Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 16/1087
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2017 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. R.F. Antes,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder,
gemachtigde: mr. F.J. Nojotaroeno.
Procesverloop
Bij besluit van 7 augustus 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser met ingang van 6 juli 2015 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend.
Bij besluit van 19 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Nadat eiser werkloos is geworden vanuit zijn dienstbetrekking bij Aannemingsbedrijf Lagendijk B.V. (Lagendijk), heeft verweerder hem bij besluit van 5 juni 2013 met ingang van 20 mei 2013 een WW-uitkering toegekend. Hierbij is eisers dagloon vastgesteld op € 169,11 en het gemiddeld aantal arbeidsuren per week op 40.
2. Eiser is per 4 november 2014 via uitzendbureau Paytra B.V. gaan werken bij Lagendijk. Bij besluit van 18 november 2014 heeft verweerder de WW-uitkering van eiser aangepast.
3. Nadat eiser in verband met de bouwvakvakantie werkloos is geworden, heeft verweerder hem bij het primaire besluit vanaf 6 juli 2015 een nieuwe (tweede) WW-uitkering toegekend. Hierbij is het dagloon vastgesteld op € 41,09 en het gemiddeld aantal arbeidsuren per week op 25.
4. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Daartoe stelt verweerder dat volgens de wet- en regelgeving per 1 juli 2015 de inkomsten uit de referteperiode gedeeld worden door 261 loondagen. De referteperiode voor het nieuwe recht van eiser liep van 18 mei 2014 tot en met 17 mei 2015, waardoor het genoten loon moet worden gedeeld door 261 loondagen en niet door de daadwerkelijk gewerkte loondagen. Na indexering bedraagt het dagloon € 41,09. Verder stelt verweerder dat de door eiser genoten WW-uitkering niet onder het begrip loon valt en daarom niet wordt meegenomen in de berekening van het dagloon. Omdat eiser in de periode van 4 november 2014 tot en met 5 juli 2015 meer dan 26 weken gedeeltelijk heeft gewerkt, heeft eiser op het moment van werkloos worden, 6 juli 2015, een nieuw recht op WW-uitkering opgebouwd. Had eiser minder dan 26 weken gewerkt, dat was er geen nieuw recht ontstaan maar was het eerste recht weer volledig tot uitkering gekomen. Dit betekent dat eiser niet in aanmerking komt voor de dagloongarantie.
5.1
Op grond van artikel 1b, eerste lid, van de WW wordt voor de berekening van de hoogte van de uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a, is ingetreden, verdiende, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
In het zesde lid van dit artikel is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur, onder meer voor artikel 18 en hoofdstuk IV, ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels worden gesteld.
Artikel 44 van de WW bepaalt dat de uitkering bij werkloosheid wordt berekend naar het dagloon.
5.2.
Hoofdstuk 2 van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) bevat bepalingen voor de vaststelling van het dagloon van uitkeringen op grond van de WW.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt onder referteperiode in dit hoofdstuk verstaan de periode van een jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsuren-verlies is ingetreden.
Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Dagloonbesluit wordt onder loon in dit hoofdstuk verstaan loon in de zin van artikel 16 van de Wfsv, genoten in de referteperiode met dien verstande dat niet onder loon worden begrepen uitkeringen op grond van de Wet WIA, de WAO, de WW en de uitkeringen die naar aard en strekking met deze uitkeringen overeenkomen, met uitzondering van een uitkering op grond van artikel 18 van de WW.
Artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit bepaalt dat het dagloon van uitkeringen op grond van de WW de uitkomst is van de volgende berekening:
[(A-B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers die vakantiebijslag reserveren;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers die geen vakantiebijslag reserveren; en
D staat voor 261 indien de referteperiode een duur van één jaar heeft of indien artikel 2, vierde lid, van toepassing is. Indien er sprake is van een afwijkende referteperiode staat D voor het aantal dagloondagen in de referteperiode.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt het WW-dagloon van de werknemer die aansluitend op de beëindiging van een eerdere dienstbetrekking van ten minste één jaar, één of meerdere dienstbetrekkingen is aangegaan, waardoor geen recht op een WW-uitkering is ontstaan, bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekkingen binnen 54 weken na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon dat zou hebben gegolden vanwege beëindiging van die eerdere dienstbetrekking.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het WW-dagloon, indien een werknemer, na beëindiging van een dienstbetrekking die ten minste één jaar heeft geduurd, een recht heeft gehad op een reguliere WW-uitkering dat is geëindigd op grond van artikel 20, eerste lid, onderdeel c, van de Werkloosheidswet en niet herleeft vanwege artikel 21, tweede lid, onderdeel a, niet lager wordt vastgesteld dan op het WW-dagloon van het geëindigde recht, mits het recht is ontstaan binnen twaalf maanden na de eerste werkloosheidsdag van het geëindigde recht.
6. Niet is in geschil dat verweerder het dagloon voor eiser heeft vastgesteld overeenkomstig de geldende wet- en regelgeving. Eiser stelt zich evenwel op het standpunt dat de toepassing van het per 1 juli 2015 geldende Dagloonbesluit in strijd is met het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol). Deze beroepsgrond slaagt niet. In het geval van eiser is door de wijziging van de dagloongarantie WW geen bestaand eigendomsrecht ontnomen. Evenmin was ten tijde van zijn aanspraak op werkloosheidsuitkering op 6 juli 2015 sprake van een legitieme verwachting dat de uitkering zou worden gebaseerd op de dagloongarantie WW zoals die gold voor 1 juli 2015. Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) beschermt artikel 1 van het Eerste Protocol niet het recht zich eigendom te verwerven en evenmin de aanspraak op een uitkering van een bepaalde hoogte. Toepassing van het per 1 juli 2015 geldende Dagloonbesluit is dan ook niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol. De rechtbank wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 30 maart 2016 (ECLI:NLCRVB:2016:1101).
7.1.
Verder stelt eiser dat het Dagloonbesluit leidt tot een resultaat dat in strijd is met het principe dat het dagloon een weerspiegeling moet zijn van het welvaartsniveau van betrokkene bij het intreden van het verzekerd risico (het loondervingsbeginsel).
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat het volgens vaste rechtspraak bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften, als hier aan de orde, in beginsel aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en dat de rechtbank – gelet op haar positie in het staatsbestel – het resultaat daarvan moet respecteren. Het behoort immers niet tot de taak van de rechtbank om de innerlijke waarde of billijkheid van het Dagloonbesluit, zijnde een op een formele wet berustend algemeen verbindend voorschrift, te beoordelen. Het is aan de wetgever en niet aan de rechtbank om eventuele onredelijke en niet beoogde effecten van de in het Dagloonbesluit neergelegde systematiek teniet te doen.
7.3.
Dit uitgangspunt lijdt slechts uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van die algemeen verbindende voorschriften zodanige ernstige gebreken kleven dat deze voorschriften om die reden niet als grondslag kunnen dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. De rechtbank dient daarbij te beoordelen of de desbetreffende voorschriften al dan niet in strijd komen met één of meer regels van geschreven of ongeschreven recht, daaronder begrepen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij die beoordeling zal de rechtbank gelet op het vorenstaande de nodige terughoudendheid dienen te betrachten. In dit verband verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Raad van 27 mei 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM7312).
7.4.
Tot 1 juli 2015 kende artikel 5 van het Dagloonbesluit een regeling voor de situatie dat in de referteperiode minder loon is genoten als gevolg van ziekte of werkloosheid. Met ingang van 1 juli 2015 is die regeling afgeschaft. Vanaf 1 juli 2015 wordt het in de referteperiode genoten loon steeds gedeeld door 261, ook al is in die periode minder gewerkt als gevolg van ziekte of werkloosheid.
7.5.
Dat onverkorte toepassing van de in artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit, zoals dat vanaf 1 juli 2015 geldt, neergelegde regeling in het geval van eiser in strijd zou zijn met het loondervingsbeginsel dat aan de WW ten grondslag ligt, volgt de rechtbank niet. De grondslag van de dagloonregels is immers het in artikel 1b, eerste lid, van de WW neergelegde historische dagloonbeginsel, met als hoofdregel dat het loon in de referteperiode moet worden gedeeld door 261. Dat eiser als gevolg van het feit dat hij tegen een lager loon en voor minder uren per week is gaan werken en als gevolg daarvan het nieuwe WW-recht een lager dagloon heeft, leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat de aldus vastgestelde hoogte van het dagloon in strijd komt met het loondervingsbeginsel. Steun hiervoor heeft de rechtbank gevonden in de uitspraak van de Raad van 23 november 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BY4335) waarin is geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat met de invoering van het historisch dagloon het loondervingsbeginsel is verlaten.
7.6.
Welke belangen de wetgever heeft gewogen voordat tot wijziging van artikel 5 van het Dagloonbesluit werd besloten, is af te leiden uit pagina 15, onder ‘Doel, gekozen instrumenten en gevolgen’ van de Nota van Toelichting bij het Dagloonbesluit (Stb. 2015, 152). Hierin is het volgende opgenomen:
“Op grond van de WW, zoals deze luidde voor inwerkingtreding van de Wwz, werd het dagloon bepaald op grond van het loon dat een werknemer had verdiend in de dienstbetrekking waaruit hij werkloos was geworden. Dat kon echter niet representatief zijn voor hetgeen een werknemer gemiddeld per dag had verdiend in het laatste jaar voordat hij werkloos werd, bijvoorbeeld omdat hij slechts kort in de betreffende dienstbetrekking had gewerkt. Dit kon tot onrechtvaardige uitkomsten leiden. Zo bedroeg het dagloon € 75 als iemand in het jaar voor zijn ontslag eerst zes maanden had gewerkt tegen een loon van € 50 per dag en vervolgens (in dezelfde dienstbetrekking) zes maanden tegen een loon van € 100 per dag. Het dagloon bedroeg echter € 100 als iemand in het jaar voor zijn ontslag slechts zes maanden had gewerkt tegen een loon van € 100 per dag. De eerste persoon had dus langer gewerkt dan de tweede persoon en daardoor meer verdiend (zodat ook meer premie voor hem was betaald), maar zijn dagloon was lager. Daarom is besloten dat het dagloon voor de reguliere WW-uitkering voortaan zal worden berekend door het loon dat genoten is in alle dienstbetrekkingen gedurende de referteperiode van een jaar voorafgaande aan (de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voor) het intreden van de werkloosheid, te delen door 261 dagen. Dit heeft tot gevolg dat degenen die in de referteperiode in totaal hetzelfde loon hebben verdiend, hetzelfde dagloon hebben.”
7.7.
Hieruit blijkt dat de wetgever de mogelijk nadelige gevolgen van de dagloonberekening heeft onderkend. De wetgever heeft een doorslaggevend belang toegekend aan het opheffen van de ongelijkheid tussen een werknemer die, ondanks dat hij langer heeft gewerkt, een lager dagloon krijgt dan de werknemer die korter heeft gewerkt en toch een uitkering naar een hoger dagloon ontvangt. Niet gesteld of gebleken is dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van artikel 5 van het Dagloonbesluit zodanig ernstige gebreken kleven dat dit gewijzigde artikel om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. De stelling dat er een toezegging is gedaan dat in 2018 compensatie plaatsvindt voor de negatieve gevolgen van het sinds 1 juli 2015 geldende Dagloonbesluit, is onvoldoende om bedoelde ernstige gebreken aan te nemen.
8. Ook eiser stelling, met een beroep op de uitspraken van de Raad van 30 maart 2016 (waaronder ECLI:NL:CRVB:2016:1113 en ECLI:NL:CRVB:2016:1115) dat hij niet heeft kunnen anticiperen op het wegvallen van de dagloongarantie zoals dit gold tot 1 juli 2015 en zelfs zoals dit gold tot 1 juni 2013, kan niet slagen. De rechtbank merkt allereerst op dat eiser op 4 november 2014 is gaan werken, zodat in ieder geval geen sprake is van het niet kunnen anticiperen op de regelgeving zoals deze in de periode van 1 juni 2013 tot 1 juli 2015 gold. Daarnaast betreffen de door eiser aangehaalde uitspraken zaken waarin de betrokkenen van werk naar lager betaald werk waren overgestapt zonder tussenliggende periode van werkloosheid, zodat geen sprake is van een gelijke situatie. Tot slot overweegt de rechtbank dat eiser niet heeft onderbouwd dat hij een andere beslissing zou hebben genomen ten aanzien van het aanvaarden van het werk per 4 november 2014 indien hij toen bekend was geweest met de wijzing van het Dagloonbesluit per 1 juli 2015.
9. Het beroep van eiser is dus ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en mr. D. Brugman en mr. E. Lunenburg, leden, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.