Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 12/4134
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 augustus 2013 in de zaak tussen
1.
de vennootschap onder firma [naam vennootschap](de vennootschap), te Stadskanaal, eiseres,
2.
[naam vennoot](de vennoot), te Stadskanaal, eiser,
tezamen: eisers,
gemachtigde eisers: mr. D.Y. Li,
en
de minister van Volksgezondheid, welzijn en Sport (de minister), verweerder,
gemachtigde: drs. R.N. Ramsoedh en T.B. Klaasse LLB.
Procesverloop
Bij besluit van 13 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap tegen het besluit van 1 juni 2012 strekkende tot oplegging van een bestuurlijke boete aan de vennootschap van € 1.575,- ongegrond verklaard.
Tegen het bestreden besluit is beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2013. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde(n).
Overwegingen
1.1. Met betrekking tot de ontvankelijk van het beroep van eisers overweegt de rechtbank ambtshalve het volgende.
1.2. In het initiële beroepschrift heeft de gemachtigde mr. Li gesteld beroep in te stellen namens “[verkeerd gespelde naam vennoot], h.o.d.n. [naam vennootschap]”, gevestigd te Stadskanaal. Naar aanleiding van schriftelijk navraag door de griffier omtrent de identiteit van de insteller van het beroep heeft mr. Li de rechtbank bij brief van 3 juli 2013 bericht dat hij optreedt namens de vennoot en de vennootschap. In de nadere brief van 3 juli 2013 heeft de rechtbank, gelet op artikel 8:41, tweede lid, aanhef en onder c en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aanleiding gezien om van eisers tezamen alsnog het griffierecht te heffen dat van toepassing is indien beroep wordt ingesteld door een ander dan een natuurlijk persoon. In overeenstemming met hetgeen op de zitting is besproken heeft de gemachtigde van eisers na sluiting van het onderzoek, namelijk op 18 juli 2013, alsnog dit hogere griffierecht voldaan. De rechtbank ziet onder die omstandigheden geen aanleiding het onderzoek te heropenen.
1.3. Hoewel deze nadere duiding van de identiteit van degenen namens wie beroep is ingesteld heeft plaatsgevonden buiten de oorspronkelijke beroepstermijn, ziet de rechtbank daarin geen reden om de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren. De minister was immers bekend met de identiteit van zowel de vennootschap aan wie de besluitvorming is gericht als met de identiteit van de vennoten, onder wie de vennoot, en kon er redelijkerwijs niet van uitgaan dat de gemachtigde van eisers kan hebben beoogd op te treden namens een (niet bestaande) eenmanszaak van eiser die dezelfde naam heeft als de vennootschap.
1.4. Niettemin zal de rechtbank op grond van artikel 6:13 van de Awb het beroep van de vennoot niet-ontvankelijk verklaren, omdat de vennoot heeft verzuimd in een eerdere fase van deze procedure namens zichzelf op te komen tegen het primaire boetebesluit en hem ter zake hiervan een verwijt kan worden gemaakt. Het beroep van de vennootschap is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen wel ontvankelijk.
2.1. In artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004 is onder meer bepaald dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, zich houden aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II.
In hoofdstuk I.1 van Bijlage II voornoemd wordt vermeld dat bedrijfsruimten voor levensmiddelen schoon moeten zijn en goed moeten worden onderhouden.
In hoofdstuk V.1a van Bijlage II voornoemd wordt vermeld dat alle artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen afdoende moeten worden schoongemaakt en zo nodig ontsmet. Het schoonmaken en ontsmetten moeten zo frequent plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden.
2.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen is het verboden te handelen in strijd met onder meer artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004.
2.3. Blijkens artikel 32b, eerste lid, van de Warenwet in verbinding met de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten wordt overtreding van artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004 in verbinding met hoofdstuk I.1 of IX.4 eerste volzin
van Bijlage II beboet met een bedrag van € 1.050,- en worden de overige overtredingen van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen beboet met een bedrag van € 525,-, dit voor zover bij de natuurlijke of rechtspersoon op de dag van de overtreding minder dan 50 werknemers in dienst waren.
3.1. Blijkens een door een controleambtenaar van de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit, tevens bijzonder opsporingsambtenaar, ambtsedig opgemaakt proces-verbaal zijn door deze controleambtenaar tijdens een inspectie op 1 maart 2011 vastgesteld dat de bedrijfsruimten voor levensmiddelen niet schoon waren, omdat onder meer de afzuigkap, de horren in het buitenraam, het plafond, de leidingen langs het plafond, de wanden en het deurkozijn naar de afkoelruimte, de onderzijde van de schappen en meerdere stopcontacten vet en vuil waren, de vloer, het plafond en de wanden in de afkoelruimte bedekt waren met vochtig vuil karton, vet, vuil en/of oude etensresten, de wanden en metalen rekken in de opslagruimte schimmel, vuil en stof bevatten en in de koelcel wanden en rooster, vloer en de deur aan beide kanten vervuild waren met vochtig vuil karton, vuil en/of schimmel.
Voorts is vastgesteld dat uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen niet afdoende waren schoongemaakt, omdat in de koelcel met name de onderkant van rekken, direct boven de opgeslagen onverpakte eetwaren, over het gehele oppervlak overwoekerd was met grijze schimmel. Tijdens zijn verhoor gaf de vennoot aan:
“We gaan schoonmaken, repareren en vervangen van onderdelen.”
3.2. Op 4 maart 2011 is de vennootschap een kennisgeving dat een boeterapport zal worden opgemaakt toegezonden. Op 25 april 2012 is de vennootschap een kennisgeving ter zake van het voornemen tot boeteoplegging toegezonden.
4.
De vennootschap betoogt tevergeefs dat zij ten onrechte adressaat is van het primaire en het bestreden besluit, omdat het proces-verbaal van de controleambtenaar is gericht tot de vennoot. Het betoog mist feitelijke grondslag, omdat de kennisgeving van het boeterapport, het proces-verbaal en het boetevoornemen zijn gericht aan de vennootschap. Dat de brief van 25 april 2012 is geadresseerd aan “[naam vennootschap], T.a.v. dhr. [naam vennoot]” doet daar niet aan af, omdat daaruit volgt dat die brief is geadresseerd aan de vennoot als vertegenwoordiger van de vennootschap.
5.1.
De vennootschap betoogt dat onvoldoende is komen vast te staan dat sprake is van een (verwijtbare) overtreding. Zij voert in dit verband aan dat het boeterapport ten onrechte niets vermeldt omtrent de situatie op en na 15 maart 2011 en daaruit ook anderszins onvoldoende blijkt welke tekortkomingen de vennootschap worden verweten. Voorts betwist de vennootschap de bevindingen in het proces-verbaal.
5.2.
De boeteoplegging heeft betrekking op tekortkomingen inzake de hygiënewetgeving die zijn geconstateerd op 1 maart 2011. De stelling van de vennootschap dat de tekortkomingen op 15 maart 2011 waren verholpen, doet niet af aan de geconstateerde overtredingen op 11 maart 2011 en laat de bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boetes onverlet. De minister was dan ook niet gehouden om de door de vennootschap gestelde situatie op 15 maart 2011 in het boeterapport te betrekken. In het proces-verbaal en het boetrapport is feitelijk omschreven welke bedrijfsruimten en bewaarplaatsen niet schoon waren en waaruit die vuilheid bestond (aangekoekte eetresten, schimmel, vet dat van de afzuigkap druipt etc.). Uit die beschrijvingen blijkt dat evident niet is voldaan aan de eisen van de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II bij artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004. Daarmee is in het proces-verbaal en het boeterapport afdoende vermeld welke gedragingen de vennootschap worden verweten. Gelet op de gedetailleerde beschrijving van de diverse geconstateerde gebreken, doet de blote weerspreking van hetgeen is neergelegd in een ambtsedig door een bijzonder opsporingsambtenaar opgemaakt proces-verbaal niet af aan de bewijskracht van het proces-verbaal. Het betoog faalt.
6.1.
De vennootschap betoogt dat de minister in redelijkheid niet tot punitieve handhaving heeft mogen overgaan, omdat het vertrouwen is gewekt dat van handhaving zou worden afgezien indien de tekortkomingen zouden worden verholpen. In dit verband stelt eiseres dat zij binnen een termijn van veertien dagen heeft voldaan aan de wens van de controleambtenaar om de tekortkomingen op te heffen en dat laatstgenoemde in dat verband heeft aangegeven af te zien van handhaving.
6.2.
Hetgeen de vennootschap ten grondslag heeft gelegd aan het beroep op het vertrouwensbeginsel mist feitelijke grondslag. De rechtbank stelt vast dat eiseres bij brief van 4 maart 2011 is bericht dat als naar aanleiding van het boeterapport een voornemen komt om een boete op te leggen, zij een kennisgeving van dit voornemen zal ontvangen, waartegen zij een zienswijze kan inbrengen. Vermeld is dat de overtredingen die betrekking hebben op de hygiëne binnen de bedrijfsruimten uitvoerig zijn besproken met de (vertegenwoordiger van de) vennootschap en vóór 14 maart 2011 dienen te worden opgeheven. Voorts is vermeld dat wanneer de overtredingen opnieuw worden geconstateerd opnieuw kan worden overgegaan tot het opmaken van een boeterapport of proces-verbaal. Hieruit volgt dat de in die brief opgenomen termijn van twee weken niet betrekking heeft op het voorkomen van boeteoplegging ten gevolge van hetgeen op 1 maart 2011 is geconstateerd, maar op het voorkomen van herhaalde boeteoplegging wegens constateringen op of na 14 maart 2011. Hetgeen de vennootschap stelt omtrent mondelinge toezeggingen van de controleur wordt niet onderbouwd en staat haaks op deze stukken. Dat eiseres naar zij stelt ook op 22 maart 2011 is gewaarschuwd ter zake van een derde overtreding, te weten het niet zorgdragen voor de invoering, uitvoering en/of handhaving van één of meer permanente procedures gebaseerd op de zogenoemde HACCP-beginselen doet aan het vorenstaande niet af. Het betoog faalt.
7.
Voor zover de vennootschap meent dat de minister in redelijkheid niet tot punitieve handhaving heeft mogen overgaan, omdat het boeterapport niet met gerede spoed is opgemaakt, volgt de rechtbank dat standpunt niet. Tussen de kennisgeving van 4 maart 2011 dat een boeterapport wordt opgemaakt en de toezending van het proces-verbaal, dat eerst op 15 maart 2012 is opgemaakt – en dus niet op 15 maart 2011, waarvan partijen abusievelijk zijn uitgegaan – en dat eerst met de kennisgeving van het boetevoornemen aan de vennootschap is toegezonden op 25 april 2012, is meer dan een jaar verstreken. Hoewel het tijdsverloop tussen de aankondiging van het boeterapport en het boetrapport zelf inderdaad onnodig lang is, heeft dit er niet toe geleid dat de toepasselijke vervaltermijn van vijf jaar van artikel 5:45 van de Awb is overschreden, terwijl evenmin enige andere wettelijke termijn is overschreden. De wet voorziet namelijk niet in een termijn waarbinnen het boeterapport dient te worden opgemaakt. De termijn van dertien weken als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb ziet immers op het tijdsverloop tussen de dagtekening van het boeterapport en het primaire boetebesluit. Die termijn van orde is in het onderhavige geval niet overschreden. Het betoog faalt.
8.
De minister heeft de boetes vastgesteld op het wettelijk gefixeerde boetebedrag.
Gelet op het door de wetgever gekozen stelsel van uniforme – niet al te hoge – boetebedragen, waarbij in beginsel wordt geabstraheerd van de omstandigheden waaronder de overtreding wordt begaan, moet – uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid – sprake zijn van zeer bijzondere en zwaarwegende omstandigheden, wil gebruikmaking van de matigingsmogelijkheid geboden zijn (vgl. CBb 5 april 2005, ECLI:NL:CBB:2005:AT5955 en CBb 24 december 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BL4453). Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank acht het totale boetebedrag niet onevenredig hoog en ziet in hetgeen de vennootschap heeft aangevoerd geen aanleiding voor toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
9.
Hier voegt de rechtbank aan toe dat eerst met de kennisgeving van 25 april 2012 sprake is van een “charge” in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en niet al op 4 maart 2011, zoals de gemachtigde van de vennootschap ter zitting heeft betoogd. Aan de hand van de kennisgeving van 4 maart 2011 kon de vennootschap nog niet het vermoeden ontlenen dat haar een bestuurlijke boete boven het hoofd hing, omdat volgens vaste rechtspraak de enkele aankondiging van een boeterapport in beginsel niet een handeling van de toezichthouder oplevert waaraan dat vermoeden kan worden ontleend (bijv. ABRvS 13 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO0266 en CBb 1 september 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BS7874). In het onderhavige geval bestaat geen aanleiding van dit uitgangspunt af te wijken. Omdat binnen twee jaar na de kennisgeving van 25 april 2012 uitspraak in eerste aanleg wordt gedaan wordt de zaak in eerste aanleg binnen een redelijke termijn afgedaan, zodat het tijdsverloop geen grond voor matiging van het boetebedrag oplevert.
10.
Hetgeen de vennootschap verder heeft aangevoerd kan niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Het beroep van de vennootschap is ongegrond.
11.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van de vennoot niet-ontvankelijk,
- verklaart het beroep van de vennootschap ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Bergen, rechter, in aanwezigheid van
mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.