Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 20/4474 en ROT 20/4480
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juli 2022 in de zaak tussen
[eiseres 1] ( [eiseres 1] ) en [eiseres 2] ( [eiseres 2] ), beide gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseressen
(gemachtigde: prof. dr. [naam gemachtigde] ),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, voorheen
de minister voor Medische Zorg, verweerder
de minister voor Medische Zorg, verweerder
(gemachtigden: mrs. M.L. Batting en M. Feenstra).
Procesverloop
Met besluiten van 24 januari 2020 (de boetebesluiten) heeft verweerder aan eiseressen elk een bestuurlijke boete van € 1.050,- opgelegd vanwege overtreding van het bepaalde in artikel 2, tweede lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen, in verbinding met artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie VII, hoofdstuk IV, onder A.3, tweede volzin, van Verordening (EG) Nr. 853/2004.
Met bestreden besluiten op bezwaar van 15 juli 2020 is verweerder bij die besluiten gebleven, zij het dat hij het boetebedrag voor [eiseres 2] heeft aangepast naar € 525,- en het bezwaar van [eiseres 2] in zoverre gegrond heeft verklaard en de proceskosten van [eiseres 2] heeft vergoed.
Eiseressen en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Op 25 mei 2022 heeft verweerder twee nieuwe besluiten genomen (de intrekkingsbesluiten) en daarmee de boetebesluiten herroepen.
De rechtbank heeft de beroepen op 10 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] namens [eiseres 1] , de gemachtigde van eiseressen, de gemachtigden van verweerder, alsmede mr. drs. [persoon B] en drs. [persoon C] , beiden werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Beoordeling door de rechtbank
Wat voorafging
1.1.
[eiseres 1] zuivert, verwatert en verhandelt oesters, [eiseres 2] doet hetzelfde met mosselen.
1.2.
In de uitspraak van 1 oktober 2019 [1] heeft deze rechtbank onder meer het beroep van [eiseres 1] tegen de handhaving in bezwaar van de aan haar bij besluit van 23 maart 2018 opgelegde boete wegens overtreding van artikel 2, tweede lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het boetebesluit herroepen. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat uit artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie VII, hoofdstuk IV, onder A.3, tweede volzin, van Verordening (EG) Nr. 853/2004 (bijlage III) geen verplichting volgt tot validatie van het zuiveringsproces van oesters. Het inlezen van een dergelijke validatie-eis zou tot strijd leiden met het beginsel dat op basis van een wettelijke bepaling voor eenieder duidelijk moet zijn welk handelen of nalaten tot het opleggen van een straf kan leiden (het zogenoemde lex certa-beginsel).
1.3.
Op het hoger beroep van verweerder heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) bij uitspraak van 8 maart 2022 [2] - samengevat en voor zover hier van belang - overwogen dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de [eiseres 1] verweten gedragingen, wat hier verder ook van zij, geen overtreding vormen van bijlage III. Om die reden heeft het CBb de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
De besluitvorming
2.1.
Op 1 oktober 2018 heeft een toezichthouder inspecties bij eiseressen uitgevoerd. Daarvan zijn in april 2019 rapporten van bevindingen opgemaakt, waarin de toezichthouder tot de conclusie komt dat levende tweekleppige weekdieren niet continu gezuiverd werden gedurende een periode die voldoende lang was om ze te laten voldoen aan de gezondheidsnormen van hoofdstuk V en aan de overeenkomstig Verordening (EG) nr. 852/2004 aangenomen microbiologische normen, waardoor gehandeld werd in strijd met het bepaalde in artikel 3, eerste lid, in verbinding met bijlage III, sectie VII, hoofdstuk IV, onder A.3, tweede volzin, van Verordening (EG) 853/2004, hetgeen een overtreding is van artikel 2, tweede lid van het Warenwetbesluit hygiëne van Levensmiddelen.
2.2.
Na voornemens tot boeteoplegging en daarop gegeven zienswijzen zijn vervolgens de boetebesluiten genomen.
2.3.
De besluiten op bezwaar rustten op de grond - kort weergegeven - dat eiseressen niet hebben aangetoond dat zij beschikken over doelmatig functionerende zuiveringssystemen en een goede beheersing van de risico's voor de volksgezondheid (validatieactiviteiten op basis van HACCP-beginselen) en dat zij hierdoor handelen in strijd met artikel 2, eerste, tweede en derde lid, van het Warenwetbesluit hygiëne en levensmiddelen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie VII, hoofdstuk IV, onder A.3, tweede volzin, van Verordening (EG) Nr. 853/2004, alsmede met het bepaalde in artikel 1, eerste lid, onder a, artikel 3 en artikel 5 van Verordening (EG) Nr. 852/2004 en de artikelen 3 en 4 van Verordening (EG) Nr. 2073/2005.
Verweerder heeft vervolgens in de besluiten op bezwaar overwogen dat over het verzoek van eiseressen om schadevergoeding niet in deze procedure kan worden beslist en dat een afzonderlijk dossier voor de schadeclaim wordt aangemaakt.
2.4.
Op 11 september 2020 heeft de NVWA eiseressen schriftelijk bericht dat het verzoek om vergoeding van schade van € 52.769,04 vanwege investeringen in validatie en een temperatuur-gecontroleerd zuiveringssysteem wordt afgewezen omdat, nu het bezwaar ongegrond is verklaard, niet is gebleken van enige onrechtmatige gedragingen van de NVWA.
2.5.
In de intrekkingsbesluiten heeft verweerder de boetebesluiten herroepen omdat - kort gezegd - niet buiten twijfel is komen vast te staan dat eiseressen de HACCP-beginselen hebben overtreden. In deze besluiten is voorts meegedeeld dat in een nieuw onderzoek alle normen betreffende de HACCP-beginselen expliciet zullen worden betrokken. Voor toewijzing van een schadevergoeding bestaat volgens verweerder geen grond, omdat de beweerdelijk geleden schade geen direct gevolg is van de herroepen boetes. Tot slot bestaat geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat in het besluit op bezwaar van 15 juli 2020 ten aanzien van [eiseres 2] al een proceskostenvergoeding is toegekend en de zaken gelijktijdig zijn behandeld, aldus verweerder.
2.6.
Bij brief van 27 mei 2022 hebben eiseressen hierop als volgt gereageerd. Het standpunt van verweerder, dat uit HACCP-beginselen een validatieplicht zou voortvloeien, is door het CBb van de hand gewezen. In de intrekkingsbesluiten kondigt verweerder aan dat eiseressen aan een onderzoek zullen worden ondergeworpen, kennelijk op basis van deze lezing van de HACCP beginselen door verweerder. Eiseressen (en de sector) hebben daarom belang bij voortzetting van de beroepen vanwege het rechtsoordeel dat in de intrekkingsbesluiten ligt besloten. Verder hebben eiseressen, als rechtstreeks gevolg van de boetebesluiten, zich genoodzaakt gezien te investeren in validatiestudies door SGS en in een temperatuur-gecontroleerd zuiveringssysteem. Ook vanwege hun verzoek om schadevergoeding hebben eiseressen belang bij voortzetting van de beroepen.
Intrekkingsbesluiten en belang
3.1.
De boetebesluiten zijn herroepen. Nu het beoogde rechtsgevolg van deze besluiten niet langer bestaat, kan slechts worden geoordeeld dat geheel is tegemoetgekomen aan de bezwaren van eiseressen, zodat er geen grond is om de intrekkingsbesluiten in de beroepen te betrekken. Het door eiseressen gestelde belang van beoordeling van verweerders rechtsoordeel dat op eiseressen een validatieplicht rust en dat daarvan uitgaande nieuw onderzoek zal worden gedaan, kan niet tot een ander oordeel leiden. Zo al van een rechtsoordeel sprake is, wordt slechts bij uitzondering aangenomen dat dit ter beoordeling aan de rechter kan worden voorgelegd. Daarbij wordt er in beginsel vanuit gegaan dat ook het afwachten van een besluit omtrent handhaving niet als onevenredig bezwarend kan worden aangemerkt. Voorts hebben eiseressen ter zitting erkend dat het verweerder vrij staat om nieuw onderzoek te doen. [3]
3.2.
Niet is gebleken dat eiseressen nog een belang hebben bij beoordeling van de bestreden besluiten op bezwaar van 15 juli 2020, zodat de beroepen daartegen niet-ontvankelijk moeten worden geacht. [4]
De door eiseressen gestelde onbevoegdheid van verweerder kan niet tot een ander oordeel leiden, nu de boetebesluiten zijn herroepen.
Schade
4.1.
Eiseressen hadden verweerder aansprakelijk gesteld voor de door hem veroorzaakte schade als gevolg van - kort weergegeven - de boetebesluiten en de daaraan voorafgaande gedragslijn van verweerder inzake de validatieplicht. In beroep hebben eiseressen wederom verzocht om vergoeding van hun schade. Dit verzoek zal worden aangemerkt als een verzoek als bedoeld in artikel 8:91, eerste lid, van de Awb. Volgens eiseressen is de schade per 1 december 2021 opgelopen tot een bedrag van € 69.724,- en bestaat deze in investeringen die zij hebben moeten plegen in validatie en de aanleg van een temperatuur-gecontroleerd zuiveringssysteem. Eiseressen verzoeken in elk van beide zaken het op grond van artikel 8:89, tweede lid, van de Awb gemaximeerde bedrag van € 25.000,- toe te kennen, dus € 50.000,- in totaal. Ter onderbouwing van de schade is bij brief van 7 april 2022 een overzicht gevoegd van 19 schadeposten en zijn 16 van de bijbehorende facturen overgelegd.
4.2.
Verweerder heeft in de intrekkingsbesluiten van 25 mei 2022 het standpunt ingenomen dat er geen grond is voor schadevergoeding. Onder verwijzing naar rechtsoverweging 11 van de uitspraak van het CBb van 8 maart 2022, stelt verweerder dat de schadeposten die dateren van vóór de boetebesluiten - de posten 1 tot en met 9 en 17 tot en met 19 - niet in aanmerking komen voor vergoeding, reeds omdat geen sprake is van een rechtstreeks verband tussen de boetebesluiten en deze kosten. Eiseressen hebben dit standpunt van verweerder niet betwist.
Verder kan worden vastgesteld dat eiseressen de facturen ter onderbouwing van posten 12, 15 en 16 niet hebben overgelegd. Deze posten zijn daarom onvoldoende onderbouwd en kunnen om die reden niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Ten aanzien van de resterende posten 10, 11, 13 en 14 heeft verweerder het standpunt ingenomen dat niet inzichtelijk is gemaakt of deze kosten in de plaats zijn gekomen van de activiteiten die eiseressen al verrichtten, nu uit de facturen 1 tot en met 9 blijkt dat eiseressen in het verleden ook al gebruik maakten van SGS voor de validatie van de zuiveringssystemen. De validatieactiviteiten waarop de posten 10 tot en met 16 zien lijken dan ook eerder een voortzetting van de eigen vaste werkwijze van eiseressen, dan een rechtstreeks gevolg van de boetebesluiten. Eiseressen hebben dit standpunt van verweerder niet betwist.
Zo eiseressen hebben willen betogen dat de gestelde schade een gevolg is van een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit, moet worden geoordeeld dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt van welke onrechtmatige handeling de gestelde schade een gevolg zou zijn.
4.3.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het verzoek om schadevergoeding moet worden afgewezen.
5. Gelet op de late herroeping van de boetebesluiten door verweerder bestaat aanleiding te bepalen dat eiseressen het door hen betaalde griffierecht van twee maal € 354,- alsmede de proceskosten vergoed krijgen. De proceskosten, bestaande in kosten van door de gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Aan [eiseres 2] is in bezwaar reeds een vergoeding van proceskosten toegekend. Omdat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestaat geen aanleiding voor vergoeding van proceskosten van bezwaar aan [eiseres 1] . Voor het indienen van de beroepschriften en het verschijnen ter zitting bedragen de proceskosten € 1.518,- (2 punten, met een waarde per punt van € 759,-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen niet-ontvankelijk;
- wijst de verzoeken om vergoeding van schade af;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 708,- (2x € 354,-) aan eiseressen moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseressen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. S.M. Dielemans-Goossens en mr. D.J.M. de Grave, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2022.
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak
te ondertekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a en b
De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit.
Artikel 8:89, eerste en tweede lid
1. Indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de Hoge Raad in enige of hoogste aanleg oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd.
2. In de overige gevallen is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25 000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
Artikel 8:91, eerste lid
Indien het verzoek wordt gedaan gedurende het beroep tegen of het hoger beroep omtrent het schadeveroorzakende besluit, wordt het ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of het hoger beroep aanhangig is.