Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/1756
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 februari 2022 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [woonplaats eiser] , eiser,
gemachtigde: [naam 1] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Molenlanden, verweerder,
gemachtigde: mr. J.M. Lodeweges,
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[naam 2]en
[naam 3], te [woonplaats] ,
[naam 2]en
[naam 3], te [woonplaats] ,
gemachtigde: [naam 4] .
Procesverloop
In het besluit van 3 november 2020 (primaire besluit) heeft verweerder eiser een last onder bestuursdwang opgelegd.
In het besluit van 24 maart 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het door eiser ingediende verzoek om voorlopige voorziening (21/1134) is op 14 april 2021 toegewezen: het bestreden besluit is geschorst totdat uitspraak is gedaan op het beroep.
Verweerder heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend. Eiser heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 6 januari 2022 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 5] en [naam 6] . [naam 2] en haar gemachtigde zijn eveneens verschenen.
Overwegingen
1. Eiser woont op het perceel [adres perceel] (kadastraal
bekend: [plaatsnaam] , sectie [sectie] , nummer [nummer 1] , hierna: het Perceel). Op de locatie geldt het bestemmingsplan “Buitengebied Graafstroom” (hierna: bestemmingsplan) en zijn onder meer de bestemmingen "Wonen" en "Agrarische waarden" van toepassing. Niet in geschil is dat het vergunningplichtige bouwwerk waarin eiser woont (hierna: de Woning) geheel buiten een bouwvlak ligt: het Perceel heeft helemaal geen bouwvlak. De Woning staat bovendien deels op de bestemming “Agrarisch met waarden” waarop enkel mag worden gebouwd ten dienste van deze bestemming. Het handhavingsonderzoek (zie hierna) had ook betrekking op een aantal bijgebouwen. De hierna genoemde last onder bestuursdwang (waar dit beroep over gaat), ziet uitdrukkelijk niet op die bijgebouwen, maar uitsluitend op de Woning.
2. Bij brief van 18 juni 2019 hebben [naam 2] en [naam 3] (de bewoners van [adres] ) verweerder verzocht handhavend op te treden tegen de illegale bouw en bewoning van de Woning. Verweerder heeft eiser bij brief van 23 september 2019 zijn voornemen om handhavend op te treden meegedeeld. Eiser heeft een zienswijze ingediend. Bij besluit van 17 maart 2020 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 22 september 2020 heeft verweerder de last onder dwangsom ingetrokken.
3. Bij brief van 22 september 2020 heeft verweerder eiser meegedeeld voornemens te zijn een last onder bestuursdwang op te leggen.
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser een last onder bestuursdwang opgelegd. Verweerder heeft aan de last onder bestuursdwang ten grondslag gelegd dat eiser in strijd handelt met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo): het verbod om een bouwwerk (de Woning) dat zonder vergunning is gebouwd, in stand te laten. Er is geen concreet zicht op legalisatie van de Woning en daarnaast is er geen sprake van onevenredigheid of een andere bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien. Eiser moet de Woning op het Perceel verwijderen en verwijderd houden. Eiser moet binnen de begunstigingstermijn van vijf maanden na dagtekening van het besluit aan de last voldoen. Voldoet eiser niet, niet volledig of tijdig aan deze last dan zal verweerder van gemeentewege het bouwwerk slopen en eventueel aanwezige inboedel afvoeren en opslaan. De kosten daarvan zijn voor verweerder.
5. Naar aanleiding van het bezwaarschrift heeft de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Molenlanden een hoorzitting gehouden op 2 februari 2021. De bezwaarschriftencommissie heeft op 3 maart 2021 een advies uitgebracht. De bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd de bezwaren van eiser ongegrond te verklaren.
6. Bij bestreden besluit heeft verweerder het advies van de bezwaarschriftencommissie gevolgd en het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
7. Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
8. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat er concreet zicht op legalisatie is en dat handhavend optreden onevenredig is. Eiser meent dat hij er op mocht vertrouwen dat de Woning mocht blijven staan. Eiser meent dat verweerder in strijd met de redelijke termijn heeft gehandeld door pas in 2020 het primaire besluit te nemen. Eiser stelt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het motiveringsbeginsel en het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding.
9. Tussen partijen is niet in geschil dat de Woning zonder vergunning is gerealiseerd en dat eiser hem zonder vergunning in stand heeft gelaten. Verweerder is dan ook bevoegd om eiser wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo een last onder bestuursdwang op te leggen. De rechtbank verwijst in dit kader ook naar vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraken van de Afdeling (Afdeling) Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2196 en 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1263).
Met betrekking tot eisers beroep op het overgangsrecht merkt de rechtbank op dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3267) blijkt dat dat beschermend bouwovergangsrecht geen bouwvergunningsvervangende titel voor illegaal gerealiseerde bouwwerken is. Dit geldt ook voor een onvergund instandgehouden bouwwerk
10. De rechtbank stelt voorop dat voor verweerder de beginselplicht tot handhaving geldt (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1996). Dit betekent dat verweerder, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van zijn bevoegdheid gebruik zal moeten maken om handhavend op te treden. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag verweerder daar van af zien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De nadelige gevolgen van het bestreden besluit voor eiser mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
11. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit als geschikt en noodzakelijk om de situatie van de ernstige inbreuk op de regels van het bestemmingsplan, die gelden als wet voor eenieder, ongedaan te maken en de ruimtelijke situatie te herstellen zoals die op grond van die regels moet zijn. Het herstel van de met het bestemmingplan strijdige situatie is niet op te lossen door een minder ingrijpende maatregel: er ligt op het Perceel immers helemaal geen bouwvlak, dus aanpassing van de Woning bijvoorbeeld daaraan is niet mogelijk.
12. De rechtbank stelt vast dat er ook geen concreet zicht is op legalisatie. Verweerder heeft zich immers niet bereid verklaard om een omgevingsvergunning te verlenen, omdat het gebouw de monumentale status van de boerderij op het voorste gedeelte van het perceel verzwakt en de aanwezigheid van een gebouw op het achterste gedeelte van het perceel de geleidelijke overgang van bebouwing naar het landschap verstoort. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dat zo kunnen besluiten.
13. De rechtbank vindt van belang dat eiser met het in stand laten van de buiten een bouwvlak en zonder vergunning gebouwde Woning een forse inbreuk maakt op het bestemmingsplan. Dat betekent dat verweerder aan het algemeen belang van handhaving van het bestemmingsplan grote waarde mag hechten. Ook aan het bijzondere belang van de derde-partij bij hun rechten die voortvloeien uit het bestemmingsplan mag in de onderhavige situatie grote waarde worden gehecht.
Aan de andere kant is de verplichting van eiser om de Woning van het Perceel te verwijderen ingrijpend. Het gaat om de verwijdering van het gebouw waarin hij al heel lang woont.
14. Bij de beoordeling van de vraag of de gevolgen voor eiser onevenredig zijn heeft de rechtbank de volgende omstandigheden meegewogen.
Eiser was voorheen (en al sinds in ieder geval 1995) eigenaar van de boerderij aan de [adres] . Uit het dossier blijkt dat al bij de aanvraag van de verbouwing van die boerderij tot 2 woningen in 1995, duidelijk was dat op het perceel waarop de beide gebouwen staan (de Woning en de boerderij [adres], destijds kadastraal nr. sectie [sectie] , nr. [nummer 2] te [plaatsnaam] ) slechts éen woning was toegestaan. Daarom was toen voor de verbouwing van de boerderij tot twee woningen een afwijking van het bestemmingsplan nodig. De procedure daarvoor heeft eiser (als eigenaar van dat gehele perceel nr. [nummer 2] ) toen ook doorlopen. Op het perceel nr. [nummer 2] lag de bestemming “agrarische doeleinden”, waarop slechts éen woning (de boerderij [adres] ) was toegestaan. Eiser heeft in de loop van de procedure die tot de last van 3 november 2020 heeft geleid, meerdere keren aangegeven dat hij sinds 1996 in de Woning woont; op dat moment wist hij (door de aanvraag afwijken bestemmingsplan uit 1995) dus al dan een tweede woning niet was toegestaan op het (toen nog niet gesplitste) perceel en ook niet in de bestemming paste. Op de aanvraag voor afwijking van het bestemmingsplan in 1995 is op de achterzijde van het perceel nr. [nummer 2] (aan de zijde van de Eerste Wetering Zuid) ook geen enkele bebouwing ingetekend. Later is het perceel gesplitst. De achterzijde van het perceel (nr. [nummer 2] ) waarop de Woning is gebouwd kreeg nr. [nummer 1] (het Perceel).
Verder is niet in geschil dat eiser in ieder geval sinds de verkoop van de (achterzijde van de) boerderij [adres] in 2009 aan de derde-partij, op de hoogte was van het feit dat de Woning illegaal is gebouwd. De derde-partij heeft in het handhavingsverzoek van 18 juni 2019 opgenomen dat eiser ten tijde van de verkoop van de woning [adres] achter de boerderij woonde in een illegaal verbouwde caravan en dat hij tegen hen had gezegd dat hij daar min of meer gedoogd illegaal woonde en dat hij met de tijd moest en zou vertrekken. Gelet op de voorgeschiedenis is er geen aanleiding om hieraan te twijfelen.
Eiser heeft er desalniettemin voor gekozen om het illegaal gerealiseerde bouwwerk in stand te laten, te verbouwen en er in te (blijven) wonen. De omstandigheid dat verweerder op 21 november 2012 een huisnummer heeft toegekend aan de woning brengt niet met zich dat eiser er op mocht vertrouwen dat er niet handhavend zou worden opgetreden. Verweerder heeft er in de brief van 21 november 2012 uitdrukkelijk op gewezen dat met de toekenning van een huisnummer de illegale bewoning en bebouwing niet legaal is geworden en dat het toekennen van een huisnummer niets zegt over de juridische toestand van een bouwwerk. In de brief van 21 november 2012 staat dat het gebouw achter de boerderij [adres] gebouwd is zonder vergunning en strijdig gebruikt wordt als woning en dat er een handhavingszaak wordt gestart.
Eiser heeft er dus niet op mogen vertrouwen dat verweerder de Woning ongemoeid zou laten.
Dat verweerder vervolgens pas in september 2019 daadwerkelijk met handhaving is begonnen betekent niet dat verweerder niet meer tot handhaving mocht overgaan. Volgens vaste jurisprudentie (ECLI:NL:RVS:2012:BV1204) is tijdsverloop immers geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan in redelijkheid van handhavend optreden moet worden afgezien. Bovendien blijkt uit de stukken dat het door de derde partij op 18 juni 2019 ingediende verzoek om handhaving voor verweerder aanleiding is geweest om in september 2019 over te gaan tot handhavend optreden.
De rechtbank komt op grond van al deze omstandigheden dan ook tot de slotsom dat verweerder heeft kunnen concluderen dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit voor eisers niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Verweerder heeft het algemene belang van naleving van de regels van het bestemmingsplan en het belang van de derde partij daarbij, zwaarder mogen laten wegen dat eisers belang bij het behoud van de Woning. Aan de ingrijpendheid van het bestreden besluit voor eiser, doet immers afbreuk dat eiser van de aanvang af wist dat de Woning was gebouwd zonder vergunning, daar niet mocht staan en dat hij daar ook niet mocht wonen.
De rechtbank is het dan ook niet met eiser eens dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
15. Met betrekking tot eisers beroep op de overschrijding van de redelijke termijn wijst de rechtbank er op dat deze termijn is gesteld voor het afdoen van bestuursrechtelijke geschillen. Uitgangspunt is dat de redelijke termijn, voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee gerechtelijke instanties, vier jaar bedraagt. De bezwaarfase mag maximaal een half jaar duren, de beroepsfase bij de rechtbank maximaal anderhalf jaar en de hoger beroepsfase maximaal twee jaar. De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn zowel in de bezwaarfase als in beroepsfase niet is overschreden.
16. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft eiser terecht een last onder bestuursdwang opgelegd. Met deze uitspraak komt een einde aan de door de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 14 april 2021 getroffen voorlopige voorziening dat het bestreden besluit is geschorst tot de uitspraak op het beroep. De rechtbank vertrouwt er op dat verweerder, gelet op de situatie van de huidige woningmarkt, enige coulance betracht bij (het moment van) de uitvoering van de last onder bestuursdwang.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. J.V. Baan-de Vries, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Op grond van artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt op grond van artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Op grond van artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder een last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Bestemmingsplan Buitengebied Graafstroom (25-01-2010)
Artikel 1.18 bestemmingsvlak:
een geometrisch bepaald vlak met eenzelfde bestemming;
Artikel 1.25 bouwvlak:
een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde zijn toegelaten. Als één bouwvlak wordt aangemerkt als twee of meer bouwvlakken zijn verbonden door middel van de aanduiding "relatie";
Artikel 1.26 bouwwerk:
elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond;
Artikel 1.34 gebouw:
elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;
Artikel 3 Agrarisch Pro met waarden
3.1
Bestemmingsomschrijving
3.1.1
Algemeen
De voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. agrarisch gebruik van gronden;
b. grondgebonden veehouderijen;
c. bomenteelt en sierteelt uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bomenteelt" en fruitteelt uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "fruitteelt";
d. overige agrarische bedrijven, en wel uitsluitend overeenkomstig het aangeduide type;
e. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - natura 2000 ", voor het instandhouden van de landschaps- en natuurwaarden;
f. bedrijfsmatige nevenactiviteiten;
g. behoud, herstel en ontwikkeling van landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden;
h. de instandhouding van het archeologisch monument ter plaatse van de aanduiding "archeologische waarden";
i. behoud van de wandelpaden ter plaatse van de aanduiding "as van de weg";
j. extensief recreatief medegebruik;
k. waterhuishoudkundige doeleinden;
l. bestaande perceelsontsluitingen;
m. bestaande voorzieningen van openbaar nut;
een en ander met bijbehorende voorzieningen, waaronder perceelsontsluitingen en houtwallen, en overeenkomstig de in 3.1.2 opgenomen nadere detaillering van de bestemming.
Artikel 19 Wonen Pro
19.1.1
Algemeen
De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. woningen al dan niet in combinatie met aan huis gebonden beroepen;
b. ter plaatse van de aanduiding "bijgebouwen", uitsluitend garages en bergingen;
c. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen – molen", het behoud, beheer en herstel van de bestaande molen als werktuig en beeldbepalend element;
d. niet-woonfuncties als bedoeld in 19.1.2 onder b;
e. waterhuishoudkundige doeleinden;
f. behoud, beheer en herstel van de cultuurhistorische waarden van de bebouwing ter plaatse van de aanduiding "cultuurhistorische waarden";
een en ander met de bijbehorende voorzieningen en overeenkomstig de in 19.1.2 opgenomen nadere detaillering van de bestemming.
19.2
Bouwregels
19.2.1
Algemeen
Uitsluitend mogen worden opgericht bouwwerken ten dienste van de bestemming, zoals woningen met bijgebouwen en bijbehorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Gebouwen mogen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" worden opgericht.
Gebouwen mogen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" worden opgericht.
19.2.3
Aantal woningen
Per aangeduid bestemmingsvlak is maximaal één woning toegestaan, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" maximaal het aangegeven aantal wooneenheden is toegestaan.
Oud bestemmingsplan Buitengebied Graafstroom (1992)
Artikel 22 Tuin Pro (T)
Algemeen
1. De gronden op de kaart aangewezen voor Tuin (T) zijn bestemd voor
tuinen bij de hoofdgebouwen op hetzelfde perceel.
Gebouwen en andere bouwwerken
2. Op deze gronden mogen uitsluitend bouwwerken , geen gebouwen zijnde,
ten dienste van de bestemming worden gebouwd , zulks tot een hoogte van
3
m, met dien verstande dat de hoogte van terreinafscheidingen niet
meer dan 1.50 m mag bedragen.
Artikel 36 Bouwen Pro in strijd met het plan
1. Een bouwwerk, dat bestaat op het tijdstip van ter inzage legging van het ontwerp van het plan, of nadien legaal is of kan worden gebouwd en dat van het plan afwijkt, mag, mits de bestaande afwijkingen naar hun aard niet worden vergroot:
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. geheel worden vernieuwd, indien het bouwwerk door een calamiteit is teniet gegaan, met inachtneming van de grenzen die ten aanzien van het bouwen bij het plan zijn bepaald, tenzij herbouw in dat geval niet mogelijk is, en mits de bouwvergunning is aangevraagd
binnen 2 jaar nadat het bouwwerk is teniet gegaan.