ECLI:NL:CBB:2021:1029

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 19/21

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2021 op het hoger beroep van:

[naam 1] B.V. te [woonplaats] , appellante

(gemachtigde: mr. K.J. Defares),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 november 2018, kenmerk ROT 17/3961, in het geding tussen

appellante

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister

(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman)

Procesverloop in hoger beroep

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 november 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:9780).

Appellante en de minister hebben nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor de minister is tevens verschenen drs. [naam 4] .

Bij beslissing van 20 januari 2020 heeft het College het onderzoek heropend. Het College heeft appellante verzocht een afschrift van het op 2 augustus 2016 van toepassing zijnde HACCP-handboek van appellante aan het College toe te zenden. Verder heeft het College appellante verzocht om aan de hand van de op 2 augustus 2016 van toepassing zijnde HACCP-procedures gedetailleerd te onderbouwen tot welk moment in het slachtproces opknaphandelingen worden verricht en op welk moment in het slachtproces de controle daarop door de toezichthouder plaatsvindt en om aan te geven of de op 2 augustus 2016 van toepassing zijnde HACCP-procedures zijn goedgekeurd door de minister en indien dit het geval is, om bewijsstukken te overleggen waaruit dit blijkt.

Bij brief van 13 februari 2020 heeft appellante gereageerd en nadere stukken overgelegd.

Bij brief van 18 juni 2020 heeft de minister een reactie ingediend.

Bij brief van 14 augustus 2020 heeft appellante een nadere reactie ingediend.

Bij brief van 14 september 2020 heeft de minister een nadere reactie ingediend.

Bij brief van 19 oktober 2021 heeft appellante er desgevraagd mee ingestemd dat in deze zaak het lid van de behandelend kamer van het College mr. J.A.M. van den Berk wordt vervangen door mr. R.L.W. Koopmans, dat de zaak na de vervanging niet opnieuw ter zitting wordt behandeld en meegedeeld dat zij afziet van het recht na vorengenoemde heropening van het onderzoek opnieuw ter zitting te worden gehoord. Ook verweerder heeft hiermee desgevraagd ingestemd en afgezien van genoemd recht. Het College heeft het onderzoek gesloten.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Op 2 augustus 2016 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle verricht in het slachthuis van appellante. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in het rapport van bevindingen van 2 augustus 2016 (rapport van bevindingen). Het rapport van

bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:

“Tijdens mijn inspectie in het kader van het verbeterplan vleesketen, toegespitst op hygiënisch slachten / bezoedeling met mest beoordeelde ik aan de hand van de in te vullen inspectielijst een aantal kalverkarkassen net voordat ze werden voorzien van een gezondheidsmerk (stempel), na de PM-keuring. Deze beoordeling vond zoals te doen gebruikelijk plaats op drie momenten waarbij op ieder moment 20 karkassen werden beoordeeld. De derde beoordeling vond plaats om 13.30 uur en hierbij zag ik dat er bij een karkas een bruingroene plek met een doorsnede van ongeveer 3 cm aanwezig was op de linker hak van een karkas. Bij nadere bestudering na verwijdering bleek de plek te bestaan uit mest en haar.
Bij deze controle na afloop van het slachtproces zag ik dat het karkas zichtbaar was verontreinigd. Deze zichtbare verontreiniging werd niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage III, sectie 1, hoofdstuk IV onder 7 en 10 van Verordening (EG) 853/2004 juncto artikel 3 lid 1 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder d van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”

1.3

Bij besluit van 21 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van € 5000,- omdat is geconstateerd dat karkassen zichtbaar waren verontreinigd en deze zichtbare verontreinigingen niet onmiddellijk werden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Volgens de minister heeft appellante daarmee artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 10 van Verordening (EG) Nr. 853/2004 van het Europees parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 853/2004) overtreden.

1.4

Bij besluit van 25 april 2017 waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2.1

De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiser en verweerder respectievelijk appellante en de minister moet worden gelezen.

“3.2 Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen van 2 augustus 2016 voldoende duidelijk omschreven welke constateringen op 2 augustus 2016 zijn gedaan. Zo beschrijft de toezichthouder onder meer dat hij op een karkas een bruingroene plek aantrof, dat de plek bestond uit mest en haar, waar deze plek zich op het karkas bevond en hoe groot de plek was. De inhoud van het rapport van bevindingen vormt geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de constateringen door de toezichthouder. Evenmin heeft eiseres gemotiveerd de bevindingen in het rapport betwist. Door eiseres is niet gemotiveerd waarom niet van de juistheid van de in het rapport beschreven bevindingen kan worden uitgegaan. De enkele betwisting van eiseres dat haar en mest op het karkas is aangetroffen en haar stelling dat niet blijkt om welk karkas het zou gaan, vormen geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Of het rapport voldoende duidelijkheid verschaft over het aantal en soort aangetroffen haar is in dit geval niet relevant, nu – gelet op hetgeen hierna in 4.5 is overwogen – het aantreffen van mest op een karkas reeds voldoende basis biedt voor het vaststellen van de overtreding.

3.3

Nu naar het oordeel van de rechtbank de inhoud van het rapport voldoende duidelijkheid geeft over de bevindingen van de toezichthouder en eiseres niet heeft gemotiveerd waarom desondanks aan de juistheid van de bevindingen moet worden getwijfeld, is een nadere onderbouwing met foto’s evenmin nodig. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van het CBb noch uit andere jurisprudentie van het CBb kan worden afgeleid dat een rapport van een toezichthouder moet zijn vergezeld van foto’s om van de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder uit te kunnen gaan. Pas indien een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s bij het rapport worden gevoegd. Die noodzaak is hier niet aanwezig.

3.4

De omstandigheid dat in het rapport van bevindingen geen personalia van de toezichthouder zijn opgenomen vormt evenmin aanleiding om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de toezichthouder uit te gaan. In het rapport van bevindingen is het toezichthoudernummer van de toezichthouder opgenomen. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat vanwege vervelende incidenten in het verleden ervoor is gekozen om niet meer de naam van de toezichthouder te vermelden maar om deze functionarissen te identificeren met een toezichthoudernummer waarmee kan worden achterhaald wie het rapport heeft opgemaakt. Daarnaast blijkt uit het rapport dat de betreffende toezichthouder in persoon aanwezig was op het bedrijf van eiseres en zich bij die controle heeft gelegitimeerd. Bovendien is er geen aanleiding te twijfelen aan de bevoegdheid van de toezichthouder. De toezichthouder heeft immers een NVWA-toezichthoudernummer en beschrijft in het rapport dat hij is aangewezen voor het houden van het toezicht dat is opgedragen aan de NVWA. Voorts heeft eiseres geen enkele reden naar voren gebracht waarom aan de bevoegdheid van de toezichthouder zou moeten worden getwijfeld. Daarnaast blijkt uit de tekst en ondertekening van het rapport van bevindingen dat het rapport is opgemaakt en ondertekend door de toezichthouder die de betreffende controle heeft uitgevoerd.

(…)

4.2

Uit het rapport van bevindingen blijkt dat onder meer mest is aangetroffen op een kalverkarkas. Dat betekent dat punt 10, dat onder andere spreekt van verontreiniging met uitwerpselen, van belang is. Naar het oordeel van de rechtbank is de norm van punt 10 ten aanzien van zichtbare verontreiniging met uitwerpselen voldoende duidelijk: karkassen mogen daar niet mee verontreinigd zijn én elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd. Dat de norm niet meer zou inhouden dan een inspanningsverplichting om te voorkomen dat karkassen met uitwerpselen zijn verontreinigd, kan uit de tekst van punt 10 niet worden afgeleid. Niet alleen schrijft punt 10 een actie voor die moet worden uitgevoerd (het onmiddellijk verwijderen), maar ook het resultaat dat moet worden behaald, namelijk dat een karkas niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd is. Uit het voorschrift dat zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd volgt dat dit voorschrift is overtreden als aan het einde van het slachtproces nog uitwerpselen zichtbaar op een karkas aanwezig zijn. Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom, ondanks de duidelijke bewoordingen van punt 10, slechts sprake zou zijn van een inspanningsverplichting die de aanwezigheid van zichtbare verontreiniging met uitwerpselen na afloop van het slachtproces toestaat. De omstandigheid dat eiseres in haar slachtproces verschillende controlemomenten op zichtbare verontreiniging kent, betekent niet dat eiseres daarmee aan punt 10 heeft voldaan. Voor zover eiseres stelt dat de constateringen van de toezichthouder te vroeg in het slachtproces zijn gedaan omdat daarna (na de stempelaar) nog een controle wordt verricht, faalt deze stelling. De productiedirecteur bij eiseres heeft ter zitting namelijk verklaard dat die controle ziet op verificatie van het HACCP-plan en dat die controle steekproefsgewijs (1 op de 55 karkassen) plaatsvindt. Dat controlemoment kan dus niet als schoonmaakpunt in het slachtproces worden beschouwd. Daar komt bij dat uit punt 10 volgt dat zichtbare verontreiniging
onmiddellijkmoet worden verwijderd.

4.3

Nu punt 10 specifiek spreekt van zichtbare verontreiniging met uitwerpselen, is voor de vaststelling van de overtreding van dit voorschrift niet relevant of uitwerpselen (mest) ook onder het begrip verontreiniging vallen. Voor zover eiseres stelt dat verweerder desondanks dient vast te stellen of de overtreding van het voorschrift leidt tot een gevaar voor de volksgezondheid, is hiervoor geen aanwijzing te vinden in Verordening 853/2004 of anderszins. Gelet op het voorgaande is evenmin relevant of het betreffende karkas is afgekeurd voor menselijke consumptie.

4.4

Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de norm van punt 10 voldoende duidelijk. Er kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van deze bepaling. Door eiseres is ook op geen enkele wijze gesteld dat in de situatie in andere landen of uit andere taalversies van deze bepaling een aanwijzing kan worden gevonden voor haar stelling dat punt 10 uitsluitend een inspanningsverplichting zou bevatten. Anders dan in de door eiseres aangehaalde verwijzingsuitspraak van deze rechtbank van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362) over verontreinigde pluimveekarkassen, ziet de rechtbank in de onderhavige zaak dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.

4.5

Nu punt 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 voorschrijft dat een karkas niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd mag zijn en dat elke zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd, terwijl uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder na afloop van het slachtproces constateerde dat zich op het karkas nog mest bevond, heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres punt 10 heeft overtreden. Dit betekent dat verweerder dus bevoegd was aan eiseres een boete op te leggen. Gelet op deze conclusie is niet meer relevant of verweerder ook vanwege het aantreffen van haar in dat stukje mest aan eiseres de boete mocht opleggen. De rechtbank gaat dan ook voorbij aan hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de aangetroffen haren, over de vraag of haren een verontreiniging betreffen en over de toepassing van het Handhavingsprotocol.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.
Appellante voert aan dat de identiteit van de opsteller van het rapport van bevindingen niet kan worden vastgesteld. Er kan geen boete worden opgelegd uitsluitend op basis van de waarnemingen van één (anoniem gebleven) toezichthouder. Of het boeterapport op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt wordt aan de rechterlijke toetsing onttrokken en kan niet door appellante worden geverifieerd. Deze handelswijze doorkruist de hoge eisen die op grond van de constante jurisprudentie aan bewijs worden gesteld ingeval van het opleggen van een punitieve sanctie en is onverenigbaar met de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geformuleerde waarborgen en de rechten van de verdediging.
Verder voert appellante aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij de juistheid van de bevindingen in het rapport van bevindingen niet gemotiveerd heeft betwist. Volgens appellante is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan haar betoog dat het rapport niet duidelijk, niet nauwkeurig en oncontroleerbaar is en dat de wijze waarop is geverbaliseerd op essentiële punten onvolledig is. Er zijn geen foto’s bijgevoegd bij het rapport. De omvang van de beweerdelijk aangetroffen mest is onduidelijk. Verder blijkt uit het rapport niet welke keuringsbeslissing de officiële dierenarts heeft genomen met betrekking tot het karkas waarop de beweerdelijke verontreiniging zou zijn aangetroffen.

Appellante stelt voorts dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar betoog dat het Unierechtelijk voorzorgsbeginsel begin van bewijs verlangt dat haar en/of mest op een karkas of op vleesdelen een risico vormt voor de volksgezondheid. Hiertoe wijst appellante op artikel 7, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees parlement en de Raad tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening nr. 178/2002). De minister heeft niet aangetoond dat hij op basis van een risicobeoordeling over voldoende wetenschappelijke aanwijzingen beschikt, die objectief wetenschappelijk de conclusie rechtvaardigen dat er in dit geval een risico voor de volksgezondheid bestaat. De minister kan de in geding zijnde boete daarom niet rechtvaardigen met een beroep op het voorzorgsbeginsel.
Verder stelt appellante dat de rechtbank over het hoofd heeft gezien dat het verrichten van opknaphandelingen aan een karkas na de stempelaar, maar voor de koeling, verenigbaar is met een juiste uitleg en toepassing van Verordening nr. 853/2004 en daarom is toegestaan. In het door de minister goedgekeurde HACCP-plan van appellante is voorzien in de mogelijkheid om karkassen na het stempelen maar voor de koeling nog op te knappen. Steun voor dit standpunt ontleent appellante aan de overwegingen 57 tot en met 59 uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 12 september 2019, zaak C-347/17, ECLI:EU:C:2019:720 met betrekking tot de uitleg van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, van Verordening nr, 853/2004 ten aanzien van de verontreiniging van pluimveekarkassen.
Tot slot voert appellante aan dat de rechtbank over het hoofd heeft gezien dat de consequentie van de vaststelling dat artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7, van Verordening nr. 853/2004 niet is overtreden, gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit met zich brengt.

4. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

5.1

Het College stelt vast dat appellante de beroepsgrond dat de identiteit van de opsteller van het rapport van bevindingen op geen enkele wijze onomstotelijk kan worden vastgesteld ter zitting heeft ingetrokken. Deze beroepsgrond behoeft verder dan ook geen bespreking.

5.2.1

In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat appellante artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 10 van Verordening nr. 853/2004 heeft overtreden en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat appellante voornoemde bepalingen heeft overtreden steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder dat hij heeft geconstateerd dat een bruingroene plek met een doorsnede van ongeveer 3 centimeter aanwezig was op de linkerhak van een kalverkarkas, deze plek bleek te bestaan uit mest en haar en dat deze zichtbare verontreiniging niet onmiddellijk werd verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Appellante heeft deze constateringen uit het rapport van bevindingen betwist.

5.2.2

Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het College is van oordeel dat het in artikel 48 van het Handvest en artikel 6 van het EVRM gewaarborgde recht op een eerlijk proces niet tot een andere conclusie noopt.

5.3

Appellante heeft de constateringen uit het rapport van bevindingen weliswaar betwist maar zij heeft deze betwisting onvoldoende concreet onderbouwd en zij heeft geen stukken in het geding gebracht die aanleiding geven om aan de juistheid van de constateringen uit het rapport van bevindingen te twijfelen. De stelling dat het rapport van bevindingen op essentiële punten onvolledig is, omdat niet is vermeld welke karkassen zijn onderzocht en op welk slachtvolgnummer de verontreiniging is geconstateerd en het gegeven dat geen foto’s zijn bijgevoegd zijn onvoldoende om aan de juistheid van de constateringen met betrekking tot één van de geïnspecteerde karkassen te twijfelen. Hoewel het opnemen van foto’s kan bijdragen aan de bewijskracht van een rapport van bevindingen, ziet het College in het ontbreken hiervan geen reden voor zodanige twijfel aan de in het rapport opgenomen bevindingen dat het niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kan worden gelegd. Pas indien een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s bij het rapport worden gevoegd. Met de rechtbank is het College van oordeel dat die noodzaak in dit geval niet aanwezig is. De constateringen met betrekking tot de mest zijn door de toezichthouder voldoende duidelijk en gedetailleerd beschreven. Bovendien blijkt uit het rapport van bevindingen dat appellante de gelegenheid heeft gehad om te reageren op de constateringen uit het rapport van bevindingen. [naam 5] , hoofd Slachthal bij appellante, is op 2 augustus 2016 (direct) op de hoogte gesteld van de bevindingen van de toezichthouder en heeft verklaard dat hij het geconstateerde feit niet betwijfelt.

5.4

De stelling van appellante dat de omvang van de aangetroffen mest op het karkas onduidelijk is, volgt het College niet, omdat uit het rapport van bevindingen blijkt dat een bruingroene plek met een doorsnede van ongeveer 3 centimeter aanwezig was op de linkerhak van het kalverkarkas.

6.1.

Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder zich ten tijde van de controle bevond op een positie net voordat de karkassen werden voorzien van een gezondheidsmerk (stempel) en na de postmortemkeuring. Volgens appellante heeft de controle te vroeg plaatsgevonden, omdat het verrichten van opknaphandelingen aan een karkas na de stempelaar, maar voor de koeling, verenigbaar is met een juiste uitleg en toepassing van Verordening nr. 853/2004 en daarom is toegestaan.

6.2

Verordening nr. 853/2004, Hoofdstuk IV van bijlage III, sectie I, genaamd ‘Hygiëne bij het slachten’, beschrijft het slachtproces voor als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in chronologische volgorde. De onderdelen 1 tot en met 6 van hoofdstuk IV hebben betrekking op de antemortemfase en de onderdelen 7 tot en met 15 op de uitslachtfase. De onderdelen 16 en 17 hebben betrekking op de fase na de postmortemkeuring. Gelet op deze chronologische beschrijving van de slachtfase zien onderdeel 7 en onderdeel 10 van hoofdstuk IV naar het oordeel van het College op de uitslachtfase. Dit betekent dat vóór de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in onderdeel 7 en onderdeel 10 van hoofdstuk IV moet zijn voldaan (zie de uitspraak van het College van 19 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:426).

6.3

Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder i, van Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 854/2004) is een gezondheidsmerk een merk dat aangeeft dat, voordat het werd aangebracht, er overeenkomstig deze verordening officiële controles zijn uitgevoerd.

Gelet op punt 2, aanhef en onder a. van bijlage I, Sectie I, hoofdstuk III van Verordening nr. 854/2004 moet de officiële dierenarts ervoor zorgen dat het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht als het dier een antemortem- en een postmortemkeuring ondergaan heeft overeenkomstig deze verordening en er geen reden is om het vlees ongeschikt te verklaren voor menselijke consumptie.

Ingevolge artikel 5, derde lid, aanhef, van Verordening nr. 854/2004 en bijlage I, sectie II, hoofdstuk V, punt 1, onder s, moet vlees ongeschikt worden verklaard voor menselijke consumptie als het sporen van vervuiling, fecaliën of andere verontreiniging vertoont.
Uit deze voorschriften in onderlinge samenhang bezien volgt dat geen sprake meer mag zijn van verontreiniging op het moment dat de dierenarts heeft beslist over de geschiktheid van het vlees voor menselijke consumptie en het gezondheidsmerk is aangebracht ten bewijze van die geschiktheid. Dit betekent dat het betoog van appellante dat, gelet op de definitie van het begrip ‘karkas’, pas (direct) vóór het koelen aan onderdeel 10 van hoofdstuk IV van bijlage III van de Verordening moet zijn voldaan, niet slaagt.

6.4

Bij de heropeningsbeslissing is appellante in de gelegenheid gesteld om aan de hand van de op 2 augustus 2016 van toepassing zijnde HACCP-procedures te onderbouwen tot welk moment in het slachtproces opknaphandelingen worden verricht en op welk moment in het slachtproces de controle daarop door de toezichthouder plaatsvindt. In het overgelegde HACCP-plan en de toelichting van appellante ziet het College geen aanknopingspunten voor de stelling van appellante dat in de HACCP-procedures is voorzien in de mogelijkheid dat karkassen ook na het aanbrengen van het gezondheidsmerk (stempelen) maar vóór de koeling worden opgeknapt. Uit het op pagina 13 van het HACCP-plan opgenomen schema blijkt niet dat na het stempelen is voorzien in een mogelijkheid om opknaphandelingen te verrichten. De door appellante genoemde overwegingen uit het arrest van het HvJ van 12 september 2019 hebben betrekking op het in punt 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening nr. 853/2004 neergelegde voorschrift dat specifiek geldt voor het schoonmaken van pluimveekarkassen. Een soortgelijk voorschrift ontbreekt in de ten aanzien van vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in sectie I van bijlage III van die verordening neergelegde hygiënevoorschriften. Appellante kan aan genoemde overwegingen reeds daarom niet de door haar gewenste betekenis ontlenen. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.

6.5

Aangezien de door de NVWA geconstateerde zichtbare verontreiniging met mest na de postmortemkeuring is aangetroffen en vlak voor de karkassen worden voorzien van een gezondheidsmerk – hetgeen door appellante niet wordt betwist – en ook niet is gesteld of gebleken dat er nog opknappunten zijn tussen de locatie waar de controle heeft plaatsgevonden en het stempelen, heeft de minister terecht geconcludeerd dat sprake is van overtreding van artikel 3, eerste lid, en punt 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening nr. 853/2004. De minister was dus bevoegd een boete op te leggen vanwege de verontreiniging met mest.

7. In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 178/2002 is het voorzorgsbeginsel neergelegd. Dit houdt in dat in specifieke situaties waarin na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, in afwachting van nadere wetenschappelijke gegevens ten behoeve van een vollediger risicobeoordeling, voorlopige maatregelen voor risicomanagement kunnen worden vastgesteld om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de minister in verband met het voorzorgsbeginsel de door appellante bedoelde risicobeoordeling had moeten uitvoeren. Het bestreden besluit berust wat betreft de mest op overtreding van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van de Verordening 853/2004. Uit het in genoemd punt 10 neergelegde hygiënevoorschrift blijkt dat de Uniewetgever daarin tot uitdrukking heeft gebracht dat verontreiniging van het karkas met uitwerpselen een onaanvaardbaar risico vormt voor de volksgezondheid. Daarmee heeft de Uniewetgever met het oog op het met de levensmiddelenwetgeving nagestreefde hoog niveau van bescherming van de gezondheid en het leven van de mens reeds de afweging gemaakt dat deze verontreiniging schadelijk is voor de volksgezondheid. Daarin is geen plaats voor een aanvullende risicobeoordeling.

8.1

Anders dan appellante stelt, heeft de rechtbank niet geoordeeld dat artikel 3, eerste lid 1 en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 niet is overtreden. De rechtbank heeft overwogen dat de minister terecht heeft vastgesteld dat appellante artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 heeft overtreden, dat de minister daarom bevoegd was om een boete op te leggen en dat daarom niet meer relevant is of de minister ook vanwege het aantreffen van haar in dat stukje mest aan appellante de boete mocht opleggen. De hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte over het hoofd heeft gezien dat de consequentie van de vaststelling dat artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 niet is overtreden, gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit met zich meebrengt, berust derhalve op onjuiste lezing van de bestreden uitspraak.

8.2

Ter zitting is aangevoerd dat de bestreden uitspraak onvoldoende is gemotiveerd vanwege het onbesproken laten van punt 7 als grondslag voor het bestreden besluit, dat dit in strijd is met artikel 6 van het EVRM, dat het College de bestreden uitspraak derhalve dient te vernietigen en moet doen wat de rechtbank zou behoren te doen. Het College volgt appellante hierin niet. De minister heeft weliswaar gesteld dat appellante zowel artikel 3, eerste lid in verbinding met bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7, als artikel 3, eerste lid, in verbinding met bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening (EG) 853/2004 heeft overtreden, maar voor de boeteoplegging heeft de minister tot uitgangspunt genomen dat appellante wegens overtreding van artikel 6:2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, gelet op artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, een boete van de derde categorie, te weten

€ 2.500,- dient te worden opgelegd. De minister heeft die boete vervolgens wegens recidive verhoogd naar € 5.000,- op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Uit de bestreden uitspraak blijkt dat de rechtbank de opgelegde boete van € 5000,- niet onevenredig heeft geacht. Daartegen heeft appellante in hoger beroep geen beroepsgronden aangevoerd, ook niet tegen de verwijtbaarheid van de overtreding. Onder deze omstandigheden ziet het College niet in welk belang appellante heeft bij de beoordeling of de minister terecht heeft vastgesteld dat zij artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 heeft overtreden. Hierbij neemt het College nog in aanmerking dat appellante ter zitting ook niet heeft toegelicht waarin dat belang is gelegen in het geval de in de bestreden uitspraak door de rechtbank gegeven beoordeling van het bestreden besluit in hoger beroep stand zou houden.

9. Gelet op het vorenstaande ziet het College geen reden om te oordelen dat de minister geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een boete of een lagere boete had moeten opleggen.

10. Het hoger beroep is ongegrond.

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.L.W. Koopmans en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2021.

S.C. Stuldreher E. van Kampen

Bijlage

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Artikel 48 Vermoeden van onschuld en rechten van de verdediging

1. Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.

2. Aan eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd.

Verordening nr. 853/2004

Artikel 3 Algemene verplichtingen

1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.

(…)

Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV: hygiëne bij het slachten

Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.

(…)

7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:

de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;

tijdens het verwijderen van huiden en vachten:

i) mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas,

ii) mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;

er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien,

het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.

(…)

10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.

Verordening nr. 854/2004

Artikel 2 Definities

1. Voor de doeleinden van deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:

(…)

i. "gezondheidsmerk": een merk dat aangeeft dat, voordat het werd aangebracht, er overeenkomstig deze verordening officiële controles zijn uitgevoerd.

Artikel 5 Vers vlees

De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.

(…)

2. Het aanbrengen van het gezondheidsmerk op karkassen van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, andere gekweekte wilde zoogdieren dan lagomorfen, en groot wild, op halve karkassen, in vieren gedeelde karkassen en stukken die het resultaat zijn van het snijden van halve karkassen tot drie voor de groothandel bestemde stukken geschiedt in slachthuizen en wildverwerkingsinrichtingen overeenkomstig bijlage I, sectie I, hoofdstuk III. Gezondheidsmerken worden door of onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts aangebracht, wanneer bij officiële controles geen gebreken aan het licht zijn gekomen die het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie maken;

3. Na de in de punten 1) en 2) bedoelde controles neemt de officiële dierenarts passende maatregelen als bedoeld in bijlage I, sectie II, met name wat betreft:

a. a) de mededeling van de keuringsresultaten;

b) de beslissingen met betrekking tot de informatie over de voedselketen;

c) de beslissingen met betrekking tot levende dieren;

d) de beslissingen met betrekking tot het dierenwelzijn; en

e) de beslissingen met betrekking tot het vlees;

Bijlage I, Sectie I, hoofdstuk III (gezondheidsmerken)

1. De officiële dierenarts moet toezicht houden op de gezondheidsmerken en het gebruik van de merken.

2. De officiële dierenarts moet er met name voor zorgen dat

a. a) het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht als het dier (als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, andere gekweekte wilde zoogdieren dan lagomorfen, en groot wild) een antemortem- en een postmortemkeuring ondergaan heeft overeenkomstig deze verordening en er geen reden is om het vlees ongeschikt te verklaren voor menselijke consumptie. Het gezondheidsmerk mag echter wel worden aangebracht voordat de resultaten van het onderzoek naar trichinose beschikbaar zijn, als de officiële dierenarts ervan overtuigd is dat het vlees van het betrokken dier alleen in de handel zal worden gebracht indien de resultaten bevredigend zijn; en

b) het gezondheidsmerk aan de buitenkant van het karkas wordt aangebracht, met behulp van een stempel of een brandmerk, en zodanig dat, indien volledige karkassen in tweeën of in vieren of halve karkassen in drieën worden gesneden, elk deel een gezondheidsmerk draagt.

Wet dieren

Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Regeling dierlijke producten

Artikel 2.4 Verbodsbepalingen EU-verordeningen

1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

(…)
d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijk boete

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage (https://wetten.overheid.nl/BWBR0032523/2021-07-08) bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.5 Recidive

Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.