Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/4901
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juni 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. de Vries.
Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 3.000,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 16 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , directeur van de enig aandeelhouder van eiseres, en diens echtgenote [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , senior toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Op 19 maart 2021 heeft de rechtbank partijen bericht dat het onderzoek is heropend en de zaak wordt aangehouden in afwachting van de uitkomst van een soortgelijke zaak die door de meervoudige kamer van de rechtbank werd behandeld. Op 8 maart 2022 heeft de rechtbank in die zaak uitspraak gedaan. Bij brief van 6 april 2022 heeft eiseres een nadere reactie gegeven. Verweerder heeft bij brief van 4 mei 2022 gereageerd. Vervolgens heeft de rechtbank met instemming van partijen het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het gaat in dit beroep om de bezettingsdichtheid in een pluimveestal. Daarvoor geldt, naar gelang de voorwaarden waaraan wordt voldaan, een bepaald maximum; in dit geval 42 kg/m². Eiseres begint in een lege stal met een aantal kuikens (de opzetdatum); die groeien daar op en aan het einde van de mestronde (na een aantal weken) gaan de kuikens naar de slachterij. Veel kuikenhouders, waaronder eiseres, kiezen ervoor om bij het opzetten met meer kuikens te starten dan het geldend maximum voor de bezettingsdichtheid aan het einde van de mestronde toelaat. Om dat maximum aan het einde toch niet te overschrijden wordt tussentijds een deel van de kuikens al naar de slachterij afgevoerd; dit heet uitladen. De achtergebleven kuikens gaan op een later moment ook naar het slachthuis; dit heet wegladen (de stal is daarna leeg). De bezettingsdichtheid van een stal wordt door de NVWA berekend op basis van het gewicht van de kuikens die bij het slachthuis worden aangevoerd. Die berekeningsmethode speelde ook een rol in de zaak ROT 17/5163, in afwachting waarvan dit beroep van eiseres is aangehouden. In die zaak was door de meervoudige kamer van de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) aangewezen als deskundige die aan de rechtbank een advies heeft uitgebracht. Op 8 maart 2022 heeft de rechtbank in die zaak uitspraak gedaan onder kenmerk ECLI:NL:RBROT:2022:1614.
2. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
“De maximaal toegestane bezettingsdichtheid van 42 kg/m² was op 30 mei 2018 in stal 2 overschreden.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.50, eerste lid en vierde lid, aanhef en onder a, van het Besluit houders van dieren.
3. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 10 juli 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 10 juli 2018 onder meer het volgende:
“
Op dinsdag 10 juli 2018 te Eindhoven heb ik een administratieve inspectie ingesteld naar veehouderijbedrijf [eiseres] . Ik zag in de bedrijfsgegevens die staan geregistreerd in Avined dat op het veehouderijbedrijf [eiseres] vleeskuikens zijn gehouden. Ik zag in de gegevens dat [eiseres] de opgegeven maximum bezettingsgraad heeft overschreden. Ik zag dat de bezetting bij één koppel hoger was dan de toegestane maximale bezetting van 42 kg/m².
Op dinsdag 10 juli 2018 te Eindhoven heb ik een administratieve inspectie ingesteld naar veehouderijbedrijf [eiseres] . Ik zag in de bedrijfsgegevens die staan geregistreerd in Avined dat op het veehouderijbedrijf [eiseres] vleeskuikens zijn gehouden. Ik zag in de gegevens dat [eiseres] de opgegeven maximum bezettingsgraad heeft overschreden. Ik zag dat de bezetting bij één koppel hoger was dan de toegestane maximale bezetting van 42 kg/m².
Stal 2
Ik heb een onderzoek naar de bezetting van stal 2 ingesteld. Deze stal staat geregistreerd als stal met een maximale bezetting van 42 kg/m2. Ik stelde door middel van analyse van de bedrijfsgegevens vast dat de bezettingsgraad in de vleeskuikenstal hoger dan 42 kg/m2 was ten tijde van de afvoer van de vleeskuikens bij het uitladen op 30 mei 2018. Zie hiervoor ook bijlage 1. Het overschrijden van de maximaal toegestane bezettingsdichtheid van 42 kg/m2is niet toegestaan. Deze voorwaarde voor het houden van vleeskuikens werd nietnageleefd.
[…]
Bijlage 1
Ik zag in de gegevens van Avined voor het bedrijf [eiseres] de volgende bezettingsgegevens per stal, zo deze bekend zijn bij Avined:
Stal 2
Kipnummer [nummer]
Oppervlakte stal 1191 m²
Opzetdatum
Datum
uitladen
Bezetting kg / m² bij uitladen
Datum
wegladen
Bezetting kg / m² bij wegladen
24-04-2018
30-05-2018
43,08
06-06-2018
40,47
4. Eiseres voert aan dat de overtreding moet worden aangetoond door verweerder en dat dus onomstotelijk moet vaststaan dat de achtergebleven kuikens hetzelfde gemiddelde gewicht hadden als de uitgeladen kuikens. Dit is echter niet het geval; verder dan een vermoeden kan de toezichthouder niet komen. De berekeningsmethode van de NVWA is enkel een deductie uit de administratie, zonder een daadwerkelijke gewichtscontrole. Bij eiseres leidt het tot een onjuiste uitkomst omdat de zwaardere kuikens eerst worden uitgeladen. Er wordt bij eiseres met een vangmachine gevangen die door het midden van de stal gaat. In het midden zitten de grotere dieren en aan de zijkanten, waar het donkerder is, zitten de kleinere kuikens die lager in rang zijn. Verder staat in voornoemde uitspraak van
8 maart 2022 dat het volgens de StAB niet aannemelijk is dat de achterblijvers een substantieel snellere gewichtstoename doormaken dan reguliere kuikens. A contrario geredeneerd is dan ook niet aannemelijk dat de uitgeladen dieren tot aan het uitladen sneller zouden zijn gegroeid dan de weggeladen dieren in de periode na het uitladen. Daarnaast staat in voornoemde uitspraak van 8 maart 2022 dat gebleken is dat tussen koppels relatief grote gewichtsverschillen en groeisnelheden bestaan; die verschillen zouden zich ook kunnen voordoen binnen de grote koppels van enige tienduizenden dieren die door eiseres worden opgezet, aldus eiseres.
4.1.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld. Daarbij is in het kader van de bewijslast van belang (zoals de rechtbank ook heeft overwogen in voornoemde uitspraak van 8 maart 2022) dat uitgangspunt is dat het verboden is om vleeskuikens te houden; dit volgt uit artikel 2.50 van het Besluit houders van dieren. Een uitzondering op dit verbod is mogelijk als een bepaalde bezettingsdichtheid niet wordt overschreden en aan andere voorwaarden wordt voldaan. In dat kader schrijven artikel 2.52 van het Besluit houders van dieren en artikel 7b.8 van de Regeling houders van dieren voor dat de pluimveehouder bepaalde gegevens moet registreren en aan verweerder moet verstrekken ten behoeve van het bepalen van de bezettingsdichtheid. Verweerder stelt de overtredingen dus vast aan de hand van gegevens die eiseres zelf heeft verstrekt. Gesteld noch gebleken is dat de gegevens waarmee de toezichthouder de bezettingsdichtheid heeft berekend niet juist waren.
4.2.
Wel stelt eiseres dat de gegevens van de tussentijds uitgeladen kuikens niet representatief zijn voor alle kuikens in de stal, aangezien eerst de zwaardere kuikens worden uitgeladen. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in ECLI:NL:CBB:2019:155 is het echter aan eiseres om aannemelijk te maken dat de meetmethode van de NVWA in haar geval daadwerkelijk tot een onjuist resultaat heeft geleid. Hierin is eiseres niet geslaagd. Zij heeft niet nader met stukken onderbouwd dat bij het uitladen alleen de zwaardere kuikens worden gevangen. De rechtbank acht ook niet aannemelijk dat de berekening aan de hand van het gewicht van de uitgeladen kuikens bij eiseres tot een onjuiste uitkomst leidt, gelet op voornoemde uitspraak van 8 maart 2022.
4.3.
In de uitspraak van 8 maart 2022 is de inhoud beschreven van het deskundigenadvies dat de StAB heeft gegeven over de berekeningsmethode van de NVWA.
De StAB geeft aan dat in het algemeen, bij de gangbare bedrijfsvoering van Nederlandse vleeskuikenbedrijven, de wijze waarop de NVWA de bezettingsdichtheid op het uitlaadmoment berekent, voldoet. Weliswaar zijn er binnen een (in de praktijk gangbaar) gemengd koppel verschillen in grootte en gewicht tussen hanen en hennen, maar de verdeling binnen een koppel over beide geslachten is min of meer gelijk zodat een willekeurige groep kuikens uit het koppel doorgaans een representatief gemiddeld gewicht heeft. Daarnaast wordt bij het uitladen een willekeurige greep uit de aanwezige kuikens genomen, doorgaans 20 tot 30 procent van het totale koppel, en dat kan volgens de StAB als een representatieve steekproef worden beschouwd. Ook in die zaak was door de pluimveehouder aangevoerd dat de zwaardere kuikens eerst worden uitgeladen. De StAB heeft een groot aantal berekeningen gemaakt op basis van de gegevens van de uitgeladen en weggeladen kuikens voor alle mestrondes over een periode van 2 jaar van die betreffende pluimveehouder. Uit die berekeningen concludeert de StAB dat niet aannemelijk is dat de achterblijvers substantieel lichter waren dan de uitgeladen kuikens van die pluimveehouder. Daarnaast heeft de StAB aangegeven dat onder pluimveedeskundigen geen praktijkvoorbeelden bekend zijn van methoden of bedrijfsvoeringen die tot doel hebben het vangen en scheiden van dieren zodanig te beïnvloeden dat voornamelijk de zwaardere dieren gevangen worden en de significant lichtere dieren achterblijven. De rechtbank concludeert in de uitspraak van 8 maart 2022 dat voldoende vaststaat dat de methode die de NVWA hanteert voor de berekening van de bezettingsdichtheid bij zowel het wegladen als het uitladen een correcte uitkomst geeft.
4.4.
Eiseres wijst naar aanleiding van de overwegingen in de uitspraak van 8 maart 2022 over het StAB-advies op mogelijke gewichtsverschillen binnen de koppels en het al dan niet bestaan van verschillende groeisnelheden. Zij heeft echter in het geheel niet onderbouwd dat die verschillen binnen haar koppels voorkomen, laat staan dat dergelijke verschillen tot een onjuiste uitkomst zouden leiden bij de berekening van de bezettingsgraad aan de hand van het gewicht van de uitgeladen kuikens. Gelet op de weergave van het StAB-advies in de uitspraak van 8 maart 2022 is dit ook niet aannemelijk.
4.5.
De rechtbank concludeert dat voldoende vast staat dat de methode die de NVWA hanteert voor de berekening van de bezettingsdichtheid een correcte uitkomst geeft, ook in het geval van eiseres. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft begaan en was bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
5. Ten aanzien van de boete voert eiseres aan dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden. Ook bij gefixeerde bestuurlijke boetes moet daaraan worden getoetst en is matiging op grond van bijzondere omstandigheden mogelijk. Dat geldt ook als sprake is van recidive, zeker nu de recidivetermijn van vijf jaar onredelijk lang is. De boete moet in elk geval worden gematigd omdat de overschrijding van de bezettingsgraad zeer gering was, aldus eiseres.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, een standaardboete van € 1.500,- is vastgesteld voor deze overtreding. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan niettemin een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer ECLI:NL:CBB:2022:200, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De rechtbank acht het standaardboetebedrag van € 1.500,- voor een overschrijding van de bezettingsgraad niet onevenredig. Het met de overtreden voorschriften gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. Het gaat hier om een overschrijding van de bezettingsgraad met meer dan een kilogram per m²; dat vindt de rechtbank niet zeer gering. Door deze te hoge bezettingsdichtheid is het welzijn van de kuikens in de stal aangetast. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat eiseres zelf heeft gekozen voor deze wijze van het vullen van de stallen met in het begin teveel kuikens waarvan later een deel wordt uitgeladen. Dit is weliswaar geen ongebruikelijke methode, maar van eiseres mag wel worden verwacht dat zij in de uitvoering ervoor zorgt dat de bezettingsgraad nimmer wordt overschreden. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 3.000,- omdat eiseres anderhalf jaar eerder ook al voor eenzelfde overtreding is beboet. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Ook het verhoogde boetebedrag vindt de rechtbank in dit geval niet onredelijk of onevenredig. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de boete had moeten worden gematigd. Ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
6. Het beroep is dus ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 7 juni 2022.
de rechter is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.