Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/48 5 april 2005
17040 Warenwet
Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen
Uitspraak op het hoger beroep van:
A, h.o.d.n. B, te C, appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 9 december 2003 in het geding tussen
appellant en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister).
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 16 januari 2004, bij het College binnengekomen op 20 januari 2004, beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam (hierna: rechtbank) van 28 november 2003, reg.nr. BC 03/583.
Bij brief van 19 februari 2004 is namens de minister een reactie op het beroepschrift ingediend.
Op 22 februari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar appellant aanwezig was. Voor de minister zijn verschenen mr. R.A. van Geffen en mr. F. Drop.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Warenwet is met ingang van 1 februari 2001 gewijzigd in verband met de invoering van het stelsel van bestuursrechtelijke boeten wegens overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Warenwet. Voor zover hier van belang bepaalde deze wet in de hier relevante periode als volgt.
"Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
verhandelen: het te koop aanbieden, uitstallen, tentoonstellen, verkopen, afleveren of voorhanden of in voorraad hebben van een waar;
(…)
3. Deze wet is ten aanzien van het voorhanden of in voorraad hebben van een waar niet van toepassing indien aannemelijk kan worden gemaakt dat de waar niet voor aflevering (…) bestemd is. Voorts is deze wet ten aanzien van het afleveren van een waar niet van toepassing indien aannemelijk kan worden gemaakt dat het afleveren geschiedt ter vernietiging van de waar of om de waar in overeenstemming te brengen met regels, bij of krachtens deze wet met betrekking tot die waar gesteld.
(…)
Artikel 18
Onverminderd het bij of krachtens de voorgaande artikelen bepaalde is het verboden:
(…)
d. eet- of drinkwaren te verhandelen die ongeschikt zijn voor gebruik;
(…)
Artikel 32a
1. Ter zake van de in de bijlage omschreven overtredingen kan Onze Minister een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend.
2. De hoogte van de boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste € 4500,- bedraagt.
3. Onze Minister kan de boete lager stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
(…)
Artikel 32b
1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt een bijlage vastgesteld, die bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen boete bepaalt.
(…)"
Ter uitvoering van artikel 32b van de Warenwet is in de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten voor nader omschreven overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Warenwet, per overtreding de hoogte van de daarop gestelde boete vastgesteld.
Het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen bepaalt als volgt.
"Artikel 2
1. Het is verboden eet- en drinkwaren te bereiden, te behandelen, te verpakken, te bewaren of te vervoeren, anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.
(….)
Artikel 15
1. Eet- of drinkwaren of grondstoffen, welke gekoeld moeten worden bewaard teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene bacteriën tegen te gaan, moeten:
(…)
b. voor zover door de bereider geen bijzondere bewaartemperatuur op de voorverpakking is vermeld of de waar niet is voorverpakt, zodanig worden vervoerd of in voorraad worden gehouden dat de temperatuur van de waar ten hoogste 7°C bedraagt;
(….)"
De Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen bepaalt:
"Artikel 6
1. Bedrijfsruimten zijn schoon, goed onderhouden en voldoende verlicht door dag- of kunstlicht.
(…)"
Aan overtreding van voormelde voorschriften van de Warenwet, het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen en de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen zijn in de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten geldboetes verbonden, die voor ondernemingen met minder dan 50 werknemers zijn vastgesteld op € 680,-- voor het verhandelen van eet- of drinkwaren die ongeschikt zijn voor het gebruik, € 900,-- , voor onvoldoende onderhoud van de bedrijfsruimten, en € 450,-- voor een te hoge bewaartemperatuur van bederfelijke etenswaren.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een kaaswinkel onder de naam B te C.
- Op 20 december 2001 heeft een controlerend ambtenaar van de Keuringsdienst van Waren een inspectiebezoek aan de onderneming van appellant gebracht.
- Aan de hand van de bevindingen van de controlerend ambtenaar is proces-verbaal opgemaakt ter zake van overtreding van de hiervoor in rubriek 2.1 genoemde voorschriften van de Warenwet, het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen en de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
- Op 1 februari 2002 heeft het hoofd Bureau Bestuurlijke Boetes Keuringsdienst van Waren namens de minister aan appellant zijn voornemen kenbaar gemaakt tot oplegging van een boete.
- Na appellant in de gelegenheid te hebben gesteld zijn zienswijze tegen zijn voornemen naar voren te brengen, heeft het hoofd Bureau Bestuurlijke Boetes Keuringsdienst van Waren namens de minister bij besluit van 8 maart 2002 een boete opgelegd van totaal € 2.030,-- wegen de volgende beboetbare en bewezen geachte feiten:
"Beboetbaar feit: De te verhandelen eetwaren, te weten diverse stukken kaas,
een bak met paté en een doos met vijgen, waren ongeschikt
voor gebruik. Al deze produkten waren bezet met schimmel.
Overtreding van: artikel 18, sub d, van Warenwet.
Boetebedrag: EUR 680,00
Beboetbaar feit: De temperatuur van de niet-voorverpakte eet- of drinkwaar welke gekoeld moet worden bewaard, teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene micro-
organismen tegen te gaan, was tijdens de bewaring en/of het in voorraad hebben hoger dan 7° C.
Overtreding van: artikel 2, lid 1 j° artikel 15, lid 1 van Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen.
Boetebedrag: EUR 450,00
Beboetbaar feit: De bedrijfsruimte was niet schoon.
Overtreding van: artikel 2, lid 1, van Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen, j°
artikel 6, lid 1, van Warenwetregeling Hygiene van levensmiddelen.
Boetebedrag: EUR 900,00"
- Hiertegen heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Nadat de VWS-commissie bezwaarschriften Awb ter zake advies had uitgebracht aan de minister, heeft deze bij besluit van 14 januari 2003 het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
- Tegen dat besluit heeft appellant beroep ingesteld bij de rechtbank.
- Vervolgens heeft de rechtbank op het beroep beslist bij de aangevallen uitspraak.
3. De uitspraak van de rechtbank
Bij de in hoger beroep aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van de minister van 14 januari 2003 ongegrond verklaard.
4. Het standpunt van appellant in hoger beroep
Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank het begrip 'verhandelen' onjuist heeft uitgelegd. De eetwaren waren niet voor de verkoop bestemd en zij bevonden zich op een niet voor het publiek toegankelijke plek. Appellant heeft daaraan toegevoegd dat het ondenkbaar is dat deze producten daadwerkelijk aan het publiek zouden worden afgeleverd. Als dat zo was, zou een zaak als de zijne binnen de kortste keren zijn klanten verliezen.
Appellant acht de boete voor het verhandelen van producten met een te hoge temperatuur onterecht. In de decembermaand werden, even als in eerdere jaren, een aantal snel lopende producten boven op de toonbank niet gekoeld verkocht. Hierover heeft de Keuringsdienst van Waren nooit eerder opmerkingen gemaakt.
Voorts acht appellant het niet reëel om hem te beboeten voor het feit dat de koelcel ten tijde van de inspectie niet aan de eisen van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen voldeed, omdat de koelcel aan renovatie toe was en binnenkort door een nieuwe koelcel zou worden vervangen. Er is een gebrek aan oog voor de gang van zaken in de praktijk.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge de wettelijke regeling, zoals deze sinds 1 februari 2001 geldt, komt aan de minister de bevoegdheid toe om ter zake van overtreding van bij of krachtens de Warenwet gegeven voorschriften een bestuurlijke boete op te leggen.
5.2 Volgens artikel 1, eerste lid, van de Warenwet wordt onder verhandelen verstaan: het te koop aanbieden, uitstallen, tentoonstellen, verkopen, afleveren of voorhanden of in voorraad hebben van een waar. Ingevolge artikel 18, aanhef en onder d, van de Warenwet mogen geen eet- of drinkwaren worden verhandeld die ongeschikt zijn voor gebruik.
Niet in geschil is dat de controlerend ambtenaar in de winkel en de koelcel eetwaren heeft aangetroffen die ongeschikt waren voor gebruik. Dat deze eetwaren niet voor aflevering aan het publiek waren bestemd, heeft appellant, mede gelet op de ter zake door de rechtbank in haar uitspraak vermelde feiten en omstandigheden, die door appellant in hoger beroep niet zijn betwist, niet aannemelijk gemaakt. Dat, indien daadwerkelijk tot aflevering van de hier in geding zijnde waren zou worden overgegaan, zulks gevolgen voor de omvang van appellantes klandizie zou hebben, doet hieraan niet af. In verband hiermee moet worden aangenomen dat sprake was van verhandelen in de hiervoor weergegeven betekenis. De grief van appellant dienaangaande faalt.
5.3 Voorts zijn niet in geschil de bevindingen van de controlerend ambtenaar bij zijn inspectiebezoek van 20 december 2001. Deze bevindingen, die zijn neergelegd in het boeterapport rechtvaardigen de conclusie dat appellant voormelde voorschriften van de Warenwet, het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen en de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen heeft overtreden.
De rechtbank heeft onder uiteenzetting van het door de minister gevoerde beleid geoordeeld dat deze in het onderhavige geval bevoegd was om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat de minister in het voorliggende geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten gebruik te maken van de hem gegeven bevoegdheid. De grieven van appellant falen in zoverre.
5.4 Voor zover appellant met zijn grieven in hoger beroep heeft willen betogen dat de boetebedragen hadden moeten worden gematigd, volgt het College hem daarin niet. Daartoe wordt het volgende overwogen. De minister heeft appellant beboet wegens overtreding van de hiervoor in paragraaf 2.2 vermelde overtredingen van krachtens de Warenwet gegeven voorschriften, op grond waarvan de boete door de minister wordt bepaald aan de hand van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten en de daarbij behorende bijlage.
Ingevolge artikel 32a, derde lid, van de Warenwet kan de minister de boete lager stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht. De minister heeft van deze bevoegdheid geen gebruik gemaakt. De rechtbank heeft geoordeeld dat, alle relevante feiten en omstandigheden in aanmerking genomen, het bedrag van de boete in dit geval niet onevenredig hoog is. Ook het College ziet geen grond voor het oordeel dat het bedrag van de boete ingevolge bijzondere omstandigheden op een lager bedrag zou moeten worden vastgesteld. Hiertoe overweegt het College als volgt.
De onderhavige bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De Warenwet schrijft voor, dat het bedrag van de boete wordt bepaald als voorzien in de bijlage als bedoeld in artikel 32b van de wet. Deze bijlage bevat een systeem van gefixeerde boetebedragen naar gelang de zwaarte van de overtreding. De wetgever heeft hier reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het College acht, in aanmerking genomen dat het hier gaat om overtredingen in het kader van een bedrijfsuitoefening, van voorschriften welke zijn gesteld in het belang van de volksgezondheid, de in de bijlage vastgestelde boetes van € 450,--, € 680,-- en € 900,-- voor het soort gedragingen als hier aan de orde niet onevenredig hoog.
Gelet op dit door de wetgever gekozen stelsel van uniforme - niet al te hoge - boetebedragen, waarbij in beginsel wordt geabstraheerd van de omstandigheden waaronder de overtreding wordt begaan, moet er uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid sprake zijn van zeer bijzondere en zwaarwegende omstandigheden wil gebruikmaking van de matigingsmogelijkheid geboden zijn. De door appellant genoemde omstandigheden kunnen niet als zodanige omstandigheden worden aangemerkt. Gelet hierop falen de grieven van appellant.
5.5 De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond moet worden verklaard. De aangevallen uitspraak dient derhalve te worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. J.H. van Kreveld, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 april 2005.
w.g. mr. B. Verwayen w.g. mr. A. Graefe