar alles wat ontlastend was in de discussie met de toezichthouder is niet opgenomen in een proces-verbaal waardoor eiseres in haar verweermogelijkheden is geschaad. Bij de opdracht om de bandsnelheid te verlagen is een discussie geweest die niet in het rapport is opgenomen, daardoor ontstaat een eenzijdig beeld ten nadele van eiseres.
6.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [2] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De rechtbank vindt vastlegging in een ambtsedig proces-verbaal niet nodig. Als een rapport van bevindingen niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt komt aan de daarin vermelde feiten en omstandigheden weliswaar minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat verweerder zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mag baseren. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak ECLI:NL:CBB:2021:1030 waarin het CBb bij zijn oordeel betrekt dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Daarvan is de rechtbank in dit geval ook niet gebleken.
6.2.
De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder wat hij heeft waargenomen, dat hij de chef slachterij op de hoogte heeft gesteld van zijn bevindingen en hem heeft medegedeeld dat een rapport van bevindingen zou worden opgemaakt en dat het bedrijf heeft teruggekeken waar de fout was gemaakt en het baantempo heeft verlaagd. Een letterlijke weergave van wat de toezichthouder tegenover de chef slachterij heeft gezegd vindt de rechtbank niet nodig. Daarnaast blijkt uit het rapport niet dat de betreffende verantwoordelijke of een andere medewerker van eiseres een verklaring heeft afgelegd tegenover de toezichthouder. Eiseres heeft in dit verband ook enkel gesteld dat er discussie is geweest. Zij heeft niet concreet gemaakt wat er dan door een medewerker van eiseres zou zijn verklaard en wat dus volgens haar in het rapport ontbreekt. Niet is gebleken dat een verhoor heeft plaatsgevonden. De gestelde verklaringen zijn ook niet de basis van de overtreding. Verweerder heeft het voornemen tot boeteoplegging aan eiseres bekendgemaakt, onder toezending van het rapport van bevindingen en eiseres is in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren door middel van een zienswijze waarin zij gestelde ontlastende omstandigheden en een ander beeld dan geschetst in het rapport, naar voren had kunnen brengen. De rechtbank is dan ook niet gebleken dat eiseres in haar verdediging is geschaad.
7. Eiseres voert aan dat verweerder niet heeft aangetoond dat de aangetroffen bezoedeling het gevolg is van de wijze van uitslachten. Dit is wel nodig omdat de gestelde overtreden voorschriften van punt 7 en punt 10 van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 zien op het niet goed of niet hygiënisch uitslachten. Verder voert eiseres, onder verwijzing naar ECLI:NL:CBB:2017:426 aan dat verweerder in strijd met het eigen handhavingsbeleid handelt, nu eiseres na de plek van de toezichthouder nog in ieder geval twee mogelijkheden heeft voor controle en om het karkas op te knappen. Er is nog een uitrailmogelijkheid, die in dit geval ook door de toezichthouder is benoemd en door eiseres is benut. En er is de stempelaar, die voert altijd een controle uit en heeft ook de taak eventuele bezoedelingen weg te snijden, aldus eiseres.
7.1.
Uit het voorschrift van punt 7 volgt dat het uitslachten zodanig moet plaatsvinden dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen en uit het voorschrift van punt 10 volgt dat zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd. Het gaat hierbij niet slechts om een inspanningsverplichting, het te behalen resultaat is duidelijk: een karkas mag niet verontreinigd zijn. Voorts heeft het CBb in onder meer de uitspraak ECLI:NL:CBB:2021:1029 geoordeeld dat punt 7 en punt 10 zien op de uitslachtfase en dat dit betekent dat vóór de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in punt 7 en punt 10 moet zijn voldaan. Ook volgt uit die uitspraak dat geen sprake meer mag zijn van verontreiniging op het moment dat de dierenarts heeft beslist over de geschiktheid van het vlees voor menselijke consumptie en het gezondheidsmerk is aangebracht ten bewijze van die geschiktheid. In dit geval heeft de toezichthouder een controle uitgevoerd na afloop van het slachtproces, ter hoogte van de CCP1-plek van eiseres, na de PM-keuring en vlak voor de stempaar. Op het moment van de controle door de toezichthouder moest dus al aan punt 7 en 10 zijn voldaan en mocht er geen sprake meer zijn van een verontreiniging. Desondanks heeft de toezichthouder op die plek een met mest bezoedeld kalverkarkas aangetroffen. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat deze verontreiniging, gelet op het soort bezoedeling en het moment van constatering, bij het uitslachten is ontstaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht overtreding van punt 7 en 10 vastgesteld.
7.2.
In de door eiseres aangehaalde uitspraak van 19 oktober 2017 [3] heeft het CBb geoordeeld dat de slachterij mocht afgaan op het beleid van verweerder neergelegd in het Handhavingsprotocol [4] waaruit volgt dat een controle door de toezichthouder ook nog op een later moment kan plaatsvinden dan het moment waarop volgens Verordening 853/2004 geen verontreiniging meer mag worden aangetroffen. In het Handhavingsprotocol staat namelijk dat de eindcontrole op bezoedeling moet plaatsvinden op een plek in het slachthuis waar de exploitant alle op HACCP gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring uitgevoerd heeft, maar voordat een processtap plaatsvindt waardoor eventuele bezoedeling onzichtbaar wordt (bijvoorbeeld douchen). Het ging in genoemde uitspraak ook om eiseres en volgens het CBb mocht zij erop vertrouwen dat eventuele door de NVWA geconstateerde verontreinigingen niet tot vaststelling van een overtreding zouden leiden, omdat er na de controleplek van de toezichthouder nog opknaphandelingen konden worden uitgevoerd die onderdeel uitmaakten van de HACCP-procedures. In dat geval had de controle plaatsgevonden bij de CBS-classificatie en konden er daarna, onder andere bij de CCP1-plek, nog controles en opknaphandelingen worden uitgevoerd. De rechtbank stelt vast dat in deze zaak (bij de controle op 22 juli 2020) de toezichthouder bij de CCP1-plek stond, dus op een later moment dan in genoemde uitspraak van het CBb. Eiseres stelt dat er bij haar ook na dit latere controlemoment nog controle- en opknapplekken zijn.
7.3.
Volgens eiseres zijn er na de controleplek van de toezichthouder bij de CCP1 nog twee mogelijkheden om een karkas op bezoedeling te controleren, namelijk de mogelijkheid dat een medewerker na de CCP1-plek nog bezoedeling ziet bij een karkas en dat karkas uitrailt om te worden opgeknapt en de stempelaar die een karkas ook controleert op bezoedeling en deze zo nodig wegsnijdt. Ter onderbouwing van deze stelling heeft eiseres na de zitting zes stukken overgelegd over haar proces. Verweerder heeft hierop gereageerd en van een aantal stukken gemotiveerd gesteld dat die versies niet geldig waren ten tijde van de constatering. Voor een onderbouwing van haar stelling dat er ten tijde van de controle op 22 juli 2020 nog bepaalde opknapplekken waren, is het wel van belang dat eiseres stukken overlegt die zien op de situatie in haar bedrijf ten tijde van de controle. Voor zover er stukken zijn overgelegd die dateren van na dat moment kunnen die dus in beginsel de stellingen van eiseres niet onderbouwen. Desalniettemin zal de rechtbank wel een oordeel geven over alle door eiseres overgelegde stukken, ervan uitgaande dat die stukken de situatie weergeven zoals die was ten tijde van de controle.
7.4.
Uit de door eiseres overgelegde stukken [5] volgt dat er bij de stempelpositie een mogelijkheid is om karkassen handmatig uit te railen. Dat die mogelijkheid er is heeft de toezichthouder op de zitting ook erkend. Uit de stukken kan de rechtbank echter niet afleiden dat bij de stempelaar ook sprake is van een vaste controleplek waar alle karkassen op bezoedeling worden gecontroleerd. Er wordt wel in de stukken benoemd dat alleen karkassen die geschikt zijn voor menselijke consumptie worden gestempeld en dat als karkassen niet aan de eisen voldoen ze kunnen worden uitgeraild, maar dat (iemand bij) de stempelaar als (vaste) taak heeft alle karkassen op bezoedeling te controleren blijkt niet uit de stukken. Uit de stukken blijkt enkel van een mogelijkheid om een karkas op te (laten) knappen, mocht de stempelaar bij een te stempelen karkas nog bezoedeling opmerken. Dat het gaat om een uitzondering en geen vaste procedure wordt ook wel bevestigd door het feit dat als de stempelaar nog een bezoedeld karkas opmerkt de slachtlijn moet worden stopgezet en de karkassen handmatig naar de opknaplijn moeten worden geduwd.
7.5.
Verder kan uit de overgelegde stukken [6] worden afgeleid dat er bij eiseres gedurende het gehele slachtproces aandacht is voor bezoedelingen, dat er op een aantal plekken actief wordt gecontroleerd op fecale bezoedeling en dat er verschillende mogelijkheden zijn om bezoedelingen op te knappen. Maar uit de stukken kan de rechtbank niet afleiden dat er tussen de controleplek van de toezichthouder bij de CCP1 en de stempelaar nog een vaste controleplek is waar door eiseres alle karkassen op bezoedeling worden gecontroleerd. Wel is er op die plek nog een mogelijkheid om karkassen uit te railen maar dat is in principe bedoeld voor karkassen waarvan al eerder door eiseres is vastgesteld dat die bezoedeld zijn. Ook wordt die uitrailmogelijkheid gebruikt voor bezoedelde karkassen die de toezichthouder bij de controle heeft geconstateerd (zoals ook hier is gebeurd). Eiseres heeft er ter zitting op gewezen dat iemand die rondloopt aan de slachtlijn een bezoedeld karkas kan opmerken en kan laten uitrailen op die plek, maar dat is geen op HACCP-procedures gebaseerde controleplek in de zin van het Handhavingsprotocol. Daarbij merkt de rechtbank op dat in de stukken van eiseres de CCP1-plek ook duidelijk wordt benoemd als de eindcontroleplek voor fecale bezoedeling [7] .
7.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de toezichthouder in overeenstemming met het Handhavingsprotocol gehandeld door bij de CCP1-plek te controleren op fecale bezoedeling. Zoals hiervoor is overwogen heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat er na die (door haar zelf benoemde) eindcontroleplek nog een plek was waar een (vaste) op de HACCP-systematiek gebaseerde controle op bezoedeling plaatsvindt. Het enkel bestaan van de mogelijkheid dat na die plek een medewerker (bij andere werkzaamheden of rondlopen) een bezoedeld karkas ziet en dit laat uitrailen om te worden opgeknapt maakt niet dat de toezichthouder te vroeg in het proces heeft gecontroleerd.
8. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en was verweerder bevoegd om eiseres daarvoor een boete op te leggen. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boete. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen dan wel had moeten afzien van de oplegging van een boete.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is dus ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.