Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/790
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 januari 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [woonplaats 1] , eiser,
gemachtigde: mr. J.C. Reisinger,
en
de Minister van Financiën, verweerder,
gemachtigden: mr. M.C. Nijholt en A.B.W. Kooij.
Procesverloop
Bij besluit van 20 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser primair met onmiddellijke ingang wegens zeer ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag (strafontslag) opgelegd en subsidiair ontslagen wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het verrichten van zijn functie anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken (ongeschiktheidsontslag).
Bij besluit van 9 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2019.
Eiser en zijn gemachtigde zijn, als aangekondigd bij faxbericht van 16 december 2019, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Feiten
1.1
Eiser was sinds [datum 1] in dienst bij het Ministerie van Financiën, laatstelijk als [functie] bij de eenheid Belastingdienst/Douane [plaats] .
1.2
Op [datum 2] hebben medewerkers van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) en de Rijksrecherche de woning en werkplek van eiser doorzocht vanwege vermeende betrokkenheid van eiser bij één of meerdere strafrechtelijke en/of fiscale delicten. Eiser was op dat moment op vakantie naar [land] .
1.3
Bij besluit van 2 februari 2016 heeft verweerder eiser geschorst en hem de toegang tot de dienstgebouwen ontzegd.
1.4
Op 16 maart 2016 is eiser in bewaring gesteld.
1.5
Op 8 augustus 2016 heeft verweerder het voornemen geuit tot het opleggen van het strafontslag (primair) en ongeschiktheidsontslag (subsidiair) aan eiser. Op 19 augustus 2016 heeft eiser zijn zienswijze schriftelijk kenbaar gemaakt. Vervolgens heeft besluitvorming plaatsgevonden zoals weergegeven onder het procesverloop.
Besluiten
2. Verweerder heeft aan het primaire besluit ten grondslag gelegd dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim en hem de volgende gedragingen verweten:
I. dat het aannemelijk is dat eiser betrokken is (geweest) bij strafbare feiten meer in het bijzonder, maar daar niet toe beperkt, de (betrokkenheid bij) invoer en/of uitvoer van verdovende middelen, het als douaneambtenaar aannemen van giften en/of beloften (corruptie), het schenden van de geheimhoudingsplicht en het witwassen van geldbedragen tot EUR 700.000,- althans enig geldbedrag;
II. dat eiser geen gehoor heeft gegeven aan de dienstopdracht om op 22 februari 2016 te verschijnen voor een gesprek. Deze dienstopdracht is schriftelijk gegeven bij brief van 15 februari 2016 en op 22 februari 2016 kort na 14:00 uur telefonisch (door inspreken op de voicemail van betrokkene);
III. dat eiser geen, althans onvoldoende openheid van zaken heeft gegeven. Zijn bereidheid om mee te werken aan het disciplinaire onderzoek is alleen in woord maar niet in daad gebleken;
IV. dat eiser met zijn gedragingen het risico heeft genomen dat naast zijn eigen integriteit ook de integriteit, de geloofwaardigheid en het aanzien van de Belastingdienst zeer ernstige schade wordt toegebracht. Dit risico heeft zich inmiddels door de vele publicaties in de media verwezenlijkt.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Wettelijk kader
4. Op grond van artikel 50, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) is de ambtenaar gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt.
Op grond van artikel 80, eerste lid, van het ARAR kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, om die reden disciplinair worden gestraft.
Op grond van het tweede lid van dit artikel omvat het plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR kan de disciplinaire straf van ontslag worden opgelegd.
Beoordeling
5. Alhoewel de rechtbank kennis heeft genomen van het strafvonnis van eiser, staat de beoordeling van een disciplinaire maatregel in beginsel los van het oordeel in het strafproces. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad), bijvoorbeeld de uitspraak van 19 juli 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:2202), gelden in het ambtenarenrecht niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven, is voldoende dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de ambtenaar zich aan de hem verweten gedragingen heeft schuldig gemaakt.
6. Eiser betoogt dat verweerder niet aan deugdelijke feitenvaststelling heeft gedaan, omdat hij zich enkel op een aantal door het OM toegestuurde stukken uit het strafdossier heeft gebaseerd, geen zelfstandig onderzoek heeft laten verrichten en geen zelfstandige rapportage heeft opgesteld.
6.1
De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het feitenonderzoek niet op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden, noch voor het oordeel dat de besluitvorming anderszins niet zorgvuldig is voorbereid. Verweerder heeft zich niet slechts gebaseerd op de stukken uit het strafdossier. De tegengeworpen gedragingen II (geen gehoor geven aan dienstopdrachten) en III (geen openheid van zaken geven) zijn juist het gevolg van het door verweerder zelfstandig opgestarte onderzoek naar aanleiding van de doorzoekingen van eisers woning en werkplek en berichtgeving in de media.
Verweerder heeft een eigen onderzoek opgestart door eiser uit te nodigen, dan wel op te roepen voor een gesprek op 22 februari 2016, waar hij niet is verschenen. Daarna is hij opnieuw uitgenodigd voor 3 maart 2016 en volgden er verschillende telefoongesprekken. Op 11 maart 2016 heeft er uiteindelijk een gesprek plaats gevonden. Op 29 maart 2016 heeft de gemachtigde van eiser gereageerd op het gespreksverslag van 11 maart 2016. Op 20 mei 2016 heeft de gemachtigde van eiser per e-mail gereageerd op vragen van verweerder. Op 12 juli 2016 heeft nog een hoorzitting plaatsgevonden. Op de gespreksverslagen heeft eiser schriftelijk gereageerd.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat een separaat onderzoeksrapport opgesteld door verweerder niet noodzakelijk is om disciplinair ontslag op te kunnen leggen.
7. Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 juli 2008; ECLI:NL:CRVB:2008:BD7237) dat een disciplinaire strafoplegging wegens het plegen van plichtsverzuim niet kan worden aangemerkt als een strafvervolging in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Strafontslag ligt binnen de oorspronkelijke rechtsbetrekking en is vergelijkbaar met sancties die plaatshebben binnen een gewone arbeidsovereenkomst. Van een criminal charge en dubbele bestraffing, zoals door eiser wordt betoogd, is mitsdien geen sprake.
Gedraging I
8. Eiser betwist in beroep niet concreet dat hij betrokken is geweest bij strafbare feiten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van het onderliggende dossier en met de bij het bestreden besluit gegeven motivering heeft kunnen concluderen dat eiser zich aan de hem verweten gedraging I schuldig heeft gemaakt. Daartoe overweegt zij het volgende.
8.1
Op grond van het OM onderzoek [naam onderzoek] en de daarbij gebruikte opnames van gesprekken tussen eiser en zijn echtgenote en met vrienden, komt naar voren dat aannemelijk is dat eiser betrokken is geweest bij de invoer en/of uitvoer van verdovende middelen en dat het aannemelijk is dat hij als douaneambtenaar giften en/of beloften heeft aangenomen.
[persoon 2] heeft verklaard dat eiser containers kon ‘wegklikken’, zodat ze niet gecontroleerd werden en dat eiser betrokken is geweest bij het doorlaten van containers. Ook heeft [persoon 2] verklaard dat eiser heeft gezegd dat hij daadwerkelijk geld heeft gekregen voor de werkzaamheden die hij moest doen en waar ook de bedreigingen over gingen.
In een proces-verbaal van 4 mei 2016 van het Team Criminele Inlichtingen staat:
“ [persoon 4] bracht mensen in contact met een corrupte douanier genaamd [persoon 1] . [persoon 1] zorgde er vervolgens voor dat de containers van deze mensen, met daarin de verdovende middelen, niet werden gecontroleerd. [persoon 1] kreeg daarvoor vooraf enkele tienduizenden euro’s en een kwart van de opbrengst van de verdovende middelen achteraf.”
De persoon die als [persoon 1] wordt aangeduid is eiser.
8.2
Op 14 oktober 2015 is bij [persoon 3] in zijn woning te [woonplaats 2] een contant geldbedrag van € 595.860,- in beslag genomen. [persoon 3] heeft verklaard dat hij het bedrag voor een derde bewaarde. Uit de Opnamen Vertrouwelijke Communicatie (OVC) van 22 mei 2015 tussen eiser en [persoon 3] waarin zij een zending uit China bespreken komt naar voren dat het hem kort na de aanhouding van een andere douanier toch vrij tricky lijkt. Besproken wordt dat er nog ‘drie’ binnen komen en dat ‘die gasten een klapper denken te maken’, hetgeen op veel geld duidt. [persoon 3] zegt dat eiser eigenlijk niet tegen die gasten moet zeggen dat hij stopt, omdat hij dan misschien inderdaad zijn geld nog niet krijgt. Eiser moet volgens [persoon 3] zeggen dat hij stopt op het moment dat hij zijn geld heeft. Eiser zegt dan dat die gasten natuurlijk ook afspraken met die gasten in andere landen hebben. Uit de OVC van 4 juni 2015 tussen eiser en [persoon 3] blijkt dat [persoon 3] een paar weken terug zeshonderdzeventigduizend euro heeft gehad en eiser zegt “ja die hadden we ook nog effe”.
Het voorgaande duidt er op dat eiser in elk geval een belofte van geld heeft aangenomen en dat hij daarvoor (in het kader van zijn functie) iets heeft gedaan of nagelaten.
8.3
Voorts heeft verweerder eiser kunnen tegenwerpen dat op 30 januari 2016 op de luchthaven Schiphol, toen eiser naar [land] ging, in eisers koffer een douanedocument is aangetroffen. Dit document zat in de zak van een joggingbroek van eiser. Het document had betrekking op een container uit [land] waarin 26 kilo cocaïne is aangetroffen. Uit het document zou blijken dat de container is verlegd (elders gearriveerd dan aanvankelijk gepland). Volgens het OM nam eiser het document mee naar het herkomstland van de container om mogelijk aan iemand aan te tonen dat hij geen schuld had aan de ontdekking van de cocaïne en/of dat eiser niet zelf ervan door is gegaan met de cocaïne. De verklaringen van eiser waarom het document in zijn joggingbroek zat, worden door verweerder terecht niet geloofwaardig geacht. Eiser en zijn echtgenote hebben wisselend verklaard over wie eisers koffer heeft ingepakt. Een document zoals aangetroffen in de koffer van eiser wordt volgens de douane nimmer geprint, omdat dergelijke documenten ook digitaal beschikbaar zijn. Daarnaast heeft eisers teamleider verklaard dat een dergelijk document niet buiten het douanekantoor mag worden gebracht. Ook is bij raadpleging van de systemen niet gebleken dat eiser, zoals hij stelt, op 4 januari 2016 zijn leidinggevende heeft gemaild over een container waarvan de controle onterecht zou zijn verlegd. Ook stond er tot aan eisers vakantie naar [land] geen selecteursoverleg gepland waarbij hij – zoals gesteld – het document nodig zou hebben gehad.
8.4
Op 30 januari 2016 hebben medewerkers van de FIOD en de Rijksrecherche bij de doorzoeking van de woning van eiser in diens slaapkamer in vier enveloppen contant geld aangetroffen met een totaal bedrag van € 5.110,- en $ 586. Daarnaast zijn er contante stortingen (van ca. € 18.605,-) gedaan op de bankrekening van eiser en zijn mededaders. Ook is uit observaties van het OM gebleken dat er veelvuldig contante uitgaven (waaronder € 18.371,15 aan een auto en scooter, € 2.000,- aan vakantie-uitgaven, circa € 8.000,- aan een tante en forse contante betalingen aan boodschappen bij supermarkt en verschillende winkels) zijn gedaan en waren er plannen voor de bouw van een huis op [land] waarvan de kosten werden geraamd op een bedrag van ongeveer € 350.000,-.
Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat niet zonder meer aannemelijk is dat eiser deze uitgaven kon bekostigen met het salaris dat hij bij de douane verdiende.
De verklaringen van eiser dat het geld afkomstig is uit schenkingen, bouwdepot en erfenis zijn, nu voor deze verklaringen – ook in het strafdossier – vrijwel geen bewijs is overgelegd en uit het strafdossier naar voren komt dat de verklaringen van eiser en zijn echtgenote over de hoogte van de bedragen die door eisers vader zijn geschonken wisselen en afwijken van elkaar, onvoldoende om de herkomst van het grootste deel van de geldbedragen aan te tonen.
Het voorgaande duidt er op dat eiser betrokken is geweest bij het witwassen van – in elk geval – enig geldbedrag.
8.5
Voorts is van belang dat eiser bij vonnis van 14 februari 2019 is veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van 2 jaren wegens ambtelijke corruptie en het medeplegen van (gewoonte)witwassen van € 70.827,15, ANf 1.150,- en $ 586, waarvan € 60.827,15, ANf 1.150,- en $ 586 afkomstig is uit onbekende bron. Geoordeeld is dat de enige voor de hand liggende bronnen zijn ‘die gasten waarvan (hij) nog geld krijgt”.
Gedraging II
9. Eiser betoogt dat hij niet gehouden was om de dienstopdracht op te volgen, omdat de opdracht redelijkerwijs niet gegeven had mogen worden. Op de data waarop de opdracht gegeven werd was er nog geen tenlastelegging, wist eiser nog niets concreet over de verdenking die tegen hem bestond en waarover hij zich diende te verantwoorden. Eiser wijst er op dat als uitgangspunt geldt dat een ambtenaar niet buiten zijn wil dan wel langs indirecte weg in een situatie wordt gebracht waarin hij meewerkt aan zijn eigen disciplinaire bestraffing.
9.1
De rechtbank is van oordeel dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim door niet te verschijnen op het gesprek bij verweerder op 22 februari 2016. De doorzoeking van de woning en werkplek van eiser door de FIOD en Rijksrecherche waren reeds voldoende aanleiding voor verweerder om eiser op te roepen voor een gesprek en om uitleg aan hem te vragen. Eiser had in het gesprek kunnen aangeven waarom hij meende niet in staat te kunnen zijn een verklaring af te leggen. Door niet te verschijnen heeft hij een dienstopdracht geweigerd. Het betoog van eiser dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan gedraging II slaagt dan ook niet.
Gedraging III
10. Eiser betoogt dat hij voorafgaand aan het gesprek van 22 februari 2016 niet wist waarover hij openheid van zaken moest geven en dat hij niet gehouden was mee te werken. Eiser betoogt dat hij zich ook in het disciplinaire traject mocht beroepen op zijn zwijgrecht.
10.1
Eiser is door verweerder op verschillende momenten, via gesprekken en
(e-mail)correspondentie, in de gelegenheid gesteld om te verklaren. Dit was dus niet alleen op 22 februari 2016 op het moment dat hij nog niet over een strafdossier beschikte.
Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van de Raad van 25 april 2013 ECLI:NL:CRVB:2013:BZ8813) hoort een ambtenaar, als er een gerechtvaardigde twijfel aan de integriteit en/of betrouwbaarheid van de ambtenaar bestaat, de gerezen twijfel weg te nemen. Van eiser mocht verwacht worden dat hij meer openheid van zaken gaf aan zijn werkgever. Het betoog van eiser slaagt niet.
Gedraging IV
11. Gedraging IV is niet betwist door eiser en kon verweerder aan eiser tegenwerpen.
De handelswijze van eiser heeft geleid tot diverse (negatieve) publicaties in de media.
Ernstig plichtsverzuim
12. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eiser zich aan de in overweging 2, onder I tot en met IV genoemde gedragingen schuldig heeft gemaakt. Deze gedragingen leveren, gelet op de aard ervan op zichzelf en in samenhang bezien, ernstig plichtsverzuim op.
Toerekenbaarheid
13. Eiser betoogt dat in het geval de verweten gedragingen komen vast te staan bedreigingen daarbij in beslissende mate een rol hebben gespeeld en daarom het verweten plichtsverzuim hem niet is toe te rekenen. Een getuige verklaarde dat eiser slecht sliep, bij de dokter liep en dat eiser altijd het idee had dat hij gevolgd werd.
13.1
De vraag of het plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 25 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY1276) een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet van doorslaggevende betekenis of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de ambtenaar de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft ingezien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen.
13.2
Niet is gebleken dat de gedragingen niet aan eiser kunnen worden toegerekend. Door eiser zijn geen medische documenten overgelegd waaruit naar voren komt dat hij ten tijde in geding psychische klachten had dan wel kampte met een geestestoestand die
de conclusie rechtvaardigt van afwezigheid van ieder besef van de onjuistheid van zijn gedrag. De gestelde bedreigingen kunnen er evenmin toe leiden dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. Eiser heeft zelf geen verklaringen afgelegd over de aard van de gestelde bedreigingen, de eventuele ernst daarvan en de druk die hij hierdoor zou hebben ervaren. Hierdoor heeft eiser het voor verweerder onmogelijk gemaakt om hier zo nodig nader onderzoek te doen en een afweging te maken.
13.3
Verweerder was dan ook bevoegd eiser wegens ernstig plichtsverzuim een disciplinaire straf op te leggen.
Evenredigheid
14. Het betoog van eiser dat de straf van onvoorwaardelijk strafontslag onevenredig is, slaagt niet.
14.1
De opgelegde disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag is, gezien de ernst en de aard van de gedragingen, de gevolgen hiervan voor het functioneren van de douane en de terecht gestelde hoge eisen aan de integriteit, openheid, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid van douanemedewerkers, niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. De stelling dat eiser een lang en smetteloos dienstverband heeft bij de douane in verantwoordelijke posities en de stelling dat hij bedreigd werd, kan aan het voorgaande niet afdoen. Door misbruik te maken van zijn positie als douanier heeft eiser het publieke vertrouwen in de integriteit van de douane als overheidsorgaan in diskrediet gebracht. Verweerder heeft het algemeen belang van een integere overheidsorganisatie dan ook mogen laten prevaleren boven de persoonlijke belangen van eiser.
14.2
Eisers beroep op de uitspraak van de rechtbank van 25 november 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:9561) slaagt niet. De situatie van eiser is niet vergelijkbaar.
Subsidiair ontslag
15. Nu het ontslag reeds op de primaire grond in stand blijft, komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van de subsidiaire ontslaggrond.
Conclusie
16. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.M. Jurgens, voorzitter, en mr. E. Rutten en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier.
De uitspraak is in het openbaar gedaan op 16 januari 2020.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.