Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 19/62
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 maart 2019 in de zaak tussen
[eiseres], mede namens haar kind [naam], eiseres,
gemachtigde: mr. H.M. de Roo,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigden: mr. J.M. Tang en mr. J.C. Avedissian.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om toelating tot de maatschappelijke opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) afgewezen.
Bij uitspraak van 13 september 2018 (ROT 18/4689) heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening getroffen dat eiseres en haar dochter per direct tot aan de beslissing op het bezwaar toegang wordt verleend tot de maatschappelijke opvang.
Bij besluit van 28 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Eiseres heeft tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is ingetrokken nadat verweerder op de zitting van 17 januari 2019 heeft toegezegd eiseres en haar minderjarig kind opvang te bieden tot twee weken na de uitspraak op het beroep.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens zijn verschenen mr. E.C. Weijsenfeld, mede-gemachtigde, en J. de Keijzer, maatschappelijk werker. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens is verschenen drs. C. den Otter.
Overwegingen
1. Eiseres woonde tot 2013 in Zwijndrecht. Daarna is zij met haar minderjarige dochter verhuisd naar Birmingham (Engeland). Eiseres beschikte in Engeland over werk en een woning. Nadat volgens eigen zeggen de relatie met haar familie verslechterde en zij haar baan in Engeland verloren had, is eiseres in mei 2018 met haar minderjarige dochter teruggekeerd naar Nederland. Zij heeft zich vervolgens meerdere keren, laatstelijk op 26 juli 2018, gemeld bij het Stedelijk Loket met een verzoek om opvang/huisvesting.
2. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres om toegang tot de maatschappelijke opvang voor haar en haar minderjarige dochter afgewezen, omdat zij niet voldeed aan de voorwaarden voor de maatschappelijke opvang. Eiseres kan zich in Engeland op eigen kracht handhaven in de samenleving. Daarnaast heeft eiseres volgens verweerder onvoldoende voorbereidingen getroffen voor langdurig verblijf in Nederland en zijn er geen zeer dringende redenen op grond waarvan verweerder toegang tot de maatschappelijke opvang moet verlenen.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en de motivering aangevuld. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verzoek om toelating tot de maatschappelijke opvang van eiseres terecht is afgewezen. Gesteld noch gebleken is dat sprake is van multiproblematiek, waardoor eiseres gedwongen was de thuissituatie te verlaten. Verder wordt eiseres geacht op eigen kracht dan wel met behulp van anderen zich te kunnen handhaven in de samenleving. Verder heeft verweerder overwogen dat hij getracht heeft nader onderzoek te doen naar reden van vertrek uit Engeland. Eiseres heeft hier niet aan meegewerkt. Daarnaast is de noodzaak voor het verstrekken van opvang aan eiseres te verwijten, zodat zij niet voldoet aan de aanvullende criteria voor een maatwerkvoorziening.
4. Eiseres voert in beroep aan dat zij niet in staat is om op eigen kracht zorg te dragen voor onderdak en zich te handhaven in de samenleving. Daarom heeft zij recht op maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1.2.1, aanhef en onder sub c, van de Wmo 2015. Verder voert eiseres aan dat zij geen verslag als bedoeld in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 heeft ontvangen van verweerder. Eiseres beroept zich op artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de zorgplicht die verweerder heeft ten opzichte van eiseres en haar dochter op grond van de Wmo 2015 en de Jeugdwet. Verder heeft eiseres gewezen op de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), ECLI:NL:CRVB:2011:BQ6438, en het arrest van de Hoge Raad (HR) van 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5328. Ook voert eiseres aan dat verweerder de belangen van haar kinder onvoldoende heeft meegewogen en dat dit in strijd is met artikel 3 van Pro het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK). Eiseres kampt op dit moment met gezondheidsklachten, waardoor zij kwetsbaar is. Haar dochter is minderjarig en is om die reden kwetsbaar. Ter zitting heeft eiseres verwezen naar de beslissingen van het Europees Comité voor de Sociale Rechten (ECSR) van 1 juli 2014 inzake CEC tegen Nederland (klachtnummer 90/2013) en 2 juli 2014 inzake FEANTSA tegen Nederland (klachtnummer 86/2012). Eiseres heeft verder verwezen naar de uitspraken van de CRvB van 19 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM0956), 4 juni 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1995) en 26 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:3803).
Wettelijk kader
5. Op grond van artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 komt een ingezetene van Nederland, overeenkomstig de bepalingen van deze wet, in aanmerking voor een maatwerkvoorziening bestaande uit opvang, te vertrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, wanneer hij de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving.
6. Op grond van artikel 3.2.2, tweede lid onder a en b, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning en Jeugdhulp Rotterdam 2018 (Verordening) kan een cliënt alleen in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening indien naar het oordeel van het college bij de cliënt de mogelijkheden om op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit het sociale netwerk, of met gebruikmaking van algemene voorzieningen of andere voorzieningen afwezig of ontoereikend zijn om:
de beperkingen die de cliënt ondervindt in de zelfredzaamheid of participatie te verminderen of weg te nemen en de cliënt met een, al dan niet aanvullende, maatwerkvoorziening in staat wordt gesteld zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te blijven functioneren; of
de problemen die de cliënt ondervindt bij het zich handhaven in de samenleving, als sprake is van een cliënt met psychische of psychosociale problemen of die de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, te verminderen of weg te nemen en de cliënt met de, al dan niet aanvullende, maatwerkvoorziening in staat wordt gesteld om zich uiteindelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
7. Op grond van artikel 3.2.3, eerste lid aanhef en onder f, van de Verordening hanteert het college in aanvulling op artikel 3.2.2 voor een maatwerkvoorziening, voor zover relevant, het criterium dat de noodzaak tot het verstrekken van een voorziening niet aan cliënt is te verwijten.
Geschil
8. Voor het beantwoorden van de vraag of eiseres voldoet aan de voorwaarden neergelegd in artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 moet achtereenvolgens worden beoordeeld of eiseres ingezetene is in Nederland als bedoeld in artikel 1.2.1 van de Wmo 2015, of eiseres behoort tot de doelgroep van de Wmo 2015 en of eiseres in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit haar sociale netwerk te handhaven in de samenleving.
Ingezetenschap
9. Degene die ingezetene in Nederland is, kan volgens artikel 1.2.1. van de Wmo 2015 in aanmerking komen voor aanspraken voortvloeiend uit de Wmo 2015.
Anders dan bij de andere wetten in het kader van de sociale zekerheid, zoals bijvoorbeeld de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) en de Algemene Ouderdomswet (AOW), heeft de wetgever in de Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015 (TK 2013-2014, 33 841, nr. 3) niet toegelicht hoe het begrip ingezetene moet worden uitgelegd. De rechtbank sluit aan bij de uitleg die de HR (zie bijvoorbeeld de arresten van 21 januari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP1466 en 4 maart 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP6285) aan dit begrip (en daarmee aan het woonplaatsbegrip) heeft gegeven. Waar iemand woont wordt bepaald aan de hand van alle in aanmerking komende omstandigheden van het geval, waarbij het erop aankomt of deze omstandigheden van dien aard zijn, dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland.
10. Dat betekent dat aan de hand van alle in aanmerking komende omstandigheden van het geval een duurzame band van persoonlijk aard moet bestaan tussen de betrokkene – in dit geval eiseres en haar kind – en Nederland. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat nu eiseres staat ingeschreven in de Basisregistratie personen (BRP) en de intentie heeft om langer in Nederland te blijven eiseres als ingezetene kan worden aangemerkt.
Doelgroep Wmo 2015
11. Eiseres heeft met haar dochter de thuissituatie in Engeland verlaten en is teruggekeerd naar Nederland. Als reden voor terugkeer naar Nederland heeft zij aangevoerd dat zij geen werk meer had in Engeland en haar uitkering was afgelopen. Daarnaast zou haar relatie met haar ouders zijn verslechterd. Voor zover eiseres stelt dat verweerder geen onderzoek heeft gedaan als bedoeld in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 naar haar situatie, wijst de rechtbank er op dat verweerder in bezwaar heeft getracht om nader onderzoek te doen naar de reden van vertrek uit Engeland. Hiertoe is aan eiseres een vragenlijst voorgelegd. Eiseres heeft niet aan dit verzoek meegewerkt. De rechtbank is dan ook met verweerder van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij vanwege problemen de thuissituatie heeft verlaten.
12. In de Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015 is vermeld dat, naast (de dreiging van) huiselijk geweld, maatschappelijke opvang kan plaatsvinden in geval van dak- en thuislozen: mensen die geen huis meer hebben en niet in staat zijn zich op eigen kracht te redden. Zij kunnen tijdelijk opgevangen worden door de gemeente en ondersteuning ontvangen om hun leven weer zo goed als mogelijk op de rails te krijgen.
Uit de Memorie van Toelichting blijkt ook dat slechts wanneer wordt vastgesteld dat iemand (blijvend of tijdelijk) niet in staat is zich op eigen kracht in de samenleving te handhaven, er aanleiding voor de gemeente is om die persoon te ondersteunen. Ook wanneer iemand door andere dan relationele problemen de thuissituatie heeft verlaten en niet in staat blijkt voor zichzelf vervangend onderdak te organiseren, is aan het criterium voldaan. Wanneer het gaat om personen die de thuissituatie hebben verlaten om op vakantie, op avontuur of op zoek naar werk te gaan, is voor het bieden van opvang door gemeente geen aanleiding. Van dergelijke personen mag worden verwacht dat zij zelf zorg dragen voor onderdak.
13. De rechtbank heeft onder randnummer 11 overwogen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij vanwege problemen haar thuissituatie in Engeland heeft verlaten. Voorts staat vast dat eiseres in Engeland heeft kunnen beschikken over woonruimte en een inkomen. Ook had zij een (familie)netwerk in Engeland. Eiseres heeft tegenstrijdig verklaard over haar woning in Engeland. Aanvankelijk heeft eiseres verklaard dat zij haar woning had opgezegd met het oog op het vertrek naar Nederland en dat zij bij haar ouders heeft verbleven. Op 19 januari 2019 heeft eiseres verklaard uit haar woning te zijn gezet en een zwervend bestaan te hebben geleid. Eiseres heeft haar stellingen niet onderbouwd met stukken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij zich daar niet op eigen kracht zou kunnen handhaven. In Nederland beschikt eiseres op dit moment over een uitkering op grond van de Participatiewet, een woonpas en een briefadres. Eiseres kan reageren op woonruimte. Verder kan eiseres, die immers de Nederlandse nationaliteit heeft, aanspraak maken op andere sociale voorzieningen. Eiseres kampt op dit moment weliswaar met medische problemen, maar niet gebleken is dat eiseres daardoor niet in staat is te reageren op woningen. Daarnaast wordt eiseres al geruime tijd begeleid door een maatschappelijk werker. Hij ondersteunt haar onder andere met het zoeken naar geschikte woonruimte. Dat eiseres zich bij die zoektocht om haar moverende redenen enkel beperkt tot woonruimte binnen Rotterdam, dient voor haar rekening en risico te blijven. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is niet gebleken dat eiseres niet voldoende zelfredzaam is. Verweerder mag er vanuit gaan dat eiseres in staat is om zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Het enkele feit dat het eiseres tot nu toe niet is gelukt om woonruimte te vinden, is onvoldoende om anderszins te oordelen. De verwijzing van eiseres naar de uitspraken van de CRvB van 19 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM0956) en 4 juni 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1995) treft geen doel, nu in die zaken de fysieke en psychische gezondheid van de betrokkene substantieel zou worden bedreigd als hij verstoken zou blijven van opvang. Daarvan is in deze zaak niet gebleken.
Artikel 8 van Pro het EVRM
14. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in haar uitspraak van 26 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3415) geoordeeld dat de niet bindende beslissingen van het ECSR, waar eiseres ter zitting een beroep op heeft gedaan, een rol kunnen spelen bij de uitleg van de artikelen 3 en 8 van het EVRM, zoals deze bepalingen worden geïnterpreteerd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Dit neemt echter niet weg dat uiteindelijk de interpretatie die het EHRM aan laatstgenoemde verdragsbepalingen geeft, bepalend is.
15. Met betrekking tot het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM stelt de rechtbank voorop dat het EHRM als de “very essence” van het EVRM aanmerkt, respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborging van het recht op privéleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt.
16. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval uit artikel 8 van Pro het EVRM geen verplichting voortvloeit om eiseres en haar kind – ondanks dat zij niet voldoen aan de in de Wmo 2015 gestelde voorwaarden – toch toe te laten tot de maatschappelijke opvang. Daarbij is van belang dat eiseres, zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij zich niet op eigen kracht kan handhaven in de samenleving in Engeland of Nederland. Dat eiseres niet in staat kan worden geacht om daarnaast ook op eigen kracht de voorzieningen te treffen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht van haar kind op privéleven, heeft eiseres evenmin aannemelijk gemaakt. Het beroep op het arrest van de HR van 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5328, kan niet leiden tot een toewijzing van de gevraagde voorziening, omdat het niet om een vergelijkbare zaak ging. In die zaak ging het om een uitgeprocedeerde asielzoekster die, anders dan in deze zaak, niet de financiële middelen had of kon verkrijgen om haar kinderen de verzorging en huisvesting te geven die zij nodig hadden.
17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich voldoende rekenschap gegeven van de belangen van het kind van eiseres. Het beroep op artikel 3 van Pro het IVRK slaagt dan ook niet.
18. Het beroep is ongegrond.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en
mr. J. de Gans, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Andel, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 7 maart 2019.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.