Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 15/4901
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2016 in de zaak tussen
[eiseres] te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, verweerder,
gemachtigde: mr.ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 5.000,= wegens overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van 28 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk, namelijk ten aanzien van de hoogte van de boete, gegrond verklaard, de hoogte van de boete bepaald op € 2.500,= en voor het overige het primaire besluit gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2016. Namens eiseres is verschenen [naam] (directeur van eiseres), bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was namens verweerder aanwezig [naam] (dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit NVWA).
Overwegingen
1. In het boeterapport van 2 december 2014 is gerapporteerd dat een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) zich op 2 december 2014 omstreeks 10.45 uur bevond op het slachthuis van eiseres naar aanleiding van regulier toezicht. Bij de tweede controle van 2 x 30 kalveren na de post mortem keuring, voor het stempelen, heeft de toezichthouder gezien dat een karkas zichtbaar was bezoedeld: fecale bezoedeling van de staartbasis over de rug. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
2.1.
Op basis van de bevindingen in het boeterapport van 2 december 2014 heeft verweerder bewezen geacht dat de karkassen zichtbaar waren verontreinigd met uitwerpselen en dat deze zichtbare verontreinigingen niet onmiddellijk werden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Hiermee heeft eiseres artikel 6.2 van de Wet dieren in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten overtreden en heeft verweerder in het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van € 5.000,=. Verweerder heeft dit verhoogde boetebedrag van € 5.000,= opgelegd, omdat eiseres reeds eerder op 29 augustus 2014 is beboet voor een soortgelijke overtreding en er nog geen vijf jaren verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.
2.2.
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk, ten aanzien van de hoogte van de boete, gegrond verklaard en voor het overige het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft de boete verlaagd naar € 2.500,= omdat de beschikking van 29 augustus 2014 nog niet onherroepelijk was geworden waardoor de verhoging niet is gerechtvaardigd.
3.1.
Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten zijn voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren: de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van Verordening 853/2004 dienen exploitanten van levensmiddelenbedrijven te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
Op grond van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10, van Verordening 853/2004 mogen karkassen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
3.2.
Op grond van artikel 8.6, eerste lid, van de Wet dieren wordt in deze paragraaf verstaan onder:
a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
1°. de artikelen […] 3.2, eerste en tweede lid, […];
2°. een van de bepalingen, bedoeld in onderdeel a, in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, […];
b. overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt.
Op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren kan verweerder een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
3.3.
Op grond van artikel 8.8, eerste lid, van de Wet dieren worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is de hoogte van de bestuurlijke boete die verweerder aan een overtreder voor een overtreding overeenkomstig boetecategorie 3 kan opleggen € 2500,=.
Op grond van artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt de hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Op grond van de bijlage als bedoeld in voornoemd artikel is voor overtreding van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten de boetecategorie 3.
3.4.
Op grond van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb stemt het bestuursorgaan, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Eiseres heeft als beroepsgrond aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op de bezwaargrond dat geen sprake is van bezoedeling. Uit de foto’s en uit het boeterapport is volgens eiseres niet af te leiden dat het om fecaliën gaat of om een fecale bezoedeling.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van het rapport van bevindingen van 2 december 2014. Uit vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer de uitspraak van 22 juni 2006 (ECLI:NL:CBB:2006:
AX9692), volgt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wiens bedrijf de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. De enkele stelling van eiseres dat op de foto’s niet (duidelijk) te zien is of er sprake is van fecale bezoedeling, is onvoldoende voor twijfel aan de juistheid van het rapport van bevindingen. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van het CBb van
30 september 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BO4072) waarin is geoordeeld dat het ontbreken van foto’s bij de diergeneeskundige verklaring niet met zich brengt dat getwijfeld moet worden aan de juistheid van de diergeneeskundige verklaring. Dat in onderhavige zaak niet goed op de foto’s te zien zou zijn dat het om fecale bezoedeling gaat, kan derhalve op zich geen afbreuk doen aan het boeterapport.
4.2.
Partijen zijn voorts verdeeld over de vraag of het moment waarop de controle door de NVWA is uitgevoerd in overeenstemming is met Verordening 853/20014 en verweerders handhavingsbeleid.
4.3.
Allereerst moet worden vastgesteld op welk moment in het slachtproces de controle door de NVWA heeft plaatsgevonden. In het boeterapport van 14 juli 2014 is vermeld dat er twee controles hebben plaatsgevonden aan het eind van het slachtproces voor het stempelen. In het verweerschrift heeft verweerder nader toegelicht dat direct voor het stempelen is gecontroleerd. Ter zitting is door de dierenarts van de NVWA aan de hand van de door eiseres overgelegde “Processchema’s en beschrijvingen, PS05, versie 04, uitgiftedatum
17 maart 2015” daarop een toelichting gegeven. Uit die toelichting blijkt dat de toezichthouders controleren op de positie tussen de blokjes “nacontrole” en “classificatie CBS” zoals weergegeven in het processchema, omdat daar een knop is om een karkas te laten uitrailen naar de positie “opknappen”. Ter zitting heeft eiseres bevestigd dat de toezichthouders nooit verder staan dan de positie tussen “nacontrole” en “classificatie CBS”.
4.4.
Eiseres heeft gesteld dat voor controle op fecale bezoedeling de positie tussen “nacontrole” en “classificatie CBS” in het slachtproces te vroeg is. Volgens eiseres heeft verweerder gehandeld in strijd met zijn beleid zoals opgenomen in het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht, versie 1.0 van 2 maart 2015 (Handhavingsprotocol), omdat de controle heeft plaatsgevonden voordat eiseres de gelegenheid heeft gehad de karkassen te beoordelen op fecale bezoedeling en eventuele bezoedeling zelf te verwijderen. Uit het boeterapport blijkt volgens eiseres niet dat de controle is uitgevoerd op een moment dat eiseres daartoe zelf de gelegenheid heeft gehad. Dit betekent volgens eiseres dat de controle niet is uitgevoerd op een plaats waar eiseres alle op Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de post mortem keuring heeft uitgevoerd.
De rechtbank ziet anders dan eiseres geen grond voor het oordeel dat de positie waar de controles hebben plaatsgevonden, tussen “nacontrole” en “classificatie CBS”, onjuist zou zijn. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 is bepaald dat karkassen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd mogen zijn en dat elke zichtbare verontreiniging
onmiddellijk(cursivering rechtbank) moet worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met gelijkwaardig effect. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat in elke fase van het slachtproces de fecale bezoedeling direct moet worden verwijderd en dat op elk moment in het proces gecontroleerd zou kunnen worden of dit daadwerkelijk gebeurt. Gelet op het vorenstaande kan geen betekenis worden gehecht aan de stelling van eiseres onder verwijzing naar artikel 3.5 van het Handhavingsprotocol dat een marge van 5% bij de post mortem keuring door verweerder wordt geaccepteerd. Bovendien heeft deze bepaling uit het Handhavingsprotocol betrekking op het houden van een steekproef vóór het aanbieden aan de post mortem keuring.
onmiddellijk(cursivering rechtbank) moet worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met gelijkwaardig effect. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat in elke fase van het slachtproces de fecale bezoedeling direct moet worden verwijderd en dat op elk moment in het proces gecontroleerd zou kunnen worden of dit daadwerkelijk gebeurt. Gelet op het vorenstaande kan geen betekenis worden gehecht aan de stelling van eiseres onder verwijzing naar artikel 3.5 van het Handhavingsprotocol dat een marge van 5% bij de post mortem keuring door verweerder wordt geaccepteerd. Bovendien heeft deze bepaling uit het Handhavingsprotocol betrekking op het houden van een steekproef vóór het aanbieden aan de post mortem keuring.
4.5.
Eiseres heeft gesteld dat uit Verordening 853/2004 volgt dat de toezichthouder moet controleren op het moment dat het karkas na beëindiging van het slachtproces de slachthal gaat verlaten. Volgens eiseres betekent dit dat de controle moet plaatsvinden bij de stempelaar.
Ook hierin volgt de rechtbank eiseres niet. De rechtbank hecht er daarbij waarde aan dat volgens Verordening 853/2004 het bijsnijden eigenlijk onmiddellijk moet gebeuren; dat betekent dat in elke fase van het proces de fecale bezoedeling direct moet worden verwijderd en dat er op elk punt in het proces gecontroleerd zou kunnen worden of dat daadwerkelijk gebeurt.
Verweerder heeft geaccepteerd dat in de slachterij van eiseres het opknappen (bijsnijden) niet direct gebeurt, maar dat eiseres in de lijn een bezoedeld karkas aanmerkt als bezoedeld om dat later in het proces (in de opknaplijn) te doen. Daar moet het opknappen (bijsnijden) dan ook wel gebeuren: vlak na de nacontrole door eiseres en op een punt waar het bijsnijden nog in het reguliere opknapproces (de plek die door eiseres is uitgekozen en bepaald om het opknappen (bijsnijden) te doen) kan plaatsvinden. Dat gebeurt dan door het karkas op dat moment af te railen naar het opknapproces. Later kan dat niet meer (zonder de lijn stil te zetten).
De plek waar verweerder nu controleert (na de laatste controle door eiseres voor het blokje “classificatie CBS”) is tevens een plek waarna er in principe geen fecale bezoedeling meer kan ontstaan; het slachtproces is dan immers afgerond; als daarna nog besmetting plaatsvindt, gebeurt dat via een vuil karkas of iets dergelijks. Dus alle bezoedelde karkassen moeten er voor die plek waar verweerder controleert uitgehaald (kunnen) zijn.
Argument is ook dat het nacontrolemoment (voor het blokje “classificatie CBS”) een goede plek is voor zowel eiseres als verweerder om de controle te doen. Het karkas kan dan nog in het reguliere opknapproces terecht komen; bij opknappen na het laatste opknapmoment dat eiseres heeft geconstrueerd (dus vlak voor het stempelen) moet de productielijn worden stilgezet en wordt een uitzondering gecreëerd.
Dat eiseres later nog een moment creëert om te checken of het opknappen goed is gebeurd, is begrijpelijk, gelet op haar verantwoordelijkheden, maar daarbij mogen geen nieuwe “opknappers” worden gesignaleerd. Dat moet op een eerder moment in het proces zijn gebeurd, en aldaar ook gecontroleerd kunnen worden.
Om deze reden kan geen betekenis worden gehecht aan de stelling van eiseres dat uit 3.6 van het Handhavingsprotocol volgt dat de steekproef na de post mortem keuring in de koelcel mag worden uitgevoerd. In dat onderdeel van het beleid staat vermeld dat de steekproef in de koelcel kan worden uitgevoerd als dat in het betreffende slachthuis een optie is. Zoals blijkt uit verweerders toelichting ter zitting is dat bij het slachthuis van eiseres geen goede optie, omdat daar geen mogelijkheid meer is om het karkas uit te railen naar de reguliere opknappositie. Indien de controle bij het stempelen zou plaatsvinden, moet de productielijn worden stilgelegd. Deze werkwijze strookt niet met hetgeen verweerder bij eiseres toelaatbaar heeft geacht, te weten dat een in de slachtlijn bezoedeld karkas als bezoedeld wordt aangemerkt om later in de reguliere opknaplijn (voor het stempelen) te worden opgeknapt. Bovendien heeft verweerder op de zitting toegelicht dat in de lijn die de koelcel indraait bijna meteen een douche staat. De toezichthouder kan daar niet gaan staan. Er is daar bovendien onvoldoende licht en geen rail meer om het karkas uit de lijn te halen.
4.6.
Nu er van kan worden uitgegaan dat verweerder de controle op
2 december 2014 heeft uitgevoerd na het blokje “nacontrole” door eiseres en deze wijze van controle naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd is met Verordening 853/2004 is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening 853/2004: karkassen mogen niet zichtbaar verontreinigd zijn met uitwerpselen en elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd.
2 december 2014 heeft uitgevoerd na het blokje “nacontrole” door eiseres en deze wijze van controle naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd is met Verordening 853/2004 is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening 853/2004: karkassen mogen niet zichtbaar verontreinigd zijn met uitwerpselen en elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd.
Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
4.7.
Subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat de boete onevenredig hoog is. Ten onrechte is de overtreding als ernstig gekwalificeerd, omdat op het moment van controle geen enkel gevaar bestond voor de voedselveiligheid en pas na het stempelen kan worden vastgesteld of sprake is van gevaar voor de voedselveiligheid. Eiseres heeft opgemerkt dat in het boetebeleid geen onderscheid is gemaakt in de grootte van de bedrijven en het aantal karkassen per bedrijf. Grote bedrijven, zoals eiseres, maken meer kans op een boete alleen al vanwege het aantal karkassen. Er is geen beleid ontwikkeld om een evenredige verdeling in de sector te bewerkstelligen. Een vermindering van de boete is volgens eiseres aangewezen.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de boete onevenredig hoog is. Op grond van artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is verweerder bevoegd voor deze overtreding een boete van € 2.500,= op te leggen. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Wet dieren en Verordening 853/2004 gediende doel, de bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. Voor zover eiseres betoogt dat de boetes niet zijn afgestemd op de ernst van de onderhavige overtredingen en de mate waarin die eiseres kunnen worden verweten, is de rechtbank gelet op het voorgaande van oordeel dat het door eiseres gestelde geen grond geeft voor het oordeel dat de opgelegde boete niet evenredig is. Zoals in het bestreden besluit is overwogen kan met uitwerpselen verontreinigd vlees onder andere leiden tot besmetting met bacteriën als Salmonella of E.coli, hetgeen een ernstig gevaar voor de volksgezondheid oplevert. De rechtbank is van andere feiten of omstandigheden voor matiging van het boetebedrag niet gebleken. De grootte van het bedrijf van eiseres kan zeker niet als zodanige omstandigheid worden aangemerkt.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.L. Mehlbaum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2016.
mr. S.L. Mehlbaum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.