Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/6403
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 april 2022 in de zaak tussen
[verzoekster], gevestigd te [plaats 4] (Duitsland), verzoekster ( [verzoekster] )
(gemachtigde: mr. G.P. Roth),
en
Stichting Autoriteit Financiële Markten, verweerster (AFM)
(gemachtigden: mr. C. de Rond en mr. M. Koppenol).
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2021 (primaire besluit) heeft de AFM [verzoekster] een bestuurlijke boete van € 2.000.000,- opgelegd wegens overtreding van artikel 16, eerste en tweede lid, onderdeel c, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en de AFM heeft tevens besloten tot openbaarmaking van de bestuurlijke boete.
[verzoekster] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 14 april 2022 met gesloten deuren op zitting behandeld. [verzoekster] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door mr. M. Kuilman, [naam 1] en [naam 2] . Tevens was E.H. Roest, tolk in de Duitse taal, aanwezig.
De AFM heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, vergezeld door [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
Overwegingen
Verzoek om voorlopige voorziening
1.1
Het verzoek strekt ertoe dat de openbaarmaking van het primaire besluit wordt geschorst.
1.2
Ter beantwoording van de vraag of aanleiding bestaat de beslissing tot openbaarmaking als bedoeld in artikel 32f, vierde lid, van de Wwft te schorsen, moet allereerst de rechtmatigheid van het besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete worden beoordeeld. Indien naar het oordeel van de voorzieningenrechter de boete niet op goede gronden is opgelegd, bestaat reeds om die reden aanleiding tot schorsing van de beslissing tot openbaarmaking daarvan. Wat betreft de hoogte van de opgelegde boete geldt als uitgangspunt dat pas tot schorsing van de beslissing tot openbaarmaking wordt overgegaan als de hoogte van de boete naar het oordeel van de voorzieningenrechter in wanverhouding staat tot de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.
1.3
Het oordeel van de voorzieningenrechter is niet bindend in de hoofdzaak.
1.4
In de bijlage bij deze uitspraak zijn de van toepassing zijnde rechts- en beleidsregels opgenomen.
Feiten en besluitvorming
1.5
[naam 6] is een Duitse vennootschap en beschikt over een Duitse bankvergunning. Zij maakt onderdeel uit van de [naam 8] , waarvan de aan de beurs in [plaats 2] genoteerde onderneming [verzoekster] ( [verzoekster] ) de moedervennootschap is.
[naam] ( [naam] ) was een Nederlandse vennootschap, gevestigd te [plaats 3] , en beschikte van 17 september 2009 tot 7 mei 2021 over een vergunning van de AFM als beleggingsonderneming. [naam] was een online broker die haar (execution only) beleggingsdiensten aanbood aan retail- en professionele cliënten.
Met ingang van 7 mei 2021 is [naam] door een juridische fusie opgegaan in [verzoekster] . Zij heeft haar activiteiten op de Nederlandse markt voortgezet als bijkantoor van [verzoekster] , gevestigd te [plaats 3] .
1.6
Op 25 augustus 2020 is de AFM een onderzoek gestart naar de naleving van de meldplicht van ongebruikelijke transacties aan de Financial Intelligence Unit-Nederland (FIU) door [naam] in de periode van 1 juli 2019 tot en met 30 juni 2020. Desgevraagd heeft [naam] 36 niet geanonimiseerde meldrapporten en bijbehorende documenten verstrekt.
De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het onderzoeksrapport van 22 juli 2021.
1.7
Na bij brief van 2 augustus 2021een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan [verzoekster] kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van de zienswijze van [verzoekster] daarop, heeft de AFM aan [verzoekster] bij het primaire besluit een bestuurlijke boete opgelegd en besloten tot publicatie daarvan.
Aan de bestuurlijke boete heeft de AFM ten grondslag gelegd dat [naam] in de periode van 10 oktober 2019 tot en met 29 juni 2020 27 keer ongebruikelijke transacties te laat heeft gemeld bij de FIU en in de periode van 14 november 2019 tot en met 15 juni 2020 bij 10 meldingen aan de FIU een onjuiste transactiedatum heeft opgenomen.
Omdat [naam] op 7 mei 2021 door een juridische fusie is opgegaan in [verzoekster] heeft de AFM de bestuurlijke boete opgelegd aan haar rechtsopvolger onder algemene titel, [verzoekster] .
De bevoegdheid van de AFM
2. [verzoekster] betoogt dat de AFM gelet op artikel 1d van de Wwft niet bevoegd is om haar een bestuurlijke boete op te leggen op grond van de Wwft en het boetebesluit openbaar te maken. Uit het bepaalde in lid 1, onderdeel b, van artikel 1d van de Wwft volgt dat de AFM uitsluitend met de handhaving van de Wwft is belast voor zover het betreft instellingen als bedoeld in artikel 1a, derde lid, onderdeel c, d, h en i of bij kantoren van dergelijke instelling met zetel buiten Nederland, alsmede beheerders als bedoeld in artikel 1a, zesde lid, Wwft. [verzoekster] is evident niet een dergelijke instelling, maar een bankinstelling als bedoeld in artikel 1a, lid 2, Wwft.
Artikel 1d, onder a, Wwft bepaalt dat in dat geval niet de AFM maar de DNB exclusief belast is met de uitvoering en de handhaving van de Wwft en bevoegd is om banken te beboeten. Naar opvatting van [verzoekster] is DNB als prudentieel toezichthouder ook beter in staat om de (vroegtijdige) publicatie van een bestuurlijke boete bij banken te beoordelen. Daarnaast kennen de AFM en DNB een afwijkend boetebeleid.
Subsidiair stelt zij dat de AFM gelet op het soevereiniteitsbeginsel niet gerechtigd is om hoge straffen als de onderhavige op te leggen aan een in Duitsland zetelende Duitse rechtspersoon.
2.1
De AFM heeft toegelicht dat [verzoekster] wordt beboet, omdat zij door de juridische fusie met [naam] als rechtsopvolger onder algemene titel van [naam] kwalificeert.
De AFM heeft een onderzoek naar de naleving van de Wwft verricht bij [naam] en geconstateerd dat door [naam] overtredingen zijn begaan. [naam] kwalificeert als beleggingsonderneming als bedoeld in artikel 1:1 van de Wft en valt daarmee onder artikel 1a, derde lid, onderdeel c, Wwft. De AFM is op grond van artikel 1d Wwft voor wat betreft beleggingsondernemingen de bevoegde toezichthouder en niet DNB, zodat de AFM bevoegd is de bestuurlijke boete op te leggen. Wanneer overtredingen door een bepaalde onderneming zijn begaan en deze onderneming fuseert dan wel wordt overgenomen, kan de bestuurlijke boete aan de verkrijgende onderneming worden opgelegd.
2.2
Uit vaststaande jurisprudentie volgt dat de datum van de overtreding in de regel bepalend is voor het antwoord op de vraag wie de overtreder is en aan wie de boete moet worden opgelegd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7776).
Uit het uittreksel uit het Handelsregister blijkt dat [naam] ten tijde van de gestelde overtredingen als beleggingsonderneming in het register was ingeschreven. Op 17 mei 2021 is de registratie beëindigd in verband met het verdwijnen van de rechtspersoon ten gevolge van de juridische fusie in de Duitse vennootschap [verzoekster] .
Dat [naam] reeds voor het primaire besluit van 23 december 2021 van rechtsvorm gewijzigd is, maakt niet dat de AFM niet langer bevoegd was een boete voor door [naam] begane overtredingen op te leggen.
De voorzieningenrechter volgt niet het standpunt van [verzoekster] dat op het moment dat een onderneming van kleur verandert door een fusie (van beleggingsonderneming naar bank) de bevoegdheid van de AFM tot beboeting van de overtreding uit het verleden vervalt en moet wordt overgedragen aan DNB. [verzoekster] kwalificeert als rechtsopvolger onder algemene titel van [naam] en als gevolg daarvan zijn alle rechten en verplichtingen van [naam] op [verzoekster] overgegaan. De AFM heeft daarom de overtredingen van [naam] aan [verzoekster] kunnen toerekenen. Op grond van artikel 1d, aanhef en onder b, van de Wwft is de AFM (onder meer) met de handhaving van deze wet belast voor wat betreft beleggingsondernemingen. De AFM was dan ook bevoegd de boete aan [verzoekster] (als rechtsopvolger onder algemene titel van [naam] ) op te leggen.
2.3
De voorzieningenrechter volgt voorts niet het betoog van [verzoekster] dat een onrechtmatige inbreuk op de soevereiniteit van de Duitse autoriteiten wordt gemaakt door [verzoekster] als een in het buitenland (Duitsland) gevestigde rechtspersoon te beboeten.
[verzoekster] heeft niet inzichtelijk gemaakt welke inbreuk de AFM heeft gemaakt op de soevereiniteit van Duitsland en heeft evenmin onderbouwd waarom deze gestelde inbreuk zo ernstig is dat daaraan consequenties moeten worden verbonden voor de rechtmatigheid van het primaire besluit. De voorzieningenrechter wijst in dit kader ook naar de uitspraak van de College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 4 september 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:444).
De bestuurlijke boete heeft betrekking op de door de AFM aan [naam] tegengeworpen overtredingen, die op dat moment in Nederland was gevestigd en actief was. [verzoekster] is uitsluitend als rechtsopvolgster van [naam] beboet. Dat zij in Duitsland is gevestigd, overigens met een bijkantoor in Nederland, doet daar niet aan af.
Ten aanzien van de BaFin
3. [verzoekster] betoogt dat de AFM het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden, nu de Budesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), de Duitse toezichthouder belast met het toezicht op de naleving van de implementatie van de anti-witwasrichtlijn (AMLD) en aan de Wwft verwante bepalingen in Duitsland, niet is gehoord. De BaFin is volgens [verzoekster] belanghebbende ex artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het primaire besluit, hetgeen betekent dat de AFM de BaFin ten onrechte niet heeft gehoord op grond van artikel 4:8 Awb.
3.1
Aangezien het gaat om overtredingen die door [naam] in Nederland zijn begaan en [verzoekster] enkel als rechtsopvolger is beboet, heeft de AFM zich terecht op het standpunt gesteld dat zij niet verplicht was de boete met de BaFin af te stemmen. Met de AFM is de rechtbank van oordeel dat de BaFin geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. Dat de BaFin in Duitsland toezicht houdt op [naam 6] betekent niet dat de belangen van de BaFin (rechtstreeks) betrokken zijn bij het primaire besluit. Van een hoorplicht (en schending daarvan) was dan ook geen sprake.
Niet langer is in geschil dat de AFM desondanks voorafgaand aan het primaire besluit contact heeft gezocht met de BaFin bij e-mailberichten van 9 december 2021 en 27 december 2021 en de BaFin heeft geïnformeerd over het voornemen aan [naam 6] een bestuurlijke boete op te leggen. BaFin heeft de AFM bedankt voor de informatie en verder geen reactie gegeven of bedenkingen geuit.
Nu deze e-mailberichten van de AFM aan de BaFin op verzoek van de voorzieningenrechter alsnog door de AFM ter zitting zijn overgelegd zal zij zich in dit kader niet meer uitlaten over de vraag of deze e-mailberichten op de zaak betrekking hebbende stukken zijn in de zin van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb.
Overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wwft
4. [verzoekster] betwist dat van een structurele overtreding van artikel 16, eerste lid, Wwft sprake is. Zij betoogt dat de AFM uitgaat van een onjuist peilmoment, waarbij de AFM verder wisselende uitgangspunten hanteert bij de vaststelling van dat peilmoment, hetgeen leidt tot rechtsonzekerheid.
In het onderzoeksrapport van 22 juli 2021 en in het voornemen van 2 augustus 2021 ging de AFM er, volgens [verzoekster] , van uit dat het ongebruikelijke karakter van een transactie bij [naam] kenbaar was of redelijkerwijs kenbaar had moeten zijn ‘op het moment waarop (door [naam] ) een alert ticket was aangemaakt’. Op basis van dat peilmoment kwam de AFM (vrijwel steeds) tot de conclusie dat door [naam] te laat was gemeld aan de Financial Intelligence Unit Nederland (FIU), waardoor de norm van artikel 16, eerste lid, Wwft werd geschonden.
In het boetebesluit geeft de AFM aan dat ‘als peilmoment niet geldt de datum van het aanmaken van het alert ticket, maar het moment waarop een behandelaar een transactie verdacht/ongebruikelijk heeft genoemd en/of een vermoeden van witwassen of terrorismefinanciering heeft uitgesproken en/of heeft geadviseerd dat de transactie moest worden gemeld’.
Als peilmoment dient volgens [verzoekster] te gelden het moment waarop de instelling heeft vastgesteld dat sprake is van een ongebruikelijke transactie, waarbij haar voldoende tijd moet worden geboden om een zorgvuldige afweging te maken en daadwerkelijk een melding te doen. Het gaat hier dus om twee zelfstandige momenten.
Op het moment dat een alert werd gegenereerd kon door [naam] nog niet worden vastgesteld dat sprake was van een ongebruikelijke transactie. Dit kon pas nadat dit door twee of soms zelfs drie medewerkers van [naam] was beoordeeld. [naam] hanteerde het vier-ogen-principe met het oog op een beheerste en integere uitoefening van het bedrijf en de zorgvuldige afweging ten aanzien van het melden van ongebruikelijke transacties aan de FIU. [naam] heeft steeds zorgvuldig afgewogen of een transactie als ongebruikelijk kwalificeerde en gemeld moest worden aan de FIU. Deze afweging sloot aan bij de norm van artikel 16, eerste lid, Wwft, de Algemene leidraad Wwft van het Ministerie van Financiën & Ministerie van Justitie en Veiligheid van 21 juli 2020 (de Leidraad) en de werkwijze en verwachting van de FIU.
De AFM heeft geen rekening gehouden met het wettelijke vereiste van een zorgvuldige afweging of een transactie als ongebruikelijk moet worden beschouwd. Daarmee is het bestreden besluit volgens [verzoekster] in strijd met de wet.
4.1
Tussen partijen is de werkwijze van [naam] niet in geschil. Deze werkwijze is als volgt.
[naam] beschikte over een geautomatiseerd transactiemonitoringssyteem. Dit systeem bevatte indicatoren op basis waarvan een ‘alert’ werd gegeneerd. Alerts konden ook handmatig door medewerkers worden aangemaakt als zij tijdens hun werkzaamheden transacties waarnamen die verband kunnen houden met witwassen of financieren van terrorisme.
Naar aanleiding van een alert maakte [naam] een ‘alert ticket’ aan. Het transactienummer dat de alert activeerde, werd in het alert ticket vermeld als ‘cashtransaction_id’.
Het alert ticket werd eerst bekeken door een client risk manager of een junior compliance officer en daarna steeds door een (andere junior of) senior compliance officer. De senior compliance officer concludeerde vervolgens of de transactie ongebruikelijk was en diende te worden gemeld bij FIU. De daadwerkelijke melding aan de FIU werd vastgelegd in een ‘Suspicious Activity Report’ (SAR door een compliance officer, waarbij de analyses en beoordelingen aan het alert ticket werden toegevoegd door middel van ‘comments’. De door [naam] bij de FIU gemelde ongebruikelijke transacties werden vervolgens door FIU in een meldrapport gezet. [naam] kreeg hier een afschrift van.
4.2
De AFM heeft [naam] tegengeworpen dat zij 27 van de 36 onderzochte ongebruikelijke transacties niet onverwijld bij de FIU heeft gemeld en dat gelet daarop sprake is van een structurele overtreding van artikel 16, eerste lid, Wwft.
Volgens de AFM heeft [naam] meer dan veertien dagen (tussen de vijftien en 178 dagen) na het moment waarop het ongebruikelijke karakter van deze transacties bij [naam] in ieder geval bekend was deze transacties bij FIU gemeld. Als peilmoment hanteert de AFM het moment waarop een behandelaar een transactie verdacht/ongebruikelijk heeft genoemd en/of een vermoeden van witwassen of terrorismefinanciering heeft uitgesproken en/of heeft geadviseerd dat de transactie gemeld moest worden.
De AFM heeft ten aanzien van deze 27 ongebruikelijke transacties geconstateerd dat [naam] naar aanleiding van een alert ticket slechts intern onderzoek heeft verricht. De medewerkers konden aan de hand van interne concrete en objectieve informatie vaststellen dat er (mogelijk) sprake was van een ongebruikelijke transactie, waarbij deze informatie geen vragen opriep waarvoor externe informatie bij de cliënt moest worden opgevraagd.
In de tabel in paragraaf 4.2 in het primaire besluit is weergegeven op welke datum een medewerker van [naam] een transactie voor het eerst verdacht/ongebruikelijk heeft genoemd en/of een vermoeden van witwassen of terrorismefinanciering heeft uitgesproken en/of heeft geadviseerd dat de transactie gemeld moest worden. Dit is veelal in een ‘comment’ bij het alert ticket toegelicht en geeft aan op grond van welke informatie tot de conclusie is gekomen. Die medewerker heeft op die datum en op basis van de interne beschikbare informatie een beoordeling kunnen maken ten aanzien van de vraag of de transactie moest worden aangemerkt als ongebruikelijk. Op die datum was volgens de AFM het ongebruikelijke karakter van de transactie in ieder geval voor [naam] bekend en diende de transactie aldus onverwijld als ongebruikelijk bij de FIU gemeld te worden.
De AFM volgt [verzoekster] niet in haar standpunt dat naast de zorgvuldige afweging of een transactie als ongebruikelijk moet worden aangemerkt, waarbij tenminste twee medewerkers dan wel de afdeling compliance de transactie heeft onderzocht en deze als ongebruikelijk heeft aangemerkt, de instelling (in casu [naam] ) aannemelijk dient te maken dat het gelet op alle feiten en omstandigheden in redelijkheid over kan gaan tot het doen van een melding aan de FIU. Uit de tekst van artikel 16, eerste lid, Wwft volgt dat onverwijld moet worden gemeld nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend is geworden.
Uit niets volgt dat deze bekendheid pas bestaat wanneer tenminste twee medewerkers dan wel de afdeling compliance een transactie heeft onderzocht en deze als ongebruikelijk heeft aangemerkt. Verder kan dit standpunt van [verzoekster] leiden tot een niet te rechtvaardigen lange doorlooptijd tussen de eerste vaststelling dat er (mogelijk) sprake is van een ongebruikelijke transactie die gemeld moet worden (het aanmaken van een alert ticket) en de tweede vaststelling, althans het compliance advies, en als gevolg daarvan de melding bij de FIU.
Vanwege de termijn van maximaal 14 dagen die [naam] had om een melding bij de FIU te doen na bekendheid met een mogelijke ongebruikelijke transactie, had [naam] haar bedrijfsprocessen zo kunnen inrichten dat zij binnen 14 dagen een compliance onderzoek had kunnen laten verrichten naar een transactie die eerder door een medewerker als ongebruikelijk was aangemerkt.
4.3
In artikel 16, eerste lid, Wwft is vermeld dat een instelling een verrichte of voorgenomen ongebruikelijke transactie onverwijld aan de FIU meldt nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend is geworden. Een ongebruikelijke transactie van de cliënt moet dus worden gemeld indien een instelling daarvan heeft kennisgenomen.
4.4
De meldplicht is gericht op het integer houden van het financiële stelsel, witwassen van crimineel geld tegen te gaan en financieren van terrorisme voorkomen. Door de meldplicht wordt de FIU op de hoogte gebracht en in staat gesteld om de transactie te onderzoeken en waar nodig verdere acties (richting opsporingsinstanties) te ondernemen. Met het oog op dat doel moeten transacties onverwijld, oftewel zo snel mogelijk na het bekend worden ervan en uiterlijk binnen veertien dagen, worden gemeld.
In de wetsgeschiedenis en jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 5 november 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:363, r.o. 3.4) is vermeld dat de verplichting om een ongebruikelijke transactie te melden, niet is beperkt tot de situatie dat concrete aanwijzingen bestaan dat sprake is van witwassen of het financieren van terrorisme. De meldingsplicht van artikel 16 Wwft heeft een ruimere strekking: iedere ongebruikelijke transactie moet worden gemeld. De drempel om te melden is dus laag.
4.5
Uit bijlage 1, tabel 1 van de Indicatorenlijst van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 blijkt dat het bij een beleggingsonderneming om ‘een ongebruikelijke transactie’ gaat als de instelling aanleiding heeft om te veronderstellen dat deze verband
kanhouden met witwassen of financieren van terrorisme. Daarbij kan onderscheid gemaakt worden tussen objectieve en subjectieve indicatoren.
kanhouden met witwassen of financieren van terrorisme. Daarbij kan onderscheid gemaakt worden tussen objectieve en subjectieve indicatoren.
Tussen partijen is niet in geschil dat het in onderhavig geval gaat om ongebruikelijke transacties die op grond van de subjectieve indicator tot een meldplicht leidde.
De subjectieve indicator schept een meldingsplicht op basis van de inschatting die de instelling zelf van een bepaalde situatie maakt. Het gaat dan om transacties waarbij aanleiding is te veronderstellen dat ze verband kunnen houden met witwassen of financiering van terrorisme.
4.6
Met ingang van 1 januari 2013 is de formulering in artikel 16, eerste lid, Wwft aangepast van melding van ongebruikelijke transactie ‘
binnen uiterlijk 14 dagen’ naar ‘
onverwijld’.
binnen uiterlijk 14 dagen’ naar ‘
onverwijld’.
In de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2011-2012, 33238, nummer. 3, p. 17-18) is daarover opgemerkt dat conform de aanbevelingen van de FATF (Financial Action Task Force) een ongebruikelijke transactie onverwijld dient te worden gemeld. In praktijk komt deze wijziging er op neer dat in ieder geval binnen 14 dagen moet worden gemeld,
of zo veel sneller als feitelijk mogelijk bij voldoende zorgvuldige interne afweging,of een transactie als ongebruikelijk moet worden beschouwd.
of zo veel sneller als feitelijk mogelijk bij voldoende zorgvuldige interne afweging,of een transactie als ongebruikelijk moet worden beschouwd.
Ook in de Leidraad (p. 39) wordt aangegeven dat ‘onverwijld’ betekent zo snel als mogelijk bij een zorgvuldige afweging. De Leidraad biedt Wwft-instellingen dus de ruimte waar nodig onderzoek te doen om vast te kunnen stellen of een transactie ongebruikelijk is.
4.7
Bij de verdere beoordeling is van belang de vraag op welk moment (peilmoment) het ongebruikelijke karakter van de transacties bekend is geworden bij [naam] en of de melding vervolgens onverwijld (zo spoedig mogelijk met een maximum van veertien dagen) aan de FIU is gedaan.
[verzoekster] stelt dat het ongebruikelijke karakter van de transacties pas na ‘voldoende zorgvuldige interne afweging’ is vastgesteld, namelijk op het moment dat het alert-ticket door twee (vier-ogen principe) of soms zelfs drie medewerkers van [naam] was geanalyseerd en beoordeeld.
De AFM zegt dat dit al het geval was nadat de eerste medewerker het alert-ticket had beoordeeld en de transactie verdacht/ongebruikelijk had genoemd en/of een vermoeden van witwassen of terrorismefinanciering had uitgesproken en/of had geadviseerd dat de transactie gemeld moest worden. Zoals ter zitting is toegelicht, hoeft volgens de AFM deze eerste medewerker/beoordelaar geen compliance officer te zijn.
4.8
Zoals hierboven is opgemerkt dient iedere ongebruikelijke transactie te worden gemeld en is de drempel om te melden laag. Weliswaar bieden de wetsgeschiedenis en Leidraad ruimte waar nodig onderzoek te doen om vast te kunnen stellen of een transactie ongebruikelijk is, maar als dit slechts intern onderzoek is - als hier het geval - dient de instelling naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zo spoedig mogelijk,
(met een maximum van veertien dagen) nadat de eerste behandelaar/compliance officer heeft beoordeeld dat aanleiding is te veronderstellen dat de transactie verband kan houden met witwassen of financiering van terrorisme, de transactie te melden bij de FIU.
De AFM heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de door [naam] gehanteerde werkwijze in het kader van het vier-ogen-principe ongerechtvaardigd lang duurt.
Met de AFM is de voorzieningenrechter verder voorlopig van oordeel dat [naam] , indien zij van oordeel was dat voor de zorgvuldigheid vier ogen waren vereist, haar bedrijfsproces zodanig dient in te richten dat de beoordeling en de melding plaatsvindt binnen een termijn van maximaal veertien dagen nadat de eerste behandelaar de ongebruikelijke transactie had beoordeeld.
Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat als het peilmoment zou liggen bij het tweede beoordelingsmoment, er nog steeds 11 transacties te laat waren gemeld aan de FIU en dat ook dit aantal meldingen duidt op een structurele overtreding van artikel 16, eerste lid, Wwft door [naam]
4.9
Subsidiar heeft [verzoekster] zich op het standpunt gesteld dat de door de AFM gehanteerde uitleg van het peilmoment niet voorzienbaar was en in strijd met het lex certa beginsel.
De voorzieningenrechter volgt dit standpunt niet. De tekst van artikel 16, eerste lid, Wwft is duidelijk: ongebruikelijke transacties dienen onverwijld te worden gemeld, nadat een instelling bekendis geworden met het ongebruikelijke karakter van de transactie. Deze norm is ook voldoende bepaalbaar. Dat in de wetsgeschiedenis en de Leidraad is gesproken over een voldoende zorgvuldige interne afweging of een transactie als ongebruikelijk moet worden beschouwd, kan niet zodanig worden uitgelegd dat van een dergelijke afweging pas sprake is als de transactie door tenminste twee medewerkers dan wel de afdeling compliance is beoordeeld. Daarvoor biedt de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunt. Ook het doel van de meldplicht maakt de uitleg die de AFM heeft gehanteerd voorzienbaar.
4.1
Het standpunt van [verzoekster] dat [naam] een zorgvuldige afweging moest maken alvorens tot melding over te gaan, gelet op de strafrechtelijke en civielrechtelijke vrijwaring in artikel 19 en 20 Wwft, kan evenmin afdoen aan de termijnoverschrijding van de meldplicht. Voor eventuele schade van derden die het gevolg is van een dergelijke melding is de instelling op grond van de genoemde artikelen in beginsel niet aansprakelijk.
Van civielrechtelijke claims is de instelling gevrijwaard, indien de melding is gedaan ‘in de redelijke veronderstelling’ uitvoering te geven aan de Wwft. Deze redelijke veronderstelling kan al aanwezig worden geacht als reeds door één medewerker (al dan niet een compliance officer) is beoordeeld dat sprake is van een ongebruikelijke transactie en geen extern onderzoek nodig is geacht.
4.11
Verder heeft [verzoekster] gesteld dat, als de FIU wordt overspoeld met meldingen, de FIU mogelijk in capaciteitsproblemen raakt en niet alle meldingen kunnen worden geanalyseerd en haar doel voorbij wordt geschoten. Hierbij wijst [verzoekster] op een artikel in het Financieel Dagblad, waarin staat vermeld dat niet langer alle transacties op de 'zwarte' lijst hoeven te worden gemeld.
De in het artikel gemelde situaties zijn echter niet vergelijkbaar met de onderhavige.
Dit betroffen meldingen waar geen inhoudelijke beoordeling aan ten grondslag lag. In het onderhavig geval heeft wel een beoordeling van de transacties plaatsgevonden.
Daarnaast is niet gesteld of aangetoond dat er een aanzienlijk verschil zit tussen het aantal transacties dat als ongebruikelijk is aangemerkt bij een eerste vaststelling en het aantal transacties dat na een tweede vaststelling uiteindelijk wordt gemeld.
4.12
Ten aanzien van het betoog van [verzoekster] dat de AFM wisselende uitgangspunten bij de vaststelling van het peilmoment hanteert en voor haar op voorhand nooit duidelijk kan zijn geweest wat de AFM van haar verwachtte, oordeelt de voorzieningenrechter als volgt.
Zoals hiervoor onder 4. is overwogen, ging de AFM in de motivering van het onderzoeksrapport van 22 juli 2021, dat aan het voornemen van 2 augustus 2021 ten grondslag lag, ervan uit dat het ongebruikelijke karakter van een transactie bij [naam] in de meeste gevallen kenbaar was of redelijkerwijs kenbaar had moeten zijn ‘op het moment waarop (door [naam] ) een alert ticket was aangemaakt’ (het peilmoment). In het primaire besluit heeft de AFM echter als peilmoment aangehouden ‘het moment waarop een behandelaar een transactie verdacht/ongebruikelijk heeft genoemd en/of een vermoeden van witwassen of terrorismefinanciering heeft uitgesproken en/of heeft geadviseerd dat de transactie moest worden gemeld’.
[verzoekster] is beboet voor overtredingen als vastgesteld in het primaire besluit, zodat alleen relevant is het peilmoment in dat besluit.
Dat in het onderzoeksrapport wordt verwezen naar het alert ticket als het moment waarop in de meeste gevallen het ongebruikelijke karakter van een transactie kenbaar was of redelijkerwijs kenbaar had moeten zijn voor [naam] , is verwarrend. Echter daaruit kan niet worden afgeleid dat sprake is van een onrechtmatig besluit.
De AFM heeft toegelicht dat alleen de bijlagen 1 en 2 bij het onderzoeksrapport (met uitzondering van SAR28 die niet meer ten grondslag is gelegd aan het besluit en SAR48 en 49), waarin de feiten staan vermeld en toegelicht, zijn overgenomen in het primaire besluit. In deze bijlagen is uitgewerkt op welke datum [naam] geacht werd bekend te zijn met het ongebruikelijke karakter van de transacties.
De AFM stelt terecht dat geen enkele keer het peilmoment is vastgesteld enkel onder verwijzing naar de datum waarop een alert ticket is aangemaakt. In het primaire besluit, dat bepalend is voor de boeteoplegging, heeft de AFM steeds de comments/beoordelingen van medewerkers van [naam] gehanteerd als datum (peilmoment) waarop [naam] bekend was met het ongebruikelijke karakter van een transactie.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is [verzoekster] niet benadeeld door deze benadering, immers door uit te gaan van een ander/later peilmoment dan het alert ticket
(te weten de eerste beoordeling ervan door een medewerker) begint de meldtermijn (onverwijld, met een maximum van veertien dagen) op een later tijdstip te lopen.
4.13
[verzoekster] heeft nog gewezen op een eerder onderzoek door de AFM bij [naam] en dat in het kader van de opgelegde maatregelen aandacht is geweest voor de compliance functie.
Zij stelt dat gelet op die procedure [naam] ervan uit mocht gaan dat deze functie in orde was.
Nu niet is gesteld of gebleken dat het onderzoek van de AFM zich destijds ook heeft gericht op de meldplicht ongebruikelijke transacties gaat de voorzieningenrechter voorbij aan deze stelling van [verzoekster] .
4.14
[verzoekster] betoogt dat niet bij 27 maar bij (12 dan wel) 10 SAR meldingen sprake was van een periode van meer dan 14 dagen tussen moment dat de compliance officer de transactie als ongebruikelijk had bestempeld en de datum waarop de melding is gedaan bij de FIU.
Ook dit standpunt van [verzoekster] volgt de voorzieningenrechter niet. Artikel 16 van de Wwft vermeldt een onverwijlde melding ‘nadat’ het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend is geworden. Er staat niet dat ‘een dag na’ het moment van vaststellen van het ongebruikelijke karakter van de transactie de termijn gaat lopen. Nu de AFM naar het oordeel van de voorzieningenrechter van het juiste peilmoment is uitgegaan zijn het aantal te late meldingen van ongebruikelijke transacties (27) ook juist vastgesteld.
4.15
Dit betekent dat de AFM naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter terecht heeft geconstateerd dat [naam] in de periode van nog geen jaar 27 ongebruikelijke transacties in strijd met artikel 16, eerste lid, van de Wwft niet tijdig heeft gemeld. Dit toont een structurele overtreding van dit artikel aan.
Overtreding van artikel 16, tweede lid, onder c, van de Wwft
5. [verzoekster] betoogt dat de AFM ten onrechte de overtreding van artikel 16, tweede lid, onder c, Wwft heeft vastgesteld en dat [naam] artikel 16, tweede lid, onder c, Wwft niet heeft overtreden. Het overzicht van de AFM geeft volgens haar een te beperkt beeld van de meldingen die door [naam] aan de FIU zijn gedaan.
[verzoekster] wijst op de toelichting in iedere SAR en/of de bijlagen bij de FIU-meldingen, waaruit volgt om welke transactie(s) het ging, wat het verband is tussen de transacties en wat de reden is om de melding te doen. Dit blijkt ook uit het FIU-meldrapport.
Dat sprake is van een afwijkende datum en/of transactienummer is daarmee verklaarbaar.
Het transactiemonitoringsysteem markeert een mogelijk ongebruikelijke transactiebeweging of (samenstel aan) handelingen voor verder analyse en onderzoek naar de betreffende cliënt. Bij dit onderzoek kan ook een andere transactie aan het licht komen. Indien blijkt dat (ook) die andere transactie als ongebruikelijk moest worden aangemeld, werd ook die transactie gemeld bij de FIU. Daarbij kan het voorkomen dat de eerste transactie toch niet als ongebruikelijk is aangemerkt en de daarop volgende transacties wel.
Het overzicht van de AFM geeft volgens haar een te beperkt beeld van de meldingen die door [naam] aan FIU zijn gedaan.
5.1
De AFM heeft zich op het standpunt gesteld dat [naam] in de periode van
14 november 2019 tot en met 15 juni 2020 bij 10 FIU-meldingen een onjuiste transactiedatum heeft verstrekt. De AFM heeft per SAR-nummer gemotiveerd waarom een onjuiste transactiedatum is vermeld. Daarbij heeft de AFM de informatie in de FIU-meldrapporten vergeleken met de bijbehorende alert tickets en de voor de SAR-nummers door [naam] aangeleverde screenshots. De AFM meent dat niet dan wel onvoldoende blijkt waarom een transactie waarvoor het alert ticket was aangemaakt niet meer als ongebruikelijk is aangemerkt dan wel waarom die transactie niet apart is gemeld, terwijl een transactie van een latere datum wel als ongebruikelijk is aangemerkt door [naam] .
5.2
Door [verzoekster] wordt niet betwist dat [naam] in deze 10 meldingen niet de transactiedatum (het tijdstip) heeft vermeld van de transactie waarvoor het desbetreffende alert ticket was aangemaakt, maar van een transactie van een latere datum. Zij stelt echter dat dit (in een aantal gevallen) verklaard kan worden en heeft dit ook nader toegelicht.
5.3
De voorzieningenrechter acht de door de AFM gegeven uitleg en toelichting ter zitting voorlopig voldoende voor het oordeel dat [naam] artikel 16, tweede lid, van de Wwft heeft overtreden. De voorzieningenrechter stelt vast dat [naam] op grond van de wet niet gehouden was een transactienummer te vermelden, maar wel het tijdstip/de datum van de transactie. Uit de meldingen die [naam] bij de FIU heeft gedaan is zichtbaar dat zij steeds één transactie als ongebruikelijk meldt. Het FIU-meldingsrapport vermeldt de ‘transaction description’, de toelichting die [naam] bij haar melding aan de FIU heeft doorgegeven. Tussen de AFM en [verzoekster] bestaat verschil van inzicht over de transactiedatum die blijkt uit de informatie in de FIU-meldrapporten in vergelijking met de informatie in de bijbehorende alert tickets en de voor de SAR-nummer aangeleverde screenshots. In de bezwaarfase kunnen hieromtrent nadere standpunten en stukken worden gewisseld en zo nodig nader onderzoek worden gedaan. De voorlopige voorzieningen procedure leent zich hier niet voor.
Opportuniteit van de boete
6. [verzoekster] betoogt dat het aantal werkelijk te laat gemelde ongebruikelijke transacties veel lager is (10 dan wel 12 in plaats van 27), zeker als rekening wordt gehouden met het totale aantal van 38.891alert tickets, die in die periode zijn uitgebracht. Daarnaast is geen sprake van een forse overschrijding van de termijn voor het melden van een ongebruikelijke transactie en heeft [naam] steeds gemeld aan de FIU. [naam] heeft steeds zorgvuldig beoordeeld of sprake was van een ongebruikelijke transactie door toepassing van het vier-ogen-principe en het transactiemonitoringsysteem. [verzoekster] wijst er verder op dat haar cliënten steeds hun ‘reference-accounts’ aanhouden bij gereputeerde kredietinstellingen binnen de Europese Unie en dat dit betekent dat stortingen en onttrekkingen alleen kunnen plaatsvinden via rekeningen bij genoemde kredietinstellingen, waarbij iedere transactie twee keer wordt gecheckt.
Deze omstandigheden doen af aan de opportuniteit en de ernst van de overtreding.
Verder is herhaling door de fusie met [verzoekster] nagenoeg uitgesloten. [naam] is opgegaan in een groeps-brede compliance afdeling. Voorts is alle medewerking verleend aan het onderzoek.
6.1
De beroepsgrond dat het opleggen van de bestuurlijke boete niet opportuun is vanwege de beperkte ernst en verwijtbaarheid slaagt niet.
De stellingen van [verzoekster] doen niet af aan de omstandigheid dat [naam] ongebruikelijke transacties tijdig diende te melden bij FIU. [naam] was een professionele marktpartij met een eigen verantwoordelijkheid om zich aan de geldende wet- en regelgeving te houden.
Dat cliënten van [naam] gebruik maken van ‘reference-accounts’, doet hieraan niet af. [naam] had een zelfstandige verplichting om ongebruikelijke transacties onverwijld te melden.
De meldplicht heeft een opsporingsfunctie en belangrijke preventieve werking. Als een instelling een ongebruikelijke transactie niet tijdig meldt kan niet direct een onderzoek door de FIU worden gestart, hetgeen kan bijdragen aan (het faciliteren van) witwassen en/of financieren van terrorisme. De voorzieningenrechter acht de overtreding van artikel 16 Wwft naar zijn aard dan ook ernstig.
Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de AFM ten aanzien van 27 van de in totaal 36 aan de FIU gemelde transacties heeft vastgesteld dat deze niet onverwijld zijn gedaan. Ook de termijn van de overschrijding was soms fors en bij sommige transacties ging het om grote bedragen. De voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat de door [naam] begane overtreding van artikel 16 Wwft ook hierom ernstig is en dat de AFM deze overtreding terecht als een structurele overtreding heeft bestempeld.
Dat [verzoekster] maatregelen heeft getroffen om herhaling te voorkomen, doet hier evenmin aan af. De bestuurlijke boete is opgelegd omdat [naam] (in het verleden) artikel 16 Wwft heeft overtreden en de AFM bestraffing op zijn plaats acht. Wel heeft de AFM in de door [verzoekster] getroffen maatregelen om herhaling te voorkomen aanleiding gezien het boetebedrag met 20% te matigen, waarbij de AFM ook rekening heeft gehouden met de verleende medewerking door [naam] aan het onderzoek.
6.2
Ter zitting heeft [verzoekster] nog aangevoerd dat uit het recent gepubliceerde jaarverslag van de AFM blijkt dat in 2021 slechts twee boetes (uitsluitend aan [verzoekster] ) zijn opgelegd tegenover 1189 informele maatregelen. [verzoekster] heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat in gelijke gevallen als de onderhavige de AFM willekeurig of met alleen bijzondere aandacht voor haar heeft gehandeld.
Ook kan de in algemene zin ter zitting aangehaalde boete aan de Belastingdienst in verband met de ‘zwarte lijst’ niet met het onderhavig boetebesluit worden vergeleken nu sprake is van een geheel ander (wettelijk) kader.
6.3
Gelet op het voorgaande heeft de AFM kunnen besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan [verzoekster] .
Boetehoogte
7. [verzoekster] betoogt dat de boete onevenredig hoog is en dat de AFM ten onrechte een omzet gerelateerde boete heeft opgelegd. De wet noch het boetetoemetingsbeleid van de AFM schrijft een omzet gerelateerde boete dwingend voor. Verder wordt niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van het omzet gerelateerde boeteregime, omdat de AFM ten onrechte is uitgegaan van de omzet van moedermaatschappij [naam 8] . Daardoor is de omzet van [verzoekster] zelf ten onrechte vastgesteld op meer dan € 50 miljoen en is [verzoekster] bovendien ten onrechte in de 100%-categorie van het boetetoemetingsbeleid ingedeeld. [verzoekster] acht het onrechtvaardig om uit te gaan van de omzet van [naam 8] over 2020,omdat [naam] in de overtredingsperiode een zelfstandige rechtspersoon was. [verzoekster] heeft er nooit rekening mee hebben kunnen of hoeven houden dat aan haar een boete zou worden opgelegd, waarbij voor wat betreft de hoogte van de boete zou worden uitgegaan van haar omzet in 2020.
Verder betoogt [verzoekster] dat de AFM ten onrechte en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en de geldende overgangsregeling het nieuwe boetetoemetingsbeleid heeft toegepast.
7.1
Gelet op het in r.o. 1.2 weergegeven toetsingskader is met het oog op de publicatie van de boeteoplegging maatgevend of [verzoekster] , als rechtsopvolger onder algemene titel van [naam] , terecht als overtreder is aangemerkt en of in redelijkheid tot boeteoplegging kon worden overgegaan. Gelet op het voorgaande is dit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het geval.
Bij de vraag of geoordeeld moet worden dat de boeteoplegging in essentie in stand kan blijven zal de voorzieningenrechter aan de hand van wat [verzoekster] heeft aangevoerd nagaan of sprake is van een wanverhouding tussen de ernst en verwijtbaarheid en de hoogte van de boete.
7.2
Het betoog van [verzoekster] dat de AFM ten onrechte een omzet gerelateerde boete heeft opgelegd slaagt niet.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat artikel 32, eerste lid, van de Wwft geen ‘kan-bepaling’ betreft. Met het woord ‘bedraagt’ is dwingend-rechtelijk voorgeschreven dat als aan de in het artikellid gestelde voorwaarde is voldaan de boete aan de hand van de netto-omzet van de overtreder berekend wordt. De voorzieningenrechter verwijst naar de tekst van artikel 32, eerste lid, Wwft, waarin duidelijk is bepaald dat, indien een bestuurlijke boete wordt opgelegd wegens een overtreding die is begaan door (i) een beleggingsinstelling (
[naam]) wegens (ii) een overtreding van een voorschrift dat is gerangschikt in de derde boetecategorie (
zoals artikel 16 Wwft), een omzet gerelateerde boete van ten hoogste 20% van de netto-omzet wordt opgelegd, (iii) indien dat meer is dan tweemaal het op grond van artikel 31 toepasselijke maximumbedrag. Daarmee staat vast dat de omzet gerelateerde boete van artikel 32 Wwft in het onderhavige geval dwingend is voorgeschreven.
[naam]) wegens (ii) een overtreding van een voorschrift dat is gerangschikt in de derde boetecategorie (
zoals artikel 16 Wwft), een omzet gerelateerde boete van ten hoogste 20% van de netto-omzet wordt opgelegd, (iii) indien dat meer is dan tweemaal het op grond van artikel 31 toepasselijke maximumbedrag. Daarmee staat vast dat de omzet gerelateerde boete van artikel 32 Wwft in het onderhavige geval dwingend is voorgeschreven.
Gelet op het bepaalde in het tweede lid van artikel 32 Wwft was de AFM verder gehouden om uit te gaan van de netto-omzet van [naam 8] , de uiteindelijke moeder-maatschappij. Niet in geschil is dat daarmee de voor het boetebedrag te hanteren netto-omzet meer dan € 200 miljoen is.
7.3
In haar verweerschrift en ter zitting heeft de AFM – onweersproken – nader toegelicht dat de toepassing van het omzet gerelateerde regime in dit geval geen verschil maakt voor de hoogte van de uiteindelijk opgelegde bestuurlijke boete.
De AFM stelt dat zij met toepassing van artikel 5.1 van het boetetoemetingsbeleid, op basis van artikel 31, eerste, tweede en derde lid, Wwft en artikel 13 van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs), is uitgegaan van het basisbedrag van € 2.500.000,- en dat dit bedrag vervolgens in het kader van de passendheidstoets met 20% is verlaagd, bij het doorlopen van de stappen als bedoeld voor het ‘reguliere regime in artikel 3 van het boetetoemetingsbeleid, Daarmee komt het boetebedrag uit op € 2.000.000,-.
Gelet op het voorgaande heeft de AFM naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op juiste gronden kunnen besluit tot het opleggen van een boete ter hoogte van € 2.000.000,-.
7.4
De stelling van [verzoekster] , dat de AFM tot op heden nauwelijks boetes heeft opgelegd waarbij de hoogte van de boete is gerelateerd aan de omzet van de overtreder of van de moedermaatschappij, doet aan het voorgaande niet af. [verzoekster] heeft verder haar stelling dat in vergelijkbare gevallen door de AFM geen omzet gerelateerde boete is opgelegd, niet onderbouwd. Niet is gebleken dat sprake is van vergelijkbare gevallen.
7.5
Evenmin kan [verzoekster] gevolgd worden in haar stelling dat het boetetoemetingsbeleid uit 2016 diende te worden toegepast. Voorafgaand aan het primaire besluit is het boetetoemetingsbeleid 2021 in werking getreden dat, in tegenstelling tot het beleid uit 2016, specifiek toeziet op bestuurlijke boetes op grond van de Wwft. Met de AFM is de voorzieningenrechter van oordeel dat de overgangsregeling bij het nieuwe boetebeleid expliciet duidelijk maakt dat vanwege de ingrijpende wetswijzigingen per 11 augustus 2016 voor alle overtredingen waarop op grond van de wet het regime van de omzet gerelateerde boete van toepassing is, het nieuwe beleid direct wordt toegepast. Dat geldt ook als de overtreding is begaan vóór de inwerkingtreding van het nieuwe beleid.
7.6
Gelet op het vorenstaande staat het boetebedrag naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet in een wanverhouding met de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding en heeft de AFM de hoogte van de boete conform de wet en haar boetetoemetingsbeleid bepaald.
Publicatie
8. [verzoekster] betoogt dat iedere openbaarmaking van het boetebesluit - zeker een vroegtijdige - achterwege behoort te blijven, omdat de AFM daartoe niet gerechtigd is.
Het boetebesluit zelf is zodanig gebrekkig, en zelfs onbevoegdelijk genomen, dat reeds daarom iedere openbaarmaking achterwege behoort te blijven.
Daarnaast heeft de AFM een verkeerd criterium toegepast bij beantwoording van de vraag of openbaarmaking moet worden uitgesteld dan wel geanonimiseerd. De jurisprudentie waarnaar de AFM verwijst heeft geen betrekking op Wwft zaken en de toets is te beperkt.
Ter onderbouwing van haar betoog verwijst [verzoekster] naar een advies bij de Wet transparant toezicht financiële markten van de Afdeling Advies van de Raad van State (TK 2016-2017, 34 769, nr. 4). In dit advies staat vermeld dat de Wft uiteenlopende belangen beschermt waaronder die van vertrouwelijkheid en dat die belangen steeds weer en per individueel geval door de toezichthouder afgewogen zullen moeten worden. Verder wijst [verzoekster] op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285), waarin de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel centraal staat. [verzoekster] leidt daaruit af dat een intensievere evenredigheidstoets moet worden verricht. Dit is niet te rijmen met het standpunt van de AFM dat van onevenredigheid alleen sprake is in een bijzondere en uitzonderlijke situatie.
Ook is [verzoekster] van mening dat het persbericht op onderdelen feitelijk onjuist is, met name waar wordt gesteld dat in 27 gevallen te laat is gemeld en in 10 gevallen een onjuiste transactiedatum is gemeld. De zinnen ‘Het grootste gedeelte (…) op de drie niet’ is niet correct. Daarnaast zou ten minste vermeld moeten worden dat het hier volgens de AFM een verplicht voorgeschreven omzet gerelateerde boete betreft.
8.1
Uit hetgeen hiervoor door de voorzieningenrechter is overwogen volgt dat van onbevoegdheid of onrechtmatigheid op voorhand niet is gebleken. Voor het oordeel dat openbaarmaking in zijn geheel achterwege behoort te blijven bestaat daarom geen aanleiding.
8.2
De voorzieningenrechter verwijst naar het bepaalde in de artikelen 32f, eerste lid, juncto 32f, vierde lid, Wwft. Het vierde lid bepaalt dat de AFM een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar maakt, indien het een bestuurlijke boete betreft ter zake van een overtreding van een voorschrift dat op grond van artikel 31, tweede lid, Wwft is gerangschikt in de derde categorie. Niet is in geschil dat een overtreding van artikel 16 van de Wwft beboetbaar is gesteld met een boete uit de derde categorie. Slechts indien één van de in artikel 32g, eerste lid, van de Wwft limitatief opgesomde uitzonderingsgronden van toepassing is, dient openbaarmaking te worden uitgesteld of geanonimiseerd.
8.3
Uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 808, nr. 3, p. 11) bij de wijziging van de Wwft en enkele andere wetten in verband met de implementatie van Richtlijn (EU) nr. 2015/849/EC (de vierde anti-witwasrichtlijn) volgt dat met de publicatiebepalingen uit de Wwft aansluiting is gezocht bij de publicatiebevoegdheden uit de Wet op het financieel toezicht (Wft).
Verder blijkt uit de Memorie van Toelichting dat in de beginselplicht tot openbaarmaking van sanctiebesluiten tot uitdrukking komt dat de belangen bij openbaarmaking in beginsel opwegen tegen het belang van de overtreder dat de overtreding niet bekend wordt. Desalniettemin is de toezichthoudende autoriteit gehouden een afweging hieromtrent te maken, omdat er in voorkomende gevallen aanleiding kan bestaan om een sanctiebesluit anoniem, uitgesteld of zelfs niet openbaar te maken indien de belangen van de overtreder onevenredig zouden worden geschaad.
8.4
Uit vaste jurisprudentie over de openbaarmaking van besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie ingevolge de Wft, bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van
12 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:327), volgt dat de toezichthouder verplicht is een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete volledig openbaar te maken, tenzij bekendmaking van persoonsgegevens onevenredig zou zijn of betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend. Nu het belang van de toezichthouder bij publicatie slechts wijkt voor het belang van de betrokken partijen in geval van onevenredigheid of onevenredige schade, dient het in zodanig geval te gaan om een individuele, bijzondere situatie, waarbij de door de financiële onderneming als gevolg van de publicatie te verwachten schade zodanig uitzonderlijk is dat het belang van de bescherming van de markt daarvoor moet wijken.
8.5
De voorzieningenrechter volgt [verzoekster] niet in haar betoog dat de AFM niet aan de hand van dit criterium mocht beoordelen of aanleiding bestond om het boetebesluit anoniem of uitgesteld openbaar te maken. Het door [verzoekster] genoemde advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Wet transparant toezicht financiële markten
is in lijn met de opmerking van de wetgever dat steeds een belangenafweging moet worden gemaakt. Ook bij toepassing van het door de AFM gehanteerde toetsingscriterium vindt een belangenafweging plaats, echter met dien verstande dat aan het belang van de bescherming van de markt een dermate zwaar gewicht toekomt dat dit belang in beginsel dient te prevaleren.
8.6
Het beroep van [verzoekster] op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 inzake de toepassing van het evenredigheidsbeginsel leidt evenmin tot een ander beoordelingskader.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze uitspraak - waarin handvatten zijn gegeven voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel - uitsluitend betrekking heeft op gevallen waarin sprake is van beleidsruimte (zie ook overweging 7.5 van die uitspraak). Hier is een gebonden bevoegdheid aan de orde. De wettelijk ingevulde belangenafweging houdt rekening met het evenredigheidsbeginsel. Een afzonderlijke evenredigheidstoetsing op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voegt daaraan niets toe.
8.7
Gelet op het voorgaande heeft de AFM terecht aan de hand van het in het kader van de Wft in de jurisprudentie ontwikkelde criterium beoordeeld of aanleiding bestond om het boetebesluit anoniem of uitgesteld openbaar te maken. Uit de gronden bij het verzoek en de nadere toelichting ter zitting blijkt dat [verzoekster] met name een beroep doet op de grond genoemd onder b van artikel 32g van de Wwft. [verzoekster] heeft echter nagelaten om dit standpunt met argumenten te onderbouwen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter stelt de AFM terecht dat van een individuele, bijzondere situatie, waarbij de door [verzoekster] als gevolg van de publicatie te verwachten schade zodanig uitzonderlijk is dat het belang van de bescherming van de markt daarvoor moet wijken, in dit geval geen sprake is. Ook anderszins is niet aannemelijk gemaakt dat publicatie van de bestuurlijke boete leidt tot onevenredige schade.
8.8
Mede gelet op hetgeen hiervoor door de voorzieningenrechter is overwogen over de rechtmatigheid van het bestreden besluit wordt [verzoekster] niet gevolgd in haar standpunt dat het persbericht op onderdelen feitelijk onjuist is. Evenmin ziet zij de meerwaarde van het vermelden in de publicatie dat het een omzet gerelateerde boete betreft nu berekening via de reguliere wijze tot een vergelijkbaar bedrag zou hebben geleid.
Op de zaak betrekking hebbende stukken
9. [verzoekster] heeft betoogd dat de AFM niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd. Zij meent dat - voor zover hier nog van belang - de (e-mail) correspondentie die is gewisseld tussen de AFM en de FIU inclusief de kwartaalrapportages dient te worden opgenomen in het dossier.
9.1
De AFM is slechts gehouden de op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen. Tot de op grond van artikel 8:42, eerste lid, Awb over te leggen stukken behoren alle stukken die de AFM ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten (zie de uitspraak van de Hoge Raad van 4 mei 2018 ECLI:NL:HR:2018:672, r.o. 3.4.2).
De AFM stelt dat in het dossier dat door de afdeling MIH is overgedragen aan de boetefunctionaris geen stukken zaten zoals omschreven. Voor zover de stukken al bestaan, stonden zij niet bij de voorbereiding van het besluit ter beschikking. De stukken zijn dus ook niet gebruikt voor de onderbouwing van het besluit.
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft [verzoekster] niet aannemelijk gemaakt dat de gevraagde stukken - voor zover die er al zijn - van belang zijn voor de beslechting van de bestaande geschilpunten. Dat zij hierdoor in haar (verdedigings)belang zou zijn geschaad, wordt dan ook niet gevolgd.
10. Gelet op wat hiervoor is overwogen ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te veronderstellen dat de boeteoplegging aan [verzoekster] in essentie niet in stand zal kunnen blijven.
11. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr.E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 april 2022.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
Griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank - voor zover hier relevant - bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Op grond van artikel 8:42, eerste lid, eerste zin, zendt het bestuursorgaan binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen.
Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft)
Op grond van artikel 1, eerste lid, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder
ongebruikelijke transactie: transactie die op grond van de indicatoren bedoeld in artikel 15, eerste lid, als ongebruikelijk is aan te merken.
ongebruikelijke transactie: transactie die op grond van de indicatoren bedoeld in artikel 15, eerste lid, als ongebruikelijk is aan te merken.
Op grond van artikel 1a, derde lid, onderdeel c worden als andere financiële ondernemingen aangemerkt beleggingsondernemingen als bedoeld in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht.
Op grond van artikel 1d zijn met de uitvoering en handhaving van deze wet belast:
a. de Nederlandsche Bank N.V.: voor zover het betreft instellingen als bedoeld in artikel 1a, tweede lid, derde lid, onderdeel a, b, e, f, g en j, vierde lid, onderdeel l en m, of bijkantoren van dergelijke instellingen met zetel buiten Nederland, alsmede instellingen als bedoeld in artikel 1a, vierde lid, onderdeel f;
b. de Stichting Autoriteit Financiële Markten: voor zover het betreft instellingen als bedoeld in artikel 1a, derde lid, onderdeel c, d, h en i of bijkantoren van dergelijke instellingen met zetel buiten Nederland, alsmede beheerders als bedoeld in artikel 1a, zesde lid.
Op grond van artikel 2d, derde lid is de compliancefunctie gericht op het controleren van de naleving van wettelijke regels en interne regels die de instelling zelf heeft opgesteld en omvat onder meer de taak die strekt tot het verstrekken van de gegevens, bedoeld in artikel 16, aan de Financiële inlichtingen eenheid.
Op grond van artikel 15, eerste lid worden bij algemene maatregel van bestuur, zo nodig per daarbij te onderscheiden categorieën transacties, indicatoren vastgesteld aan de hand waarvan wordt beoordeeld of een transactie wordt aangemerkt als een ongebruikelijke transactie.
Op grond van artikel 16, eerste lid, zoals dit artikel luidde ten tijde van de overtredingsperiode, meldt een instelling een verrichte of voorgenomen ongebruikelijke transactie onverwijld nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend is geworden, aan de Financiële inlichtingen eenheid.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder c verstrekt de instelling bij een melding als bedoeld in het eerste lid de volgende gegevens de aard, het tijdstip en de plaats van de transactie.
Op grond van artikel 19, eerste lid, kunnen gegevens of inlichtingen die in overeenstemming met de artikelen 16 of 17 te goeder trouw zijn verstrekt, niet dienen als grondslag voor of ten behoeve van een opsporingsonderzoek of een vervolging wegens verdenking van, of als bewijs ter zake van een tenlastelegging wegens witwassen of financieren van terrorisme door de instelling die deze gegevens of inlichtingen heeft verstrekt.
Op grond van het tweede lid kunnen gegevens of inlichtingen die zijn verstrekt in de redelijke veronderstelling dat uitvoering wordt gegeven aan de artikelen 16 of 17 niet dienen als grondslag voor of ten behoeve van een opsporingsonderzoek of een vervolging wegens verdenking van, of als bewijs ter zake van een tenlastelegging wegens, overtreding van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht door de instelling die deze gegevens of inlichtingen heeft verstrekt.
Op grond van het derde lid zijn het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing ten aanzien van personen die werkzaam zijn voor een instelling die gegevens of inlichtingen heeft verstrekt als omschreven in het eerste of tweede lid en die daaraan hebben meegewerkt.
Op grond van artikel 20, eerste lid, is een instelling die op grond van artikel 16 een melding heeft gedaan of op grond van artikel 17 nadere inlichtingen heeft verstrekt in de redelijke veronderstelling uitvoering te geven aan die artikelen niet aansprakelijk voor enige schade die een derde dientengevolge lijdt.
Op grond van het tweede lid is het eerste lid van overeenkomstige toepassing ten aanzien van personen die werkzaam zijn voor een instelling die een melding heeft gedaan of inlichtingen heeft verstrekt als omschreven in het eerste lid en die daaraan hebben meegewerkt.
Op grond van artikel 31, eerste lid wordt het bedrag van de bestuurlijke boete bepaald bij algemene maatregel van bestuur, met dien verstande dat de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 5.000.000, of, in gevallen als bedoeld in het vierde lid, ten hoogste € 10.000.000 bedraagt.
Op grond van het tweede lid bepaalt de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, bij elke daarin omschreven overtreding het maximale bedrag van de op te leggen bestuurlijke boete. De overtredingen worden gerangschikt in categorieën naar zwaarte van de overtreding met de daarbij behorende basisbedragen, minimumbedragen en maximumbedragen. Daarbij wordt de volgende indeling gebruikt:
Categorie
Basisbedrag
Minimumbedrag
Maximumbedrag
1
€ 10.000,–
€ 0,–
€ 10.000,–
2
€ 500.000,–
€ 0,–
€ 1.000.000,–
3
€ 2.000.000,–
€ 0,–
€ 4.000.000,–
Op grond van het derde lid bedraagt, in afwijking van het tweede lid, het basisbedrag voor de bestuurlijke boete voor een overtreding die is gerangschikt in de derde categorie indien de boete wordt opgelegd aan een instelling als bedoeld in artikel 1a, tweede, derde of vierde lid, onderdeel f, € 2.500.000,– en is het maximumbedrag van de bestuurlijke boete € 5.000.000,–.
Op grond van het vierde lid bedraagt de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding, indien ten tijde van het plegen van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds het opleggen van een bestuurlijke boete aan de overtreder ter zake van eenzelfde overtreding, ten hoogste tweemaal het ingevolge het tweede of derde lid toepasselijke maximumbedrag.
Op grond van artikel 32, eerste lid bedraagt, indien de boete wordt opgelegd aan een instelling als bedoeld in artikel 1a, tweede, derde, of vierde lid, onderdeel f, de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding van een voorschrift gerangschikt in de derde categorie, in afwijking van artikel 31, ten hoogste 20% van de netto-omzet van de overtreder in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking waarmee de bestuurlijke boete wordt opgelegd, indien dit meer is dan tweemaal het ingevolge artikel 31, derde lid, toepasselijke maximumbedrag.
Op grond van het tweede lid worden, indien de bestuurlijke boete wordt opgelegd aan een onderneming die opgenomen is in een groep met een geconsolideerde jaarrekening, bij de berekening van de netto-omzet de totaalbedragen gehanteerd uit de geconsolideerde jaarrekening van de uiteindelijke moederonderneming.
Op grond van artikel 32f, eerste lid maakt de toezichthoudende autoriteit een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie ingevolge deze wet openbaar. De openbaarmaking geschiedt zodra het besluit onherroepelijk is geworden.
Op grond van het tweede lid wordt indien tegen een besluit als bedoeld in het eerste lid bezwaar, beroep of hoger beroep is ingesteld, de uitkomst daarvan tezamen met het besluit openbaar gemaakt.
(…)
Op grond van het vierde lid maakt de toezichthoudende autoriteit in afwijking van het eerste lid een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar, indien het een bestuurlijke boete betreft ter zake een overtreding van een voorschrift dat op grond van artikel 31, tweede lid, is gerangschikt in de derde categorie.
Op grond van het zes lid maakt de toezichthoudende autoriteit de indiening van een bezwaar of de instelling van een beroep of hoger beroep tegen een besluit als bedoeld in het vierde of vijfde lid, alsmede de beslissing op bezwaar en de uitkomst van dat beroep of hoger beroep, zo spoedig mogelijk openbaar, tenzij het besluit op grond van artikel 32g niet openbaar is gemaakt.
Op grond van artikel 32g, eerste lid wordt openbaarmaking op grond van artikel 32f uitgesteld of geschiedt in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen voor zover:
a. die gegevens herleidbaar zijn tot een natuurlijke persoon en bekendmaking van zijn persoonsgegevens onevenredig zou zijn;
b. betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend;
c. een lopend strafrechtelijk onderzoek of een lopend onderzoek door de personen, bedoeld in artikel 24, naar mogelijke overtredingen zou worden ondermijnd; of
d. de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou worden gebracht.
Uitvoeringsbesluit Wwft 2018
Op grond van artikel 4, eerste lid zijn de indicatoren, bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de wet, vastgesteld in de bijlage bij dit besluit.
Bijlage 1 Indicatorenlijst. Bijlage als bedoeld in artikel 4, eerste lid.
Tabel 1. Indicatoren voor banken en andere financiële ondernemingen
Beleggingsonderneming (artikel 1a, derde lid, onderdeel c, van de wet): Een transactie waarbij de instelling aanleiding heeft om te veronderstellen dat deze verband kan houden met witwassen of financieren van terrorisme.
Algemene Leidraad Wwft van 21 juli 2020
p. 39: Wwft-instellingen dienen iedere ongebruikelijke transactie onverwijld nadat het ongebruikelijke karakter daarvan bekend is geworden, te melden aan de FIU-Nederland. Met “onverwijld” wordt “zo snel mogelijk” bedoeld. Dit betekent zo snel als mogelijk is bij een voldoende zorgvuldige afweging of een transactie als ongebruikelijk moet worden beschouwd. Wwft-instellingen kunnen de melding verrichten met behulp van het digitaal meldportaal van de FIU-Nederland dat is te raadplegen via de website van de FIU-Nederland. Een gemelde ongebruikelijke transactie wordt door de FIU-Nederland geanalyseerd en kan naar aanleiding van die analyse door haar verdacht worden verklaard.
Boetetoemetingsbeleid AFM 2021
In artikel 1a is ‘omzet gerelateerde boete’ als volgt gedefinieerd: boete van ten hoogste een bij wet vastgesteld percentage van de netto-omzet van de overtreder in het boekjaar voorafgaand aan het boetebesluit.
Op grond van artikel 2 worden in deze beleidsregel de volgende drie wettelijk vastgelegde boeteregimes onderscheiden:
1)het regime van de boete gebaseerd op een wettelijk basisbedrag;
2)het regime van de voordeelgerelateerde boete; en
3)het regime van de omzet gerelateerde boete.
Het beleid ten aanzien van elk van deze regimes wordt hieronder uiteengezet.
Artikel 5.1 – Omzet gerelateerde boete als enige optie
In zaken waarin de wet de omzet gerelateerde boete dwingend voorschrijft, geldt het volgende beleid:
Uitgangspunt beleid – toepassing wettelijk basisbedrag plus stappenplan.
Bij het vaststellen van de omzet gerelateerde boete wordt beleidsmatig in principe de boete berekend op dezelfde wijze als beschreven in artikel 3. Vanuit het wettelijke basisbedrag, zoals dat geldt voor ‘kleinere ondernemingen’ en natuurlijke personen, wordt het stappenplan van artikel 3.2 doorlopen, waarbij in stap 4 altijd 100% van het boetebedrag wordt aangehouden.