ECLI:NL:RBROT:2023:10103

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 21/4704

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2023 in de zaak tussen

[eiseres], uit [plaats], eiseres

(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluit van 5 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres wegens een overtreding van de Wet dieren een boete opgelegd van € 2.500,-.

Bij besluit van 26 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft op 28 april 2023 een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2023. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: [naam] (directeur operationele zaken), [naam] (bedrijfsdierenarts) en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 21 september 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In dat rapport heeft de toezichthouder gerapporteerd dat hij zich naar aanleiding van regulier toezicht op 18 september 2020 omstreeks 13:15 uur bevond bij het bedrijf van eiseres te [plaats]. In dat rapport is, voor zover hier van belang, het volgende beschreven:

“Tijdens mijn inspectie door het bedrijf zag ik in koelcel 47a kalverkarkassen hangen.

Ten gevolge van een lekkage van de verdamper aan het plafond hingen er vele druppels op de hangbanen, zie fotobijlage foto 1. De lucht in de koelcel wordt afgekoeld door de lucht over de verdamper te blazen en hierbij ontstaat water. Normaal wordt dit water weggeleid maar in deze leiding was sprake van een lekkage. Deze lekkage is opgelost door de technische dienst.

Deze lekkage druppels zag ik ook op de karkassen vallen. Koelcel 47a behoort bij de afsteekstraat en daarom heb ik de chef afsteekstraat/koelcellen, [naam], erbij gehaald. Ook op dat moment vielen er weer vele druppels op de karkassen, zie bijlage video interventie 161530. Deze karkassen zijn reeds goedgekeurd voor humane consumptie.

Een uur later hingen er nog steeds karkassen in een gedeelte van de koelcel waar nog steeds druppels op de karkassen vielen; het bedrijf had een aantal karkassen verplaatst naar een andere koelcel maar dit was niet voldoende want er vielen nog steeds druppels op de karkassen. Ook was het bedrijf met een plafondtrekker langs het plafond en de banen gegaan maar ook dit bleek niet afdoende. De maatregelen van het bedrijf waren niet voldoende om het vallen van de druppels op de karkassen te voorkomen.

Ik zag dat er druppels, als gevolg van een lekkage, op delen van karkassen vielen.

Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”

2. Bij het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, heeft verweerder aan eiseres een boete van € 2.500,- opgelegd. Daar legt verweerder aan ten grondslag dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat er sprake is van de volgende overtreding. Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. De betreffende toezichthouder heeft namelijk geconstateerd dat er lekkagedruppels op de karkassen in de koelcel vielen. Dit is volgens verweerder een overtreding als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).

3. Eiseres betoogt dat verweerder zich ten onrechte en niet deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van verontreiniging. De geconstateerde lekkage op de karkassen is niet zonder meer als zodanig aan te merken. Dit betreft slechts een aanname van verweerder. Eiseres verwijst in dit kader naar een onderzoek van 11 februari 2021 dat is gedaan bij haar zusteronderneming [B]. Uit de onderzoeksresultaten is volgens eiseres gebleken dat eventueel contact met condens geen chemische fysische en microbiologische contaminatie van het product veroorzaakt die het product ongeschikt maakt voor menselijke consumptie.

3.1.

De rechtbank stelt voorop dat door eiseres niet wordt betwist dat sprake was van een lekkage in de afvoerleiding van de verdamper waardoor condens wordt afgevoerd en dat lekkagedruppels op de kalverkarkassen in de koelcel lekten. In Hoofdstuk IX onder 3, van Bijlage II, van Verordening 852/2004 staat dat in alle stadia van de productie, verwerking en distributie levensmiddelen moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
De rechtbank constateert dat dit een ruime norm is. Daarbij gaat het namelijk om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 is er sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft - gelet op het woord ‘kunnen’ - niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Verweerder hoeft dus ook niet te onderzoeken of het vlees daadwerkelijk verontreinigd is geraakt en ongeschikt voor consumptie is geworden doordat er lekkagedruppels op vielen. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Verweerder heeft in het bestreden besluit namelijk toegelicht dat zodra water langs oppervlakten en/of de buitenzijde van leidingen komt, het wordt besmet met micro-organismen, zoals bacteriën. Het vlees kan als gevolg hiervan ongeschikt worden voor menselijke consumptie en schadelijk zijn voor de volksgezondheid. Daar doet niet aan af dat productieruimten dagelijks grondig gereinigd worden. De rechtbank volgt aldus het standpunt van verweerder.

3.2.

De bevindingen uit het onderzoek dat heeft plaatsgevonden bij [B] kunnen niet tot een ander oordeel leiden. Daarbij overweegt de rechtbank dat het een onderzoek betreft naar een situatie bij een andere onderneming. Zoals in het onderzoeksrapport valt te lezen, ziet het onderzoeksresultaat op condens vanuit de productieomgeving bij [B] In onderhavige zaak gaat het om een lekkage in de afvoerleiding van de verdamper waardoor condenswater wordt afgevoerd bij [eiseres]. Aan het onderzoeksresultaat kan in onderhavige zaak dan ook niet de waarde worden toegekend die eiseres eraan toekent. De rechtbank verwijst in dit kader - mogelijk ten overvloede - nog naar de uitspraak van deze rechtbank van 17 juli 2023 (zaaknummer 21/5598) waarbij de rechtbank een beroep op dit rapport door [B] zèlf, heeft verworpen omdat het rapport alleen geldig werd bevonden voor de situatie bij [B] op 11 februari 2021 en ook nog eens specifiek voor de plaatsen waarvan een monster is genomen. Deze beroepsgrond treft dus geen doel.

4. Eiseres stelt zich vervolgens ook in beroep op het standpunt dat de lekkage niet te wijten is aan de constructie van het pand. Verweerder is in het bestreden besluit niet gemotiveerd ingegaan op dit betoog, zo meent eiseres. Het bestreden besluit is aldus niet deugdelijk gemotiveerd.

4.1.

De rechtbank stelt vast dat verweerder op pagina 4 van het bestreden besluit gemotiveerd is ingegaan op dit betoog. De stelling dat dit niet zo is, mist dus feitelijke grondslag. De rechtbank overweegt bovendien dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het voor de vraag of eiseres gehandeld heeft in strijd met de in rechtsoverweging 2 genoemde artikelen, niet relevant is of de aanwezige lekkagedruppels al dan niet te wijten zijn aan de constructie van het pand. Anders zou dit zijn indien verweerder eiseres (ook) overtreding van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004 had verweten, waarin is bepaald dat de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen zodanig moeten zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen. Verweerder verwijt eiseres echter alleen dat lekkagedruppels op karkassen zijn gevallen. Dientengevolge gaat het in deze zaak alleen om verontreiniging van een levensmiddel en heeft verweerder enkel overtreding van punt 3 van hoofdstuk IX, Bijlage II, van Verordening 852/2004 aan eiseres tegengeworpen. Deze beroepsgrond slaagt dus evenmin.

5. Eiseres stelt zich voorts op het standpunt dat verweerder haar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om de verontreiniging te verwijderen.

5.1.

Zoals de rechtbank onder 3.1. heeft overwogen, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat voldoende vaststaat dat het vlees in de koelcellen van eiseres niet tegen elke vorm van verontreiniging beschermd is geweest. Daarmee heeft verweerder terecht vastgesteld dat de overtreding is begaan. Er bestaat daarom geen aanleiding om eiseres in de gelegenheid te stellen om de eventueel aanwezige verontreiniging te verwijderen. Uit punt 3 van hoofdstuk IX, van Bijlage II, van Verordening 852/2004 volgt immers dat levensmiddelen
in alle stadiavan de productie moeten worden beschermd tegen elke verontreiniging. Het gegeven dat eiseres een veiligheidsprotocol heeft en dat zij bij incidenten, zoals de onderhavige, conform dit protocol handelt teneinde mogelijke nadelige gevolgen zo veel als mogelijk te voorkomen en beperken, doet hier niet aan af. De beroepsgrond slaagt ook niet.

6. Verder doet eiseres - evenals in bezwaar - een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij stelt daartoe dat haar zusteronderneming voor eenzelfde soort feitencomplex eerst een waarschuwing heeft gekregen, terwijl in het geval van eiseres meteen is overgegaan tot de oplegging van een boete.

6.1.

De rechtbank stelt vast dat eiseres geen stukken heeft overgelegd ter onderbouwing van haar stelling dat bij haar zusteronderneming eerst een waarschuwing is gegeven. Dit betoog kan reeds daarom niet slagen. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat verweerder in zijn interventiebeleid heeft neergelegd in welke gevallen direct een boete wordt opgelegd en in welke gevallen er eerst wordt gewaarschuwd. In onderhavige zaak is het Specifiek Interventiebeleid Vlees (IB01-SPEC25, regel A2) van toepassing en in de daarbij behorende Bijlage wordt de door verweerder geconstateerde overtreding aangemerkt als een ernstige overtreding (klasse B), waarvoor direct een boeterapport wordt opgemaakt.

7. Eiseres voert verder aan dat de opgelegde boete onevenredig hoog is.

7.1.

De rechtbank overweegt hierover als volgt. De wetgever heeft al een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel - de bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. Uit de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, volgt dat de standaardboete in dit geval € 2.500,- is. Naar het oordeel van de rechtbank is dit bedrag voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. Het gaat hier om een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten terwijl het niet naleven van de voorschriften een risico voor de volksgezondheid oplevert. Eiseres heeft geen andere bijzondere omstandigheden aangevoerd die aanleiding hadden moeten zijn om de boetes te matigen. Ook anderszins is daarvan niet gebleken. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.

8. Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden.

8.1.

De rechtbank stelt voorop dat uit vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) volgt dat bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet.
De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.

8.2.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 11 februari 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met acht maand overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 10 % tot een bedrag van € 2.250,-.

9. Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond.

10. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. In dit geval is de overschrijding geheel aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen dit bedragen te vergoeden.

11. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.

12. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dus aan eiseres een bedrag van € 418,50 aan proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
stelt de boete vast op € 2.250,-;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres € 360,- aan griffierecht vergoedt;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag aan € 418,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van mr. B. Tijssen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2023.

De rechter is verhinderd te tekenen

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Wettelijk kader

Artikel 6.2 Wet dieren

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

2 De aanwijzing bij ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, geschiedt in overeenstemming met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor zover de voorschriften geheel of mede strekken tot bescherming van de volksgezondheid.

Artikel 2.4 Regeling dierlijke producten

1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

a. artikel 8, derde lid, en bijlage V, punten 7, 8.1 en 11.3, bij verordening (EG) nr. 999/2001;

b. de artikelen 14, 17, eerste lid, 18 en 19 van verordening (EG) nr. 178/2002;

c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;

d.de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;

e. de artikelen 3, 4, 5, eerste lid, tweede lid, eerste alinea, en vierde en vijfde lid 7, eerste, tweede en vierde lid, en 9 van verordening (EG) nr. 2073/2005;

f. de artikelen 2, 4, en 9 verordening 2015/1375;

g. de artikelen 12, vierde lid, en 43, zesde lid, tweede alinea, eerste volzin, van verordening (EU) nr. 2019/627.

2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien een bepaalde handeling of toestand in deze paragraaf of door middel van een ontheffing is toegestaan en is voldaan aan daarbij gestelde voorwaarden.

Artikel 4 Verordening

1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met primaire productie en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende bewerkingen, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage I, deel A, alsmede aan alle andere specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

3. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten, voorzover van toepassing, de volgende specifieke hygiënemaatregelen treffen:

a. a) voldoen aan de microbiologische criteria voor levensmiddelen;

b) procedures om de doelstellingen van deze verordening te bereiken;

c) voldoen aan de vereisten inzake temperatuurbeheersing voor levensmiddelen;

d) handhaving van het koelcircuit;

e) steekproeven en analyses

(…)

Hoofdstuk IX Verordening(onder 3)

(…)

3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.

(…)