Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummers: ROT 14/6349, ROT 14/6601, ROT 14/7143
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november 2016 in de zaken tussen
[eiser 1]te [woonplaats] ,
[eiser 2] ,te [woonplaats] , en
[eiser 3]te [woonplaats] ,
tezamen eisers
gemachtigde: S. Badloe,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder,
gemachtigden: mr. C.J. Kuiper en mr. S.J.D. Eillyas (17 februari 2015)
mr. R.P.H. Rozenbrand en mr. S.J.D. Eillyas (4 oktober 2016).
Procesverloop
Bij besluiten van 10 april 2014, 25 april 2014 en 6 mei 2014 (primaire besluiten) heeft verweerder verzoeken van eisers om handhavend op te treden tegen [luchtvaartmaatschappij I] en [luchtvaartmaatschappij II] afgewezen.
Bij besluiten van 4 augustus 2014, 29 augustus 2014 en 16 september 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 17 februari 2015. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Hendriks en N. Baldew, kantoorgenoten van hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens was N. Widjaja, inspecteur, aanwezig.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Bij brieven van 25 maart 2016 heeft de rechtbank partijen bericht dat de schorsing zal voortduren in afwachting van de definitieve uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in de zaken waarin bij verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:NL:RVS:2015:699) een prejudiciële vraag is gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof van Justitie).
Bij brieven van 27 juni 2016 heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld te reageren op de definitieve uitspraken van de Afdeling van 22 juni 2016 in die zaken (ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733).
Bij brief van 7 juli 2016 hebben eisers hun reactie gegeven.
Bij brief van 11 juli 2016 heeft verweerder zijn reactie ingezonden.
Daarna zijn partijen bij brief van 18 juli 2016 in de gelegenheid gesteld op de respectievelijke reacties te reageren.
Bij brief van 16 augustus 2016 hebben eisers een nadere reactie ingezonden.
De gevoegde behandeling van de beroepen is voortgezet op 4 oktober 2016. Daarbij is tevens het beroep met zaaknummer ROT 16/4662 gevoegd. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Hendriks, kantoorgenoot van hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens was N. Widjaja, inspecteur, aanwezig.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting is het beroep met zaaknummer ROT 16/4662 weer afgesplitst.
Overwegingen
1. Voor het wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de Afdeling van 11 maart 2015.
2. De bestreden besluiten
ROT 14/6349
Bij brief van 21 januari 2014 heeft eiser 1 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen [luchtvaartmaatschappij I] inzake de vergoeding voor de geannuleerde vlucht [vluchtnummer] op 21 januari 2013, ten einde deze luchtvaartmaatschappij te bewegen de overtreding van artikel 5, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PB 2004 L 46; de Verordening) ongedaan te maken en alsnog de compensatie in de zin van artikel 7 van Pro de Verordening te betalen.
Verweerder heeft bij primair besluit van 10 april 2014 het verzoek om handhavend op te treden afgewezen, omdat het verzoek om handhaving niet is ingediend binnen één jaar na de uitvoering van de vlucht waarop zich de annulering heeft voorgedaan.
Bij bestreden besluit van 4 augustus 2014 heeft verweerder zijn primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard.
ROT 14/6601
Bij brief van 4 maart 2014 heeft eiser 2 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen [luchtvaartmaatschappij II] inzake de vergoeding voor de vertraagde vlucht [vluchtnummer] van 19 oktober 2012, ten einde deze luchtvaartmaatschappij te bewegen alsnog de compensatie in de zin van artikel 7 van Pro de Verordening te betalen.
Verweerder heeft het verzoek bij primair besluit van 25 april 2014 afgewezen omdat het verzoek om handhaving niet is ingediend binnen één jaar na de uitvoering van de vlucht waarop zich de vertraging heeft voorgedaan. Bij bestreden besluit van 29 augustus 2014 heeft verweerder zijn primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard.
ROT 14/7143
Bij brief van 30 december 2013 heeft eiser 3 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen [luchtvaartmaatschappij I] inzake de vergoeding voor de vertraagde vlucht [vluchtnummer] van 7 mei 2013, ten einde deze luchtvaartmaatschappij te bewegen alsnog de compensatie in de zin van artikel 7 van Pro de Verordening te betalen.
Verweerder heeft het verzoek bij primair besluit van 6 mei 2014 afgewezen. Uit onderzoek is gebleken dat [luchtvaartmaatschappij I] de vlucht niet heeft uitgevoerd en daarom is er geen sprake van een overtreding.
Bij bestreden besluit van 16 september 2014 heeft verweerder zijn primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard.
3. In de verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015 heeft de Afdeling overwogen dat verweerder naar Nederlands recht niet bevoegd is om tot bestuursrechtelijke handhaving over te gaan in elk individueel geval waarin de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening zijn overtreden. Een passagier die aanspraak maakt op compensatie als daar bedoeld heeft naar Nederlands recht een civiele vordering op de luchtvaartmaatschappij indien deze de compensatie niet betaalt en die passagier kan die vordering aan de kantonrechter voorleggen. Daarbij rees echter de vraag of de Verordening niettemin verplicht tot bestuursrechtelijke handhaving door verweerder. De Afdeling heeft het Hof van Justitie daarom de vraag voorgelegd of artikel 16 van Pro de Verordening de nationale autoriteiten ertoe verplicht om uitvoeringsmaatregelen te nemen die een grondslag bieden voor bestuursrechtelijke handhaving door de op grond van artikel 16 aangewezen Pro instantie in elk individueel geval afzonderlijk waarin de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening worden overtreden, teneinde in elk individueel geval afzonderlijk het recht op compensatie van een passagier te kunnen garanderen.
3.1.
In het arrest van het Hof van Justitie van 17 maart 2016 in de gevoegde zaken
C- 145/15 en C-146/15 (ECLI:EU:C:2016:187) heeft het Hof voor recht verklaard dat artikel 16 van Pro de Verordening in die zin moet worden uitgelegd dat de door elke lidstaat overeenkomstig lid 1 van dit artikel aangewezen instantie, waarbij door een passagier een individuele klacht is ingediend na de weigering van een luchtvaartmaatschappij om hem de in artikel 7, lid 1, van die verordening bedoelde compensatie te betalen, niet verplicht is handhavend op te treden tegen die luchtvaartmaatschappij om haar ertoe te bewegen die compensatie te betalen.
3.2.
In de uitspraken van 22 juni 2016 heeft de Afdeling overwogen dat het arrest van het Hof van Justitie van 17 maart 2016 er niet toe noopt om af te wijken van het in de verwijzingsuitspraken neergelegde oordeel dat verweerder in dergelijke gevallen niet bevoegd is om tot zodanig handhavend optreden te besluiten.
4. In zijn reactie van 11 juli 2016 naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling van 22 juni 2016 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de beroepen niet‑ontvankelijk dienen te worden verklaard. Daartoe heeft verweerder aangevoerd dat het gaat om individuele verzoeken van eisers om in hun individuele gevallen handhavend op te treden. Uit de uitspraken van de Afdeling volgt dat verweerder niet bevoegd is om op deze individuele verzoeken van eisers te beslissen, zodat eisers met hun beroepen nimmer kunnen bereiken wat zij beogen, te weten het verkrijgen van financiële compensatie. Eisers hebben daarom geen procesbelang bij de beoordeling van hun beroepen.
Voor zover de individuele verzoeken van eisers als handhavingsverzoeken in het algemeen belang dienen te worden aangemerkt, onderscheiden eisers zich niet van de onbepaalde groep van potentiële luchtvaartpassagiers die gebruik kunnen maken van de diensten van de betrokken luchtvaartmaatschappij en zijn zij daarbij dus geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Evenmin kan C-Buddy die namens eisers optreedt als belanghebbende worden aangemerkt, aldus verweerder.
Voor zover de individuele verzoeken van eisers als handhavingsverzoeken in het algemeen belang dienen te worden aangemerkt, onderscheiden eisers zich niet van de onbepaalde groep van potentiële luchtvaartpassagiers die gebruik kunnen maken van de diensten van de betrokken luchtvaartmaatschappij en zijn zij daarbij dus geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Evenmin kan C-Buddy die namens eisers optreedt als belanghebbende worden aangemerkt, aldus verweerder.
5. Het betoog van verweerder dat eisers geen procesbelang hebben, faalt. Eisers hebben recht op een oordeel van de rechtbank over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten, te meer nu eisers het niet eens zijn met het oordeel van de Afdeling in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016.
6. Eisers hebben daartoe – kort gezegd en samengevat – aangevoerd dat de Afdeling de prejudiciële procedure heeft misbruikt om de verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015, waarin reeds, ambtshalve en zonder dat dit door de Afdeling met de partijen in die zaken was besproken, over de bevoegdheid van verweerder is geoordeeld, te laten bevestigen, terwijl de bevoegdheid van verweerder al eerder in de rechtspraak was uitgekristalliseerd door de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2011 (ECLI:RVS:2011:BR4645). Eisers wijzen er op dat de Afdeling na de uitspraak van 10 augustus 2011 in alle daarop volgende individuele zaken consequent van de bevoegdheid van verweerder is uitgegaan. Dat maken eisers op uit bijvoorbeeld de uitspraken met de nummers ECLI:NL:RVS:2014:3762 en ECLI:NL:RVS:2014:2757. De Afdeling is omgegaan zonder dit voldoende te motiveren en zonder alle relevante aspecten bij de beoordeling te betrekken.
Eisers menen dat de rechtbank op basis van hun argumenten tot een ander oordeel over de bevoegdheid moet komen dan de Afdeling in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016. Zij hebben er daarbij onder meer op gewezen dat in de Wet luchtvaart geen onderscheid is gemaakt tussen individuele en collectieve belangen, zodat volgens eisers verweerder bevoegd is op de verzoeken te beslissen. Het gaat voorts om een rechtstreeks uit de Verordening voortvloeiende betalingsplicht, die bij niet naleving daarvan een overtreding oplevert die op grond van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart langs publiekrechtelijke weg moet worden hersteld. Individuele klachten van passagiers die over zee en binnenwateren reizen worden bovendien wel in behandeling genomen door verweerder en eisers zien niet in waarom dat dan niet zou gelden voor luchtreizigers. Verder is vaste jurisprudentie dat een bestuursrechtelijk naast een civielrechtelijk traject kan bestaan, aldus eisers.
Eisers betogen voorts dat het door het Hof van Justitie gegeven antwoord op de prejudiciële vraag onjuist is. Het antwoord is in strijd met het doel dat het Europees Parlement en de Raad met de Verordening, met name met artikel 16 daarvan Pro, voor ogen hadden. Bovendien veronderstelt het Hof van Justitie in zijn arrest een tegenstelling tussen handhaving in het individuele geval en handhaving in het niet individuele geval, zonder dat het duidelijk maakt wat precies onder de twee begrippen moet worden verstaan en hoe deze van elkaar moeten worden afgebakend. Eisers verzoeken de rechtbank daarom nadere prejudiciële vragen te stellen.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat de bij C-Buddy werkzame gemachtigde namens eisers beroepen heeft ingesteld en dat eisers verweerder hebben verzocht om handhavend op te treden tegen [luchtvaartmaatschappij I] onderscheidenlijk [luchtvaartmaatschappij II] wegens overtreding van de Verordening, met als doel dat [luchtvaartmaatschappij I] onderscheidenlijk [luchtvaartmaatschappij II] hun alsnog compensatie in de zin van die Verordening betaalt. Het gaat daarbij niet om (algemene) handhavingsverzoeken die zijn gericht op het algemeen belang, maar om verzoeken die zijn gericht op het verkrijgen van individuele compensatie. Uit de uitspraken van 22 juni 2016 volgt dat verweerder niet bevoegd was deze verzoeken in te willigen. In hetgeen eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij merkt de rechtbank op dat de Afdeling ten aanzien van de gevolgde procedure en de eerdere rechtspraak in de uitspraken van 22 juni 2016 een toelichting heeft gegeven. Zoals ook de Afdeling in de uitspraken van 22 juni 2016 heeft overwogen, dient van de juistheid van het arrest van het Hof van Justitie te worden uitgegaan. Er is voorts geen aanleiding om de door eisers voorgestelde nadere prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen, nu het in het arrest gegeven antwoord duidelijk is en beantwoording van de voorgestelde vragen niet noodzakelijk is voor de beslechting van deze geschillen.
6.2.
Naar verweerder ter zitting heeft toegelicht, komt het voor dat ook naar aanleiding van individuele klachten van luchtvaartpassagiers handhavingsmaatregelen worden genomen tegen een luchtvaartmaatschappij. Verweerder maakt daarbij gebruik van zijn bevoegdheid op grond van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart. Het gebruik van deze bevoegdheid is hier echter niet aan de orde. Bovendien kunnen individuele luchtvaartpassagiers niet als belanghebbenden worden aangemerkt bij de weigering gebruik te maken van die bevoegdheid, zoals verweerder terecht betoogt. Dat het eveneens voor komt dat verweerder ook in individuele gevallen zijn oordeel geeft over de handelwijze van de betrokken luchtvaartmaatschappij, betekent gelet op de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 niet dat daartegen voor de individuele klager bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat of open moet staan.
7. Gelet op de voorgaande overwegingen was verweerder niet bevoegd om de verzoeken van eisers in te willigen. In de bestreden besluiten is dit niet onderkend.
8. De beroepen zijn daarom gegrond en de bestreden besluiten komen wegens strijd met artikel 11.15 van de Wet luchtvaart voor vernietiging in aanmerking.
Omdat verweerder niet bevoegd is de verzoeken van eisers in te willigen, heeft verweerder op zich terecht, maar op onjuiste gronden, de verzoeken afgewezen en de daartegen door eisers gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
De rechtbank ziet daarom aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten.
9. Ter zitting hebben eisers toegelicht dat zij enkel verzoeken om schadevergoeding omdat zij niet binnen een redelijke termijn een rechterlijke uitspraak hebben verkregen.
9.1.
De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
9.2.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) geldt in niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die bekend zijn gemaakt op of na 1 februari 2014 als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer dan twee jaar mogen duren. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
9.3.
ROT 14/6349
In deze zaak is het bezwaarschrift tegen het bestreden besluit gedateerd op 14 mei 2014. Bij afwezigheid van een ontvangststempel zal de rechtbank ervan uitgaan dat verweerder het bezwaarschrift op 15 mei 2014 heeft ontvangen. De redelijke termijn is dan aangevangen op 15 mei 2014.
9.4.
ROT 14/6601
In deze zaak is het bezwaarschrift tegen het bestreden besluit ingediend op 28 mei 2014. Verweerder heeft het ontvangen op 2 juni 2014. De redelijke termijn is dus aangevangen op 2 juni 2014.
9.5.
ROT 14/7143
In deze zaak is het bezwaarschrift tegen het bestreden besluit ingediend op 10 juni 2014.
Verweerder heeft het ontvangen op 13 juni 2014. De redelijke termijn is dus aangevangen op 13 juni 2014.
9.6.
Aangezien de rechtbank met instemming van partijen voor de beoordeling van de geschillen de uitspraken van de Afdeling noodzakelijk achtte, was het afwachten van die uitspraken redelijk. De daarmee gemoeide tijd wordt daarom buiten beschouwing gelaten. Het betreft een periode van één jaar, vier maanden en 5 dagen, te weten van 17 februari 2015 tot en met 22 juni 2016.
De bezwaar- en beroepsfase heeft dan voor alle eisers sinds de ontvangst van de respectievelijke bezwaarschriften tot aan de uitspraak van heden niet langer dan twee jaar geduurd. De verzoeken worden dus afgewezen.
10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door ieder van hen betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op een totaalbedrag van € 6448,- (3 x 1 punt voor het indienen van de bezwaarschriften, 3 x 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 3 x 1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 3 x 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 x 0,5 punt voor het indienen van de reactie en 1 x 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1). Dat betekent dat verweerder per zaak aan de betrokken eiser(s) een derde deel hiervan, dat wil zeggen € 2149,33, dient te betalen. Daarbij overweegt de rechtbank dat, anders dan verweerder ter zitting onder verwijzing naar zijn faxbericht aan eisers van 30 september 2016 heeft betoogd, er geen reden is om de zaken in bezwaar als samenhangend aan te merken noch voor matiging van de kosten in bezwaar. Dat het in de zaken ROT 14/6349 en ROT 14/6601 ging om de termijn voor indiening van het verzoek om handhaving geeft daarvoor geen aanleiding, nu verweerder de bezwaren inhoudelijk heeft behandeld, zodat 1 punt per bezwaarschrift op zijn plaats is. Voorts zijn eisers op hoorzittingen gehoord. Wat betreft de proceskosten in beroep heeft ter zitting van 17 februari 2015 weliswaar een gevoegde maar wel een individuele inhoudelijke behandeling van de zaken plaatsgevonden. Omdat na de uitspraken van de Afdeling van 22 juni 2016 de vraag naar de bevoegdheid aan de orde is en de zaken daarin niet van elkaar verschillen, beschouwt de rechtbank de zaken wat betreft de (in alle zaken in één stuk ingediende) reactie van 7 juli 2016 en de nadere zitting als samenhangend in de zin van het Bpb. De omstandigheid dat bij de reactie en de nadere zitting alleen de bevoegdheid van verweerder aan de orde is, biedt geen grond voor de eveneens door verweerder bepleite toepassing van een lagere wegingsfactor die zou leiden tot matiging van de daarvoor gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand blijven;
- wijst de verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn af;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door ieder van hen betaalde griffierecht van € 165,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een totaalbedrag van € 6448,-, waarbij verweerder per zaak € 2149,33 dient te betalen aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, en mr. R.H.L. Dallinga en mr. C.J.F. de Jongh, leden, in aanwezigheid van drs. S.R. Jonkergouw, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 november 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.