Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
zaaknummer: ROT 15/1250
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 december 2015 in de zaak tussen
[naam] , te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. N. El-Ghazi,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. M.R. Keyser.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 17 april 2014 heeft verweerder het recht van eiseres op een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) met ingang van 1 april 2014 ingetrokken, het recht op bijstand over de periode van 23 april 2013 tot en met 31 maart 2014 herzien (lees: ingetrokken) en de gemaakte kosten van bijstand over deze periode tot een bedrag van € 11.733,16 van eiseres teruggevorderd.
Bij besluit van 12 juni 2014 heeft verweerder eiseres een boete van € 9.553,18 opgelegd.
Bij besluit van 13 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, in die zin dat de boete nader is vastgesteld op € 4.780,-.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2015. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Eiseres was vanaf 12 juni 2008 werkzaam als zelfstandige en ontving over de periode van 30 augustus 2012 tot en met 28 februari 2013 bijstand op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004. Op 1 juli 2013 heeft eiseres haar bedrijf, een schoonheidssalon, verkocht.
1.2.
Bij besluit van 4 oktober 2013 is aan eiseres vanaf 23 april 2013 een uitkering op grond van de Wwb toegekend. Naar aanleiding van een melding dat eiseres zwart zou werken in een schoonheidssalon, heeft verweerder onderzoek laten instellen naar de financiële situatie van eiseres, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een rapportage van 8 april 2014.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder op basis van de rapportage van 8 april 2014 vastgesteld dat eiseres in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting niet heeft gemeld dat zij tot 1 juli 2013 als zelfstandige heeft gewerkt en in de periode van 1 maart 2013 tot en met eind maart 2014 stortingen op de eigen rekening (NL84ABNA0544102894) en de zakelijke rekening (NL81ABNA0453873839) niet heeft gemeld. Ten aanzien van de boete heeft verweerder op grond van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 28 oktober 2014 vastgesteld dat sprake is van normale verwijtbaarheid en de boete nader vastgesteld (50%). Volgens verweerder zijn er geen dringende redenen om af te zien van het opleggen van een boete dan wel bijzondere omstandigheden om de boete verder te matigen.
3. Eiseres betoogt dat zij haar inlichtingenplicht niet heeft geschonden en geen inkomsten heeft verworven. Zij was in de veronderstelling dat zij, naar aanleiding van haar aanvraag om bijstand van 23 april 2013, bijstand ontving vanaf 1 juli 2013. Daarnaast had verweerder de uitkering niet vanwege de stortingen mogen intrekken, omdat het verschuivingen van geld betreft, waarvoor de inlichtingenplicht niet geldt. De bedragen die gestort werden op de bankrekeningen boekte eiseres over van haar creditcards om de vaste lasten te betalen. Tevens hielpen vrienden en familieleden eiseres met leningen. Indien eiseres financiële ruimte had, boekte zij de bedragen terug op de creditcards of betaalde zij geleende bedragen terug. Eerst per januari 2014 ontving eiseres van de Belastingdienst toeslagen. Voor januari 2014 werden de toeslagen ingehouden wegens openstaande vorderingen. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het teruggevorderde bedrag niet goed is berekend, omdat de bedragen die zijn overgeboekt van de creditcards naar de betaalrekening en andersom hierop in mindering dienen te worden gebracht. Verweerder had alvorens tot intrekking en terugvordering over te gaan, een belangenafweging moeten maken. Omdat geen sprake is van “opzet” of “grove schuld” had verweerder verder moeten afzien van het opleggen van een boete en kunnen volstaan met het opleggen van een waarschuwing.
4. Met ingang van 1 januari 2015 is de Wwb gewijzigd en vernoemd tot Participatiewet. Uit het daarbij gegeven overgangsrecht volgt dat dit geding wordt beoordeeld naar het voor die datum geldende recht, dus de Wwb.
Intrekking en terugvordering
5. Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Op grond van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de Wwb, zoals deze bepaling luidde tot 1 juli 2013 en voor zover van belang, kan verweerder een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Vanaf 1 juli 2013 is verweerder in een dergelijk geval, behoudens dringende redenen, op grond van artikel 54, derde lid, van de Wwb, verplicht om tot herziening of intrekking over te gaan.
Op grond van artikel 58, eerste lid, van de Wwb, zoals deze bepaling luidt sinds 1 januari 2013 en voor zover hier van belang, vordert verweerder de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid.
Op grond van artikel 58, achtste lid, van de Wwb, zoals deze bepaling sinds 1 januari 2013 luidt, kan, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
6.1.
Nu de intrekking van de aan eiseres verleende bijstand niet is beperkt tot een bepaalde periode, bestrijkt de door de bestuursrechter te beoordelen periode de periode vanaf de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken tot en met de datum van het primaire intrekkingsbesluit. Dit betekent dat hier beoordeeld dient te worden de periode van 23 april 2013 tot en met 17 april 2014. De rechtbank ziet aanleiding het besluit te toetsen aan de hand van drie periodes: de periode vanaf 23 april 2013 tot 1 juli 2013 (periode 1), de periode vanaf 1 juli 2013 tot 1 oktober 2013 (periode 2) en, tot slot, de periode vanaf 1 oktober 2013 tot en met 17 april 2014 (periode 3).
Periode 1
6.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres tot 1 juli 2013 werkzaam was als zelfstandige. De rechtbank is van oordeel dat het eiseres redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat het tot 1 juli 2013 voortzetten van de schoonheidssalon van invloed kon zijn op het recht op bijstand, zodat dit valt onder de reikwijdte van artikel 17, eerste lid van de Wwb. Niet is gebleken dat eiseres verweerder hiervan onverwijld en uit eigen beweging op de hoogte heeft gesteld, zodat vaststaat dat zij de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het betoog van eiseres dat zij in de veronderstelling verkeerde dat zij bijstand ontving vanaf juli 2013, volgt de rechtbank niet nu uit de bijstandsaanvraag blijkt dat eiseres de uitkering per 23 april 2013 heeft aangevraagd. Daarnaast is eiseres er in het toekenningsbesluit van 4 oktober 2013 van op de hoogte gebracht dat zij de bijstand ontvangt vanaf 23 april 2013. De ter zitting naar voren gebrachte stelling dat met de klantmanager was besproken dat eiseres eerst vanaf juli 2013 bijstand zou ontvangen en dat de toekenning van bijstand met ingang van 23 april 2013 dan ook op een fout van verweerder berust, slaagt evenmin, nu deze stelling geen steun vindt in de stukken.
6.3.
Omdat als gevolg van schending van de inlichtingenverplichting in periode 1 ten onrechte bijstand is verleend, was verweerder bevoegd om met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de Wwb, zoals deze bepaling luidde tot 1 juli 2013, het recht op uitkering over periode 1 in te trekken. Door eiseres zijn geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht die verweerder ertoe had moeten brengen om in dit geval niet van deze bevoegdheid gebruik te maken.
Periode 2
6.4.
Vaststaat dat er in de periode van 1 juli 2013 tot 1 oktober 2013 diverse stortingen zijn gedaan op de eigen en de zakelijke rekening van eiseres. Eiseres is er niet in geslaagd afdoende verklaringen te geven voor deze stortingen. Uit de stukken kan niet worden afgeleid dat de stortingen, zoals eiseres heeft gesteld, afkomstig zijn van de eigen (creditcard)rekening. Evenmin is in deze periode gebleken van aan eiseres verstrekte leningen die bovendien niet als inkomsten kunnen worden aangemerkt. Door van de ontvangst van de gestorte bedragen niet onverwijld en uit eigen beweging melding te maken bij verweerder, heeft eiseres ook in zoverre de op haar rustende inlichtingenplicht geschonden. Het had eiseres redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat de gestorte bedragen van invloed konden zijn op het recht op bijstand en dat zij daarvan melding had moeten maken.
6.5.
De gestorte bedragen dienen te worden aangemerkt als inkomen in de zin van artikel 32, eerste lid, van de Wwb over de maanden waarin de stortingen hebben plaatsgevonden. De bedragen die in de maanden juli en september 2013 zijn gestort zijn hoger dan de voor eiseres geldende bijstandsnorm. Gelet daarop en op het bepaalde in artikel 54, derde lid, van de Wwb, zoals deze bepaling luidt vanaf 1 juli 2013, was verweerder verplicht om de bijstand over deze maanden in te trekken. Voor de door eiseres bepleite belangenafweging bestaat dan ook geen ruimte.
6.6.
Ten aanzien van de maand augustus 2013 overweegt de rechtbank het volgende. Blijkens de lijst van stortingen op de zakelijke rekening is het totaalbedrag van de stortingen in de maand augustus 2013 (op 1 augustus € 340,- en op 28 augustus € 250,-) lager dan de voor eiseres geldende bijstandsnorm in die maand. Dit betekent dat verweerder de uitkering van eiseres over de maand augustus 2013 ten onrechte geheel heeft ingetrokken. Dit onderdeel van het bestreden besluit kan daarom geen stand houden en dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 54, derde lid, van de Wwb. Verweerder dient opnieuw te beslissen op het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar, waarbij ook de hoogte van de terugvordering moet worden aangepast.
Periode 3
6.7.
Eiseres heeft verklaard dat zij vanaf oktober 2013 schoonheidsproducten heeft verkocht en schoonheidsbehandelingen heeft verricht. Niet is gebleken dat eiseres bij verweerder melding heeft gemaakt van deze activiteiten, zodat zij ook ten aanzien hiervan de inlichtingenplicht heeft geschonden. Een schending van de inlichtingenplicht vormt een grond voor intrekking van de bijstand indien als gevolg van die schending het recht op bijstand niet (meer) kan worden vastgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in dit geval sprake. Eiseres heeft immers van haar activiteiten en de daarmee verworven inkomsten geen (deugdelijke) administratie of boekhouding bijgehouden en ook anderszins geen objectieve en verifieerbare gegevens ingebracht. Daarmee heeft zij het risico genomen dat de omvang van de activiteiten en de daarmee verworven inkomsten niet meer kunnen worden vastgesteld. Dat risico dient voor eiseres te komen. Nu het recht op bijstand wegens schending van de inlichtingenplicht vanaf 1 oktober 2013 niet meer kan worden vastgesteld, was verweerder gehouden de bijstand (ook) vanaf 1 oktober 2013 in te trekken. Ook hier is geen ruimte voor een belangenafweging.
Periodes 1 tot en met 3
6.8.
Ten aanzien van de terugvordering en de daarbij te hanteren toetsingsmaatstaf stelt de rechtbank vast dat artikel 58 van de Wwb, voor zover thans van belang, per 1 januari 2013 in die zin is gewijzigd, dat verweerders bevoegdheid tot terugvordering is gewijzigd in een verplichting tot terugvordering, behoudens dringende redenen.
6.9.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in hetgeen eiseres aan feiten en omstandigheden heeft aangevoerd geen dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de Wwb hoeven zien om van terugvordering af te zien. De omstandigheden waaronder eiseres haar bedrijf heeft beëindigd, zijn onvoldoende om aan te nemen dat de terugvordering op zichzelf leidt tot onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen. In dat verband is nog van belang dat eiseres bij de invordering de bescherming heeft van de regels omtrent de beslagvrije voet.
Boete
7.1.
Op grond van artikel 18a, eerste lid, van de Wwb, dat met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) in werking is getreden op 1 januari 2013, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wwb. Op grond van het zevende lid kan het college de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Op grond van het negende lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
7.2.
Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Stb. 2012, 484; Besluit aanscherping), luidde ten tijde van het opleggen van de boete aan eiseres als volgt:
“Artikel 2. Berekening van de bestuurlijke boete
1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, en bij recidive van overtreding van de inlichtingenverplichting op 150 procent van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10.
Artikel 2a. Criteria verminderde verwijtbaarheid
1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”
8. Op 23 juni 2015 heeft de Centrale Raad van Beroep (de Raad) vier uitspraken gedaan over de gevolgen van de Wet aanscherping in bijstandszaken (ECLI:NL:CRVB:2015:1801, ECLI:NL:CRVB:2015:1807, ECLI:NL:CRVB:2015:1879 en ECLI:NL:CRVB:2015:1880). In die uitspraken heeft de Raad, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754), geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Op grond van deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. De Raad heeft in deze uitspraken verder geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van het Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is sprake van “gewone” verwijtbaarheid en is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
9.1.
Het betoog van eiseres dat volstaan had kunnen worden met een waarschuwing, slaagt niet. Nu eiseres, zoals hiervoor is overwogen, de inlichtingenplicht heeft geschonden was verweerder in beginsel verplicht om eiseres een boete op te leggen.
9.2.
Overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat sprake is van normale verwijtbaarheid. Nu niet is aangetoond dat sprake is van opzet of van grove schuld, gaat de rechtbank uit van gewone verwijtbaarheid, zodat 50% van het benadelingsbedrag passend is. Van verminderde verwijtbaarheid of van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van deze boeteoplegging af te zien is niet gebleken.
9.3.
Gelet op hetgeen in 6.6. is overwogen, dient verweerder in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar de hoogte van de boete (nu daarbij is uitgegaan is van een onjuist benadelingsbedrag) nader vast te stellen.
10. Het beroep is gegrond, voor zover het zich richt tegen de (volledige) intrekking en terugvordering van de bijstand over de maand augustus 2013 en in het verlengde daarvan de hoogte van de opgelegde boete. Voor het overige is het beroep ongegrond.
11. Omdat de rechtbank het beroep (gedeeltelijk) gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1). Voor de in bezwaar gemaakte proceskosten wordt geen vergoeding toegekend, nu verweerder deze in het bestreden besluit al heeft toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond, voor zover het zich richt tegen de (volledige) intrekking en terugvordering van de bijstand over de maand augustus 2013 en in het verlengde daarvan de hoogte van de opgelegde boete;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- bepaalt dat verweerder wat betreft het vernietigde deel van het bestreden besluit opnieuw op het bezwaar beslist, met inachtneming van deze uitspraak;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Bergen, voorzitter, en mr. dr. P.G.J. van den Berg en mr. A.M.E.A. Neuwahl, leden, in aanwezigheid van J. Bijleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 december 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
NB. In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd. Als de rechtbank daarbij gronden van het beroep en/of (een deel van) de grondslag van het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft verworpen en belanghebbende en/of verweerder daarin niet wil(len) berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.