Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/4127
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 januari 2023 in de zaak tussen
[naam], te [plaats], eiser,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. A. Weken),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de boete van € 2.500,- voor overtredingen van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd). Met het besluit van 19 april 2019 heeft verweerder eiser de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 15 juni 2021 op het bezwaar van eiser heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en eiser heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 23 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door mr. P. van Bennekom en mr. E.N. Schepper.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 7 december 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder beschrijft in het rapport dat hij op de rijksweg A1 een vervoermiddel met aanhangwagen zag rijden met openstaande ventilatiekleppen waarvan de voorwand van de onderste laadruimte onvoldoende was gereinigd. Hij heeft toen een stopteken gegeven en de bestuurder, eiser, gesproken. Eiser verklaarde dat hij die middag in de aanhangwagen een dertigtal schapen had vervoerd naar een weideperceel in Breukelen en dat hij nu onderweg was naar een schapenhouder in Nijverdal. Eiser verklaarde desgevraagd dat hij de aanhangwagen na het lossen niet gereinigd en ontsmet had. Ook kon hij desgevraagd geen register tonen waaruit zou blijken op welke datum en welk tijdstip de laatst gedane reiniging en ontsmetting van de aanhangwagen had plaatsgevonden. Verder beschrijft de toezichthouder dat hij zag dat er geen dieren aanwezig waren in de laadruimte en dat hij zag dat op beide laadvloeren, de laatklep en zijwanden dierlijke mest aanwezig was.
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiser de volgende beboetbare feiten heeft gepleegd.
3.1.
Beboetbaar feit 1: “De vervoerder van een vervoermiddel waarmee evenhoevigen werden vervoerd, heeft geen register bijgehouden met daarin tenminste de gegevens zoals bedoeld in artikel 12, lid 2, a t/m f, Richtlijn 64/432/EEG.”
Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 17 van Pro de Gezondheids- en welszijnswet voor dieren (Gwwd), gelezen in samenhang met artikel 16 en Pro artikel 32, eerst lid, onder d, van de Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE’s (Regeling preventie).
3.2.
Beboetbaar feit 2: “Het vervoermiddel, met inbegrip van de daarbij behorende voorwerpen, waarmee een of meer evenhoevigen zijn vervoerd, bevond zich op de openbare weg en was voorafgaand daaraan niet gereinigd en ontsmet met een toegelaten ontsmettingsmiddel.”
Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 17 van Pro de Gwwd, gelezen in samenhang met artikel 30, eerste lid, en artikel 31, eerste lid, Regeling preventie.
3.3.
Verweerder heeft eiser voor deze feiten een boete opgelegd van in totaal € 2.500,-. Dit is een matiging van 50 procent van het standaardboetebedrag dat voor deze overtredingen geldt.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiser het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder eiser daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Verweerder heeft de boete wel terecht opgelegd maar de boete wordt gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiser voert aan dat hij zich niet bewust was van de overtreding. Een waarschuwing lijkt eiser meer op zijn plaats. Ook de betreffende toezichthouder wist niet of eiser in overtreding was en moest het navragen. Het bijhouden waar de wagen is schoongemaakt is volgens eiser overbodig; dit wordt namelijk al in Mijn RVO en op de schoonmaakplekken bijgehouden. Daarnaast wijst eiser erop dat hij de cursus die de toezichthouder hem aanraadde heeft gevolgd en met succes heeft voltooid. Voorts voert eiser aan dat de boete in geen enkele verhouding staat tot de overtreding, zeker in vergelijking met de lagere boetes die worden gegeven voor andere soorten overtredingen, zoals een boete van € 500,- voor het met een bot mes slachten van drie schapen, een boete van € 750,- voor het illegaal slachten van 18 schapen en een boete van € 1.500,- voor het levend koken van varkens. Als eiser met een vuile wagen op de weg rijdt is het onmogelijk dieren van anderen te besmetten. Daarbij is eiser ook niet in staat om deze boete te betalen; hij heeft vanwege een hartoperatie en de coronacrisis een zeer gering inkomen, aldus eiser.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat eiser niet betwist dat hij de overtredingen heeft begaan. Verweerder verwijt eiser de Regeling preventie te hebben overtreden. Deze regeling is per 21 april 2021 ingetrokken vanwege inwerkingtreding van de Europese diergezondheidsverordening 2016/429. Op grond van artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, wordt bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit is begaan, de voor de verdachte gunstigste bepaling toegepast. De rechtbank zal daarom beoordelen of eiser op basis van de huidige regelgeving ook een overtreding zou hebben begaan. Beboetbaar feit 1 ziet op het verwijt dat eiser geen registratie van de reiniging en ontsmetting kon tonen. Thans staat in artikel 104, eerste lid, van Verordening 2016/429 dat een vervoerder dergelijke documentatie moet bewaren en bijhouden. Eiser zou dus ook nu een overtreding hebben begaan doordat hij geen reinigings- en ontsmettingsdocument kon tonen. Beboetbaar feit 2 ziet op een vervoermiddel waarmee evenhoevigen zijn vervoerd, dat zich op de openbare weg bevond en niet voorafgaand was gereinigd en ontsmet. Thans is dit geregeld in artikel 125, eerste lid, onder c, van Verordening 2016/429, gelezen in samenhang met artikel 4 van Pro de Gedelegeerde Verordening 2020/688, waarin onder meer staat dat vervoerders erop toezien dat de vervoermiddelen die worden gebruikt voor het vervoer van gehouden landdieren, zo snel mogelijk na elk vervoer van dieren worden gereinigd en ontsmet. In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouder eiser in het vervoermiddel zag op de A1 en heeft laten stoppen bij een carpoolplaats te Twello. Ook volgt uit het rapport dat eiser heeft verklaard dat hij schapen had vervoerd naar een perceel in Breukelen en nu onderweg was naar Nijverdal. De toezichthouder stelt in het rapport vast dat geen sprake was van het zo spoedig mogelijk reinigen na vervoer en benoemt daarbij een aantal plaatsen waar eiser een mogelijkheid tot reinigen en ontsmetten had. Gelet op de constateringen in het rapport, die door eiser niet zijn betwist, zou eiser dus ook nu een overtreding hebben begaan doordat hij niet zo spoedig mogelijk het vervoermiddel had gereinigd en ontsmet. Verweerder heeft dus terecht de overtredingen vastgesteld en ook bij de huidige regelgeving heeft eiser de overtreding begaan. Van een gunstiger regeling is geen sprake.
6.2.
In de Bijlage bij het Specifiek interventiebeleid preventie dierziekten zijn beide overtredingen aangemerkt als een ernstige overtreding waarvoor direct een boete wordt opgelegd. Naar oordeel rechtbank heeft verweerder terecht besloten ook in dit geval niet eerst te waarschuwen maar direct een boete op te leggen. Eiser heeft met een niet gereinigde vuile aanhangwagen op de openbare weg (rijksweg A1) gereden over een niet geringe afstand waardoor er een direct risico ontstond voor verspreiding van dierziekten. Zoals verweerder heeft toegelicht, zijn evenhoevigen gevoelig voor ziekten die indirect via vervoermiddelen verspreid kunnen worden, zoals mond-en-klauwzeer en klassieke varkenspest. Dat eiser niet wist dat hij de wagen eerst had moeten reinigen en ontsmetten en een registratie moest bijhouden, is geen reden om eerst te waarschuwen. Van eiser wordt verwacht dat hij zich als vervoerder van schapen op de hoogte stelt van de regels waaraan hij moet voldoen. Overigens blijkt uit het rapport van bevindingen dat de inspecteur wel van de regel op de hoogte was dat een niet gereinigde wagen in beginsel niet op de openbare weg mag; hij heeft enkel navraag gedaan over het begrip ‘zo spoedig mogelijk’ in het kader van een mogelijke uitzondering op die regel. Dat een reinigings- en ontsmettingsplaats ook een register bijhoudt, ontslaat eiser niet van de eigen verplichting die op hem als vervoerder rust om een registratie van het reinigen en ontsmetten van zijn vervoermiddel bij te houden. Daarbij kan ook op niet erkende plaatsen worden gereinigd en ontsmet en daar wordt geen registratie bijgehouden. Verweerder is niet bekend dat in Mijn RVO het reinigen en ontsmetten ook kan worden bijgehouden; eiser heeft dit ook niet nader onderbouwd. Eiser heeft tijdens de inspectie maar ook nadien geen documentatie getoond waaruit bleek dat en wanneer het vervoermiddel was gereinigd en ontsmet. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft toegelicht, is het tijdig registreren nodig om toe te kunnen zien op naleving van de regels maar ook van belang om in geval van een besmetting te traceren waar (mogelijk) besmette dieren vandaan zijn gekomen of naartoe zijn verplaatst.
6.3.
De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Regeling preventie gediende doel, bescherming van de dier- en volksgezondheid, staat voorop. In de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd zijn beide feiten aangemerkt als een ernstige overtreding waarvoor een boete is vastgesteld van € 2.500,-. Ook voor overtreding van de huidige voorschriften (artikel 104 van Pro Verordening 2016/429 en artikel 4 van Pro Verordening 2020/688) is in de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren) dit boetebedrag vastgesteld. De rechtbank vindt een boete van € 2.500,- per overtreding als zodanig niet onredelijk. Verweerder heeft de aan eiser opgelegde boete reeds gematigd met 50 % vanwege de financiële omstandigheden van eiser. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de door eiser aangevoerde persoonlijke omstandigheden en overgelegde financiële stukken geen reden hoeven zien om de boete nog verder te matigen. Met de matiging van de boetes is al rekening gehouden met de financiële draagkracht van eiser. Ook heeft hij een betalingsregeling gekregen. Eiser heeft voorbeelden genoemd waarin voor andere overtredingen met dieren lagere boetes zouden zijn opgelegd, maar heeft dit verder niet met stukken onderbouwd. Daardoor kan niet worden vastgesteld welke overtreding in die voorbeelden precies is begaan, door wie en op welke wijze de boete is vastgesteld. Dat sprake is van gelijke gevallen is in elk geval niet gebleken. Het gaat hier om ernstige overtredingen waarbij de risico’s voor de dier- en volksgezondheid niet gering waren en de rechtbank vindt de opgelegde boete dan ook evenredig.
7. Eiser heeft ter zitting aangevoerd dat de procedure te lang heeft geduurd en dat hij voor de daardoor ontstane spanning en frustratie moet worden gecompenseerd.
7.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiser de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
7.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 11 februari 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 2 jaar overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 20 % tot een bedrag van € 2.000,-.
Conclusie en gevolgen
8. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
9. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiser betaalde griffierecht wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. In de bestuurlijke fase is sprake van een overschrijding van ongeveer 16 maanden en in de rechterlijke fase is de overschrijding ongeveer 8 maanden. De rechtbank zal daarom het aan eiser te vergoeden bedrag evenredig verdelen (16/24 deel door verweerder en 8/24 deel door de Staat der Nederlandsen, de minister van Justitie en Veiligheid). Het door eiser betaalde griffierecht bedraagt € 181,-. Daarvan dient verweerder € 121,- te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) de overige € 60,-.
10. Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 15 juni 2021, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 2.000,-;
- bepaalt dat verweerder € 121,- aan griffierecht aan eiser moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid € 60,- aan griffierecht aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.