Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/3643
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. K. Kuster,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Cromheecke.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een correctie-S&O-verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen 1995 (Wva) afgegeven en aan eiseres een boete opgelegd van € 800,-.
Bij besluit van 3 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , eigenaar van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. R. van der Voort.
Overwegingen
1. Op 29 november 2016 heeft eiseres een aanvraag ingediend om vermindering van de afdracht van loonbelasting en premie volksverzekeringen voor speur- en ontwikkelingswerk (S&O) in het kader van het project “ [project] ” voor 2017. Bij besluit van 28 februari 2017 heeft verweerder aan eiseres een S&O-verklaring afgegeven (SO17013131) inhoudende dat eiseres afdrachtvermindering mag toepassen voor 1.500 S&O-uren in 2017 ten aanzien van voornoemd project. Op 3 april 2018 heeft eiseres aan verweerder de mededeling gedaan dat het aantal gerealiseerde S&O-uren in de betreffende periode 1.500 uur is geweest.
2. Op 2 november 2017 heeft een inspecteur van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) een bezoek gebracht aan het bedrijf van eiseres en de administratie ingezien. Nadien heeft eiseres nog administratie aan de RVO gezonden. De inspecteur heeft op 4 december 2018 een “controlerapport WBSO” opgesteld waarin onder meer het volgende staat:
“
S&O-uren registratie
S&O-uren registratie
De S&O-uren zijn geschreven door 1 persoon. Deze zijn per dag op het toegekende S&O-project geregistreerd. Tijdens het bezoek is geconstateerd dat de S&O-urenregistratieonregelmatigheden bevat. Bij de optelling van de geregistreerde uren zijn fouten gemaakt. Op 31 november 2017 zijn 4 uren geregistreerd. Deze datum bestaat niet. Na het herstellen van deze fout blijkt er voor de S&O-verklaring SO17013131 1.501 uren te zijn geregistreerd. Dit blijft meer dan het aantal toegekende S&O-uren.
(…)
S&O-administratie
Wanneer u gebruik maakt van de WBSO dient u een administratie bij te houden waaruit de aard, inhoud en voortgang van het verrichte S&O op een eenvoudige en duidelijke wijze moeten zijn af te leiden.
Tijdens het bezoek is gebleken dat uw S&O-administratie niet voldoet aan bovengenoemde verplichting. Uit de S&O-administratie is niet op eenvoudige en duidelijke wijze af te leiden wat de aard, inhoud en voortgang van het speur- en ontwikkelingswerk is geweest. Tijdens het bezoek bent u in de gelegenheid gesteld onverwijld (binnen twee werkdagen) aanvullende documentatie na te sturen. Een kopie van uw S&O-administratie heeft u, na herhaald verzoek, na het bezoek opgestuurd en is toegevoegd aan het dossier. Op11 november 2018 zijn deze documenten per We-transfer ontvangen. De ontvangen documenten bestaan uit vijf bestanden, genaamd deell.pdf, deel2.pdf, deel3.pdf, deel4.pdf, deel5.pdf
(…)
Bevindingen bestanden genaamd deel 1, deel 2, deel 3 en deel 4 (Literatuur en foto’s)
De verstrekte literatuur is niet te herleiden naar 2017. Daarnaast is er in veel gevallen geen relatie met de handmatige aantekeningen.
(…)
Bevindingen bestand genaamd deel5.pdf
Een groot deel van de documenten is niet te herleiden naar 2017. De gegevens van pagina 1 tot en met 8 zouden, gezien de nummering die begint op pagina 9, betrekking kunnen hebben op 2016 of eerder. De gegevens van pagina 16 tot en met 20 zouden betrekking kunnen hebben op 2018 (proefopstellling inclusief kapotte manometer tijdens bedrijfsbezoek gezien) maar zijn niet te herleiden naar 2017.
Pagina 9 tot en met 15 laten fragmentarische proeven zien die tegenspraak hebben (proef 3A, B en C op pagina 12 zou betrekking hebben op bittere cassave terwijl op pagina 14 verwezen wordt naar zoete cassave bij deze proeven) of onvolledig (proeven moeten herhaald worden maar geen herhaalproeven aangetroffen).
Al met al is middels dit document (deel 5, handgeschreven notitie's) niet opduidelijke en eenvoudige wijze te herleiden wat aard, inhoud, omvang envoortgang is geweest.
Bevindingen Projectadministratie geheel.
Er zijn veel uren geschreven als S&O uren (1.505 waarvan 4 op 31 november 2017). De getoonde stukken tijdens het bedrijfsbezoek qua literatuuronderzoek, in combinatie van de resultaten van de proeven die zijn beschreven in het cahier geven geen onderbouwing voor het gemelde aantal uren.
Er zijn geen indicaties dat er andere proeven zijn gedaan, die het totaal aantal uren wel zou kunnen verklaren. Het aantal geschreven uren staat hierdoor niet in verhouding met het werk dat is beschreven in de projectadministratie.
Uit de handgeschreven aantekeningen (die herleidbaar zijn naar 2017) is niet op eenvoudige en duidelijke wijze te herleiden, zeker in relatie tot het aantal gerealiseerde uren, wat de aard, inhoud en voortgang is geweest van de toegekende werkzaamheden. Op schriftelijk vragen tijdens de primaire beoordeling is geantwoord: 'in 2017 zullen we doorgaan met het doen van proeven/testen totdat er een methode gevonden is die reproduceerbaar is voor het bepalen van kookgas in bitter cassave'. Ook tijdens het bezoek is gesteld dat het doel in 2017 was: kan ik koken op cassavegas. De fragmentarische testen geven niet een beeld dat men op systematisch georganiseerde wijze bezig is met het ontwikkelen van methode om uit cassave biogas te ontwikkelen.
Alle informatie tezamen maakt volstrekt niet duidelijk waaruit de werkzaamheden hebben bestaan waarvoor de S&O-uren zijn geregistreerd. Op basis van deze informatie kan niet worden vastgesteld dat er uren aan S&O-werkzaamheden zijn besteed. Dit houdt in dat de voor 2017 afgegeven S&O-verklaring volledig zal worden gecorrigeerd. Tevens kan een boete worden opgelegd voor het niet voldoen aan de administratieve verplichtingen.”
3. In het primaire besluit heeft verweerder een correctie-S&O-verklaring afgegeven en het aantal S&O-uren vastgesteld op nul, wat betekent dat eiseres niet in aanmerking komt voor afdrachtvermindering ten aanzien van voornoemd project in 2017. Ook heeft verweerder in het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van € 800,-. Volgens verweerder blijkt uit de projectadministratie van eiseres niet dat speur- en ontwikkelingswerk is verricht en daarmee heeft eiseres niet voldaan aan artikel 24, eerste lid, van de Wva. Er is volgens verweerder geen administratie aanwezig waaruit op eenvoudige en duidelijke wijze de aard, de inhoud en de voortgang van de toegekende S&O-werkzaamheden blijkt. Rekening houdend met de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van het geval legt verweerder op grond van artikel 26, eerste lid van de Wva aan eiseres een boete op van 5 % van het correctiebedrag over de uren, wat neer komt op een boete van € 800,-.
4. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard en het primaire besluit deels herroepen. Volgens verweerder kan uit de S&O-administratie van eiseres voor een gering deel afgeleid worden dat activiteiten zijn verricht waarvoor de S&O-verklaring was afgegeven; verweerder acht de omvang van de verrichte S&O voor 80 uren aannemelijk en de correctie blijft dus in stand voor de resterende 1.420 uren. Ook de boete van € 800,- is gehandhaafd.
5. Eiseres voert aan dat zij de opgegeven S&O-uren daadwerkelijk heeft besteed en dat zij hiertoe een deugdelijke S&O administratie heeft overgelegd. Zij doet al sinds 2004 S&O-aanvragen en er is altijd van tevoren overleg en goedkeuring. Er zijn ook eerdere controles geweest en daarbij is de administratie wel goed bevonden. Bovendien is eiseres vrij in de wijze van administratie voeren; er zijn geen duidelijke regels voor. Als je het al zo lang op deze manier doet dan mag je erop vertrouwen dat het goed is. De vragen die de administratie nog hebben opgeroepen zijn tijdens de hoorzitting uitgebreid aan bod gekomen en beantwoord. Eiseres heeft daarbij minutieus bij iedere handeling uitgelegd wat zij heeft gedaan, hoeveel tijd dit heeft gekost en in welke periode zij deze werkzaamheden heeft verricht. Eiseres heeft wel degelijk aan het project gewerkt en veel uren gemaakt. Sommige handelingen zijn daarin repeterend en dus niet in de verslaglegging opgenomen. Daarnaast vergt literatuurstudie ook veel tijd en houdt meer in dan eenmalig een stuk doorlezen, aldus eiseres.
5.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat uit de projectadministratie van eiseres niet op eenvoudige en duidelijke wijze de aard, inhoud en voortgang van het S&O-werk blijkt waarvoor de S&O-verklaring is afgegeven. In het controlerapport wordt gedetailleerd ingegaan op de door eiseres overgelegde administratie; per stuk is de inhoud weergegeven en de bevindingen daarover van de inspecteur. Uit het controlerapport volgt onder meer dat van veel stukken niet duidelijk is of ze betrekking hebben op het jaar 2017 waarvoor de S&O-verklaring is afgegeven en dat uit veel stukken geen relatie blijkt met de eigen werkzaamheden van eiseres. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft beschreven bestaat het grootste deel van de administratie uit vakliteratuur, die op zichzelf niets zegt over de onderzoeks- en ontwikkelings-werkzaamheden die eiseres zou hebben verricht. En als stukken wel verband houden met onderzoeks- of ontwikkelingsactiviteiten blijkt er niet uit door wie en wanneer deze activiteiten zijn uitgevoerd, terwijl het hier gaat om een project waarvoor al sinds meerdere jaren S&O-verklaringen worden aangevraagd.
5.2.
Op de hoorzitting zijn ook alle stukken uit de administratie van eiseres doorgenomen en heeft eiseres daarop een toelichting kunnen geven. Verweerder stelt terecht dat een gegeven toelichting een verduidelijking kan bieden op overgelegde administratie maar nooit in de plaats kan treden van de administratie die eiseres op grond van artikel 24, eerste lid, van de Wva moet bijhouden. De projectadministratie is voor verweerder het enige controlemiddel. Wat betreft de vakliteratuur in de administratie heeft eiseres toegelicht dat de computer die opslaat met de datum van de laatste arcering of opmerking die op het stuk is aangebracht en dat dit dus niet betekent dat er vóór die datum niet door eiseres met die stukken is gewerkt. De rechtbank kan dit volgen maar het is aan eiseres om een projectadministratie bij te houden waaruit blijkt in welke periode welke werkzaamheden zijn verricht. Zij had dan dus aanvullend moeten bijhouden wanneer zij bepaalde literatuur heeft bestudeerd en welke bevindingen zij daarbij heeft gedaan (onder meer bijvoorbeeld bij iedere aantekening de datum vermelden). Daarbij heeft verweerder nog toegelicht dat literatuurstudie op zichzelf geen S&O-werk is, maar wel kan worden meegenomen als onderdeel van een ontwikkelingstraject, mits dat ook in verhouding staat tot het aantal uren dat wél echt ontwikkelingswerk wordt gedaan. In dit geval is volgens eiseres een groot aantal uren aan literatuurstudie besteed, maar verweerder stelt terecht dat dit niet uit de administratie kan worden afgeleid. Laat staan dat de verhouding met het daadwerkelijke ontwikkelingstraject waarvoor de S&O-aanvraag is ingediend daaruit blijkt. Verder heeft eiseres toegelicht dat zij niet alle werkzaamheden bij de proeven heeft genoteerd omdat ook sprake was van veel repeterende handelingen en herhaling van proeven zonder resultaat. De rechtbank kan zich voorstellen dat het normaal gesproken voor een bedrijf niet zinvol is dit alles te registreren, maar het gaat hier om een afdrachtvermindering die eiseres op aanvraag heeft gekregen en voor verweerder moet controleerbaar zijn of alle door eiseres opgegeven S&O-uren ook daadwerkelijk zijn verricht. In dat kader mag van eiseres dus worden verwacht dat zij wel degelijk ook die repeterende handelingen en proeven zonder resultaat in haar administratie beschrijft. Zoals verweerder ter zitting heeft benoemd had eiseres bijvoorbeeld een wekelijks verslag kunnen maken met daarin de werkzaamheden die precies zijn verricht, tegen welke problemen zij is aangelopen en hoe die zijn opgepakt.
5.3.
Verweerder heeft dus voldoende gemotiveerd dat uit de administratie van eiseres onvoldoende blijkt dat de S&O-werkzaamheden waarvoor de afdrachtvermindering is toegekend zijn verricht. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 2 februari 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:33) ligt het op de weg van eiseres om met (een verwijzing naar) concrete stukken te komen waaruit de onjuistheid van het gemotiveerde standpunt van verweerder zou volgen. Als eiseres, anders dan verweerder, van mening is dat de door haar beschikbaar gestelde gegevens voldoende zijn om vast te stellen dat sprake is van S&O-werk, dan is het aan haar om in beroep concreet aan te geven uit welke gegevens dat dan blijkt. Dit heeft zij niet gedaan. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat eiseres niet heeft voldaan aan haar administratieverplichting in artikel 24, eerste lid, van de Wva.
5.4.
Voor zover eiseres een beroep doet op het vertrouwensbeginsel omdat zij nooit eerder heeft vernomen dat haar administratie niet in orde was, slaagt dit niet. Het is aan eiseres om als aanvrager een goede administratie bij te houden waaruit blijkt dat er S&O werk in die periode voor dat project is verricht en in welke mate. Weliswaar is de te voeren projectadministratie vormvrij maar uit de Wva en de Regeling S&O-afdrachtvermindering volgt duidelijk dat uit die administratie op eenvoudige en duidelijke wijze de aard, de inhoud, de omvang en de voortgang van de verrichte S&O-werkzaamheden moet zijn af te leiden. Dat er vooraf overleg is geweest met RVO en de S&O-aanvragen steeds zijn goedgekeurd, betekent niet dat eiseres erop mocht vertrouwen dat de door haar gevoerde administratie ook in orde zou zijn. Een afgegeven S&O-verklaring ziet immers enkel op de erkenning dat het aangevraagde werk S&O-werkzaamheden betreft. Of die werkzaamheden ook daadwerkelijk zijn verricht in dat jaar wordt achteraf aan de hand van de administratie vastgesteld. Eiseres heeft ook nog gewezen op eerdere controles van RVO waarin wel alles in orde is bevonden, maar zoals verweerder heeft toegelicht, betrof dit andere jaren, een dochteronderneming van eiseres en zag het op een ander project met minder uren. Maar ook los daarvan kan een verwijzing naar een eerder positief oordeel van de RVO eiseres niet baten. Uit vaste jurisprudentie van het CBb (zie onder meer ECLI:NL:CBB:2015:435) volgt dat per S&O-verklaring (per jaar) door verweerder dient te worden beoordeeld of de over het desbetreffende jaar gevoerde administratie voldoet aan de eisen die de wet daaraan stelt en dat een enkel oordeel dat de administratie van een eerder jaar voldeed aan de eisen die daarvoor golden, niet met zich brengt dat de administratie over alle daarop volgende jaren ook aan de wettelijke eisen voldoet.
6. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder gelet op al het voorgaande heeft mogen besluiten de S&O-verklaring te corrigeren van 1.500 naar 80 uur. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb (zie onder meer ECLI:NL:CBB:2019:485) heeft verweerder op dit punt een grote beoordelingsruimte en overschrijdt verweerder de grenzen daarvan in beginsel niet door, mede in verband met het zeer grote aantal aanvragen dat jaarlijks moet worden beoordeeld en de daarbij gegeven noodzaak van een hanteerbaar controlesysteem, bij deze toets zeer terughoudend te zijn in het aannemen dat S&O-werk daadwerkelijk is verricht. Gelet op al hetgeen hiervoor is besproken over de gebreken in de administratie van eiseres heeft verweerder in redelijkheid mogen vaststellen dat uit de beschikbare gegevens niet kan worden afgeleid dat eiseres meer dan 80 uur aan S&O-werkzaamheden heeft verricht. Verweerder heeft dan ook op goede gronden het aantal S&O-uren gecorrigeerd naar 80.
7. Nu uit het voorgaande volgt dat eiseres niet heeft voldaan aan haar administratieverplichting in artikel 24, eerste lid, van de Wva, was verweerder op grond van artikel 26, eerste lid, van de Wva bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boete. De rechtbank acht in dit geval de opgelegde boete van € 800,- (namelijk 5 % van het correctiebedrag) niet onredelijk. Ook is de rechtbank niet gebleken van feiten of omstandigheden die aanleiding zouden geven de boete in dit geval te matigen.
8. Het beroep is dus ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 20 juli 2021.
de rechter is verhinderd
deze uitspraak te tekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.