Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 21/2606, ROT 21/5078 en ROT 21/5079
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2023 in de zaken tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen drie boetes van € 7.500,- voor overtredingen van de Wet dieren. Met de besluiten van 8 mei 2020, 30 april 2021 en 7 mei 2021 heeft verweerder eiseres de boetes opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 7 april 2021 en twee bestreden besluiten van 19 augustus 2021 op de bezwaren van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam] , senior toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Verweerder heeft de boetes gebaseerd op 3 rapporten van bevindingen die op 8 mei 2020 (ROT 21/2606), 30 april 2021 (ROT 21/5078) en 7 mei 2021 (ROT 21/5079) zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA.
2.2.
Op grond van deze rapporten van bevindingen heeft verweerder de volgende beboetbare feiten vastgesteld.
2.2.1.
Feit 1: “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
2.2.2.
Feit 2: “De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.
2.2.3.
Feit 3: Feit 2: Plafonds waren niet zo ontworpen en uitgevoerd dat condens werd beperkt.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004.
2.3.1.
In ROT 21/2606 verwijt verweerder eiseres dat zij feit 1 en feit 2 heeft begaan. Vanwege samenhang tussen beide feiten volstaat verweerder met het opleggen van één boete, namelijk de boete die behoort bij feit 2. Dit is een boete van € 7.500,- en dat is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
2.3.2.
In ROT 21/5078 verwijt verweerder eiseres dat zij feit 1 en feit 2 heeft begaan. Vanwege samenhang tussen beide feiten volstaat verweerder met het opleggen van één boete, namelijk de boete die behoort bij feit 2. Dit is een boete van € 7.500,- en dat is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
2.3.3.
In ROT 21/5079 verwijt verweerder eiseres dat zij feit 2 en feit 3 heeft begaan. Vanwege samenhang tussen beide feiten volstaat verweerder met het opleggen van één boete, namelijk de boete die behoort bij feit 2. Dit is een boete van € 7.500,- en dat is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht eiseres de boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ROT 21/5078 en ROT 21/5079 ongegrond zijn en het beroep ROT 21/2606 gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5. Eiseres betoogt dat de opgelegde boetes niet proportioneel zijn. De risico’s van de overtredingen voor de volksgezondheid zijn namelijk gering tot afwezig geweest. Daartoe is van belang dat eiseres geen vlees vanuit de koelcellen levert maar het nog verder bewerkt en verwerkt, waarbij strenge HACCP-protocollen gelden. Daarnaast worden alle karkassen in het verdere proces nog ontdaan van de huid, de huid komt dus niet in de voedselketen terecht. In de stempelruimte en uitbeenruimte is het vlees nog voorzien van een zwoerdlaag (waarop de stempels worden aangebracht) en ook die wordt nog verwijderd. Overigens laten de foto’s bij het rapport van bevindingen van 8 november 2019 (ROT 21/2606) geen condensdruppels zien en staven de beweerdelijke overtreding dus niet. Daarbij wordt met toepassing van de recidivebepaling het standaardboetebedrag verdrievoudigd en dat is onevenredig. Daarbij wijst eiseres ook op de recidivebepaling in het strafrecht waarin bij recidive de gevangenisstraf met 1/3 kan worden verhoogd. De boetes zijn nu hoger dan voorgaande boetes terwijl van een ernstigere overtreding dan bij de voorgaande boetes geen sprake is, althans dat is door verweerder niet onderzocht, aldus eiseres.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres de bevindingen zoals neergelegd in de rapporten niet betwist. In het rapport in 21/2606 is onder meer beschreven dat de toezichthouders in de karkassenexport-koelcel condensdruppels zagen aan het plafond en dat ze ook condensdruppels zagen op de naakte hammen die eronder hingen. De rechtbank is het eens met eiseres dat op de foto’s bij dit rapport niet goed is te zien dat sprake is van condensdruppels, maar een waterdruppel is ook moeilijk op een foto vast te leggen. Bovendien vindt de rechtbank de beschrijvingen in de rapporten voldoende duidelijk zodat de foto’s ook niet nodig zijn ter verdere verduidelijking of onderbouwing van de constateringen. In het rapport in 21/5078 staat onder andere dat in de karkassenkoelcel condensdruppels hingen aan de verdamper, hangwerk en buizen en dat de toezichthouder condensdruppels zag vallen op de goedgekeurde karkassen. Ten slotte staat in het rapport in 21/5079 dat de toezichthouders in de uitbeenruimte, de karkassencel en de stempelruimte meerdere (dikke) condensdruppels zagen op meerdere plekken aan het plafond (of daarop aanwezige verdampers), waaronder zich vlees of karkassen bevonden.
5.2.
Ook betwist eiseres niet dat zij de overtredingen heeft begaan. Niet in geschil is dat eiseres condensvorming niet heeft voorkomen. Gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, was verweerder bevoegd eiseres voor deze overtredingen een boete op te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in deze zaken terecht van zijn boetebevoegdheid gebruik gemaakt. Zoals de toezichthouder op zitting heeft toegelicht kan met preventieve maatregelen condens in een slachterij mogelijk niet helemaal worden voorkomen, maar dan wordt van de slachterij wel verwacht dat zij afdoende corrigerende maatregelen neemt. In dat kader heeft eiseres gewezen op haar werkinstructie Condens waarin onder meer een werkwijze voor het verwijderen van condens staat. In deze zaken staat voor de rechtbank echter voldoende vast dat eiseres niet tijdig heeft ingegrepen om condens te voorkomen dan wel te verwijderen. In 21/2606 en 21/5078 is duidelijk dat eiseres niet tijdig zelf maatregelen heeft getroffen om condens te verwijderen, nu daarin is geconstateerd dat condensdruppels daadwerkelijk op vlees en karkassen vielen. In 21/5079 is dit laatste niet geconstateerd maar gelet op de hoeveelheid condens die in die zaak is vastgesteld, kon op het moment van de constateringen geen sprake meer zijn van het afdoende voorkomen van condens. Daarbij is van belang dat de toezichthouders de condens in drie ruimtes hebben geconstateerd, terwijl eiseres dit zelf kennelijk nog niet had opgemerkt, althans bezig was het te verwijderen. De condensdruppels hingen ook boven vlees en karkassen en de toezichthouder heeft op de zitting toegelicht dat gezien de mate van condensvorming er een reëel gevaar was dat deze druppels op vlees of karkassen zouden vallen.
5.3.
In deze gevallen waarin condensdruppels op vlees of karkassen zijn gevallen dan wel het risico daarop reëel was, stelt verweerder terecht dat van een gering risico voor de volksgezondheid geen sprake is. Verweerder heeft toegelicht dat condenswater dat langs oppervlakten, hangwerk of buizen loopt, besmet kan raken met micro-organismen. Condens kan Listeria en andere ziekteverwekkende bacteriën bevatten die bij contact met vlees in de voedselketen terecht kunnen komen. Daarbij is ook van belang dat condensdruppels al snel niet of nauwelijks meer zichtbaar zijn op het vlees en vlees dus verontreinigd kan zijn geraakt zonder dat dit wordt opgemerkt. De condens is in deze zaken aangetroffen op of boven onder meer hammen, lever, vlees en karkassen, bestemd voor humane consumptie. Van volledig met de huid gesloten karkassen was geen sprake. Daarbij heeft de toezichthouder toegelicht dat ook de zwoerdlaag bestemd is voor humane consumptie. Voor matiging van de boetes op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren heeft verweerder dan ook terecht geen aanleiding gezien.
5.4.
Verweerder heeft het standaardboetedrag dat voor deze overtredingen geldt in deze zaken verhoogd omdat eiseres twee keer eerder (laatstelijk bij besluit van 29 december 2017) een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging naar € 7.500,- is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Naar het oordeel van de rechtbank leidt toepassing van de recidiveregeling in deze gevallen nog niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Een verschil in ernst tussen deze en de vorige beboete overtredingen is niet van belang; het gaat om het feit dat eiseres herhaald eenzelfde overtreding heeft begaan. Dat eiseres onder permanent toezicht staat maakt toepassing van de recidiveregeling ook niet onredelijk. Zij wordt daarmee niet anders behandeld dan andere (grotere) slachterijen die ook onder permanent toezicht staan. Bovendien betekent permanent toezicht niet dat bij eiseres ook continu op condensvorming wordt gecontroleerd; de toezichthouders controleren op veel verschillende voorschriften in allerlei stadia van het slachtproces. Daarnaast is de rechtbank niet gebleken dat deze overtredingen door eiseres niet of nauwelijks te voorkomen zijn.
5.5.
Gelet op het al het voorgaande vindt de rechtbank de opgelegde boetes evenredig en heeft verweerder terecht geen reden gezien om de boetes te matigen.
6. Ter zitting heeft eiseres in ROT 21/2606 aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
6.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
6.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 14 april 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met 10 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 10 % tot een bedrag van € 6.250,-.
Conclusie en gevolgen
7. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boetes heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag in 21/2606 wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden.
8. De beroepen ROT 21/5078 en ROT 21/5079 zijn dus ongegrond.
9. Het beroep ROT 21/2606 is gegrond. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen.
10. Omdat het beroep ROT 21/2606 gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
11. Het door eiseres betaalde griffierecht in 21/2606 bedraagt € 360,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
12. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed. In de andere twee beroepen bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ROT 21/5078 en ROT 21/5079 ongegrond;
- verklaart het beroep ROT 21/2606 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 7 april 2021, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit van 8 mei 2020, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt in ROT 21/2606 de boete vast op € 6.250,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in ROT 21/2606 het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 418,50 aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.