ECLI:NL:RBOVE:2026:2901

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 25/1008

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp),

het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente, verweerder.

Als derde-partij nemen aan de zaak deel:
[woonplaats]uit [woonplaats] (hierna: de omwonenden) (gemachtigde: mr. H.B.M. Bosman).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een last onder bestuursdwang die het college heeft opgelegd aan [eiser] . De omwonenden hebben het college verzocht om [eiser] een last onder bestuursdwang op te leggen voor het aanwezig hebben van aarden wallen, vijvers en een verharding op zijn perceel in [woonplaats] zonder de daarvoor vereiste vergunningen. Het college heeft dit verzoek afgewezen met een besluit van 17 juli 2024. Met een besluit van 29 januari 2025 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van de omwonenden tegen het besluit van 17 juli 2024 ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college op 29 januari 2025 besloten om [eiser] een last onder bestuursdwang op te leggen voor overtredingen met betrekking tot de door de omwonenden bedoelde aarden wallen, vijvers en verharding en ook voor overtredingen met betrekking tot een mantelzorgwoning en (de hoogte van) een entree en berging. [eiser] is het niet eens met deze last en heeft daar bezwaar tegen gemaakt. Het college heeft het bezwaarschrift doorgestuurd naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift. Ook daar is [eiser] het niet mee eens.

1.1.

De rechtbank oordeelt dat zij onbevoegd is om kennis te nemen van het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang wegens overtredingen met betrekking tot de mantelzorgwoning en (de hoogte van) de entree en berging. Dit deel van het bestuursdwangbesluit is geen onderdeel van het besluit op het bezwaar van de omwonenden. Dit is een nieuw primair besluit waartegen geen beroep openstaat bij de rechtbank maar bezwaar bij het college. Het college heeft het bezwaarschrift dan ook ten onrechte doorgestuurd naar de rechtbank, voor zover het is gericht tegen dit deel van het bestuursdwangbesluit. Daarom zal de rechtbank dit bezwaarschrift terugsturen naar het college. Wat dit betreft krijgt [eiser] dus gelijk.

1.2.

De rechtbank oordeelt dat zij bevoegd is om kennis te nemen van het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang wegens overtredingen met betrekking tot de aarden wallen, vijvers en verharding. Dit deel van het bestuursdwangbesluit is onderdeel van het besluit naar aanleiding van het bezwaarschrift van de omwonenden tegen het besluit van 17 juli 2024. Op dit punt krijgt [eiser] geen gelijk.

1.3.

De rechtbank oordeelt dat op grond van het Omgevingsplan van de gemeente Hof van Twente omgevingsvergunningen nodig zijn voor het aanleggen van de aarden wallen, vijvers en verharding. [eiser] heeft die vergunningen niet. Daarom is sprake van overtredingen en was het college bevoegd om handhavend op te treden door het opleggen van een last onder bestuursdwang. Verder oordeelt de rechtbank dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid. Er is geen sprake van concreet zicht op legalisering en het college heeft niet gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel. Ook is er geen aanleiding om te oordelen dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid, de last onder bestuursdwang onevenredig is of de begunstigingstermijn te kort is. Wat dit betreft krijgt [eiser] dus ook geen gelijk.

1.4.

Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot deze oordelen komt en welke gevolgen deze oordelen hebben.

Procesverloop

2. Met een besluit van 17 juli 2024 heeft het college een handhavingsverzoek van de omwonenden afgewezen. Het college heeft het bezwaar van de omwonenden tegen het besluit van 17 juli 2024 bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college [eiser] in een afzonderlijk besluit van 29 januari 2025 een last onder bestuursdwang opgelegd.

2.1.

[eiser] heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder bestuursdwang. Het college heeft het bezwaar doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroep.

2.2.

Met een besluit van 26 maart 2025 heeft het college de begunstigingstermijn van de last onder bestuursdwang verlengd tot zes weken na 1 april 2025. [eiser] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Het college heeft dit bezwaar doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroep.

2.3.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De omwonenden hebben ook schriftelijk gereageerd.

2.4.

De rechtbank heeft het beroep op 12 maart 2026 op zitting behandeld. [eiser] is op de zitting verschenen, vergezeld van [naam 1] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens het college zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen. De omwonenden hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. [eiser] is eigenaar van het perceel aan de [adres 1] in [woonplaats] , kadastraal bekend als de percelen [kadastrale aanduiding 1] en [kadastrale aanduiding 2] (hierna: het perceel). Bij besluit van 2 juni 2010 heeft het college [eiser] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woonboerderij op het perceel (hierna: de woonboerderij). Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van een aantal omwonenden zijn meerdere controles uitgevoerd op het perceel, waarbij verschillende overtredingen zijn geconstateerd. Hierna zal de rechtbank de daarop volgende procedures beschrijven.

3.1.

Met een besluit van 20 december 2019 (hierna: het eerste dwangsombesluit) heeft het college [eiser] gelast een aantal overtredingen op het perceel voor 1 april 2020 te beëindigen op straffe van een dwangsom van € 2.000 ineens per overtreding die niet ongedaan is gemaakt. Deze overtredingen hebben onder meer betrekking op (het verhogen en verlengen van) twee aarden wallen (hierna: de aarden wallen), twee gegraven vijvers en een puinverharding (hierna: de verharding). Bij besluit op bezwaar van 9 september 2020 heeft het college het besluit van 20 december 2019 gewijzigd in stand gelaten. Bij een hercontrole is geconstateerd dat de overtredingen niet zijn beëindigd. Daarom heeft het college bij besluit van 24 september 2020 € 8.000 aan dwangsommen ingevorderd. Bij uitspraak van 12 oktober 2021 heeft deze rechtbank het beroep tegen de besluiten van 9 en 24 september 2020 – voor zover in deze zaak van belang – ongegrond verklaard voor zover het de aarden wallen, de verharding, de vijvers en de invordering van de dwangsommen betreft. Met een uitspraak van 7 december 2022^[1]heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de uitspraak van de rechtbank bevestigd.

3.2.

Met een besluit van 1 december 2021 (hierna: het tweede dwangsombesluit) heeft het college [eiser] gelast een aantal overtredingen op het perceel voor 21 februari 2022 te beëindigen op straffe van een dwangsom van € 6.000 ineens per overtreding die niet ongedaan is gemaakt. Deze overtredingen hebben onder meer betrekking op de afwijkende hoogte van de entree en de berging van de woonboerderij, de aarden wallen, vijf gegraven vijvers (hierna: de vijvers) en de verharding. Bij besluit op bezwaar van 30 maart 2022 heeft het college het besluit van 1 december 2021 in stand gelaten. Bij een hercontrole is geconstateerd dat de overtredingen niet zijn beëindigd. Daarom heeft het college bij besluit van 31 januari 2023 € 24.000 aan dwangsommen ingevorderd. Bij uitspraak van 17 mei 2023^[2]heeft deze rechtbank het beroep tegen de besluiten van 30 maart 2022 en 31 januari 2023 ongegrond verklaard. Met een uitspraak van 18 februari 2026^[3]heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd.

3.3.

Met een besluit van 19 december 2023 (hierna: het derde dwangsombesluit) heeft het college [eiser] gelast een aantal overtredingen op het perceel voor 1 maart 2024 te beëindigen op straffe van een dwangsom van € 18.000 ineens per overtreding die niet ongedaan is gemaakt. Deze overtredingen hebben onder meer betrekking op de aarden wallen, de vijvers, de verharding en (de hoogte van) de entree en de berging van de woonboerderij. Bij besluit van 21 februari 2024 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het besluit op bezwaar. Bij besluit op bezwaar van 12 juni 2024 heeft het college het besluit van 19 december 2023 in stand gelaten. Bij een hercontrole is geconstateerd dat de overtredingen niet zijn beëindigd. Daarom heeft het college bij besluit van 13 november 2024 € 72.000 aan dwangsommen ingevorderd. Bij uitspraak van 24 januari 2024^[4]heeft deze rechtbank het beroep tegen het besluit van 12 juni 2024 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de dwangsom betreft. De rechtbank heeft het besluit van 19 december 2023 herroepen voor zover het de hoogte van de dwangsom betreft en heeft de dwangsom zelf vastgesteld op € 8.000 per overtreding. Tegen deze uitspraak heeft [eiser] hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft nog niet op dit hoger beroep beslist.

4. Met een brief van 23 april 2024 hebben de omwonenden het college verzocht om handhavend op te treden tegen de aarden wallen, vijvers en verharding door middel van een last onder bestuursdwang. Met het besluit van 17 juli 2024 heeft het college dit verzoek afgewezen omdat er op dat moment voor dezelfde overtredingen nog een andere herstelsanctie (de derde last onder dwangsom) van kracht was. De omwonenden hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 juli 2024.

5. Op 30 oktober 2024 en 8 januari 2025 hebben toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Daarbij hebben zij geconstateerd dat de aarden wallen, vijvers en verharding niet zijn verwijderd, dat geen gewijzigde bouwkundige tekening met alle bijbehorende gegevens is ingediend, dat de woonboerderij niet alsnog in overeenstemming is gebracht met de omgevingsvergunning van 2 juni 2010 en dat zonder omgevingsvergunning een mantelzorgwoning is geplaatst.

6. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van de omwonenden tegen het besluit van 17 juli 2024 ongegrond verklaard. Verder heeft het college vastgesteld dat de derde last onder dwangsom inmiddels was uitgewerkt en dat de overtredingen nog niet waren beëindigd. Daarom heeft het college [eiser] in een afzonderlijke brief een last onder bestuursdwang opgelegd. Deze last houdt in dat [eiser] vóór 1 april 2025 de aarden wallen, vijvers en verharding moet verwijderen en verwijderd moet houden, dat hij een bouwkundige tekening met alle bijbehorende relevante gegevens moet indienen of de hoogte van de entree en berging in overeenstemming moet brengen met de vergunning van 2010, dat hij de mantelzorgwoning moet verwijderen of in het achtererfgebied van het perceel moet plaatsen en dat hij de behoefte aan mantelzorg afdoende moet aantonen. Daarbij heeft het college aangegeven dat het, als [eiser] dit niet doet, de overtredingen op zijn kosten ongedaan gaat maken. Het college heeft deze kosten geschat op € 275.000.

7. Met een besluit van 26 maart 2025 heeft het college de begunstigingstermijn van de last onder bestuursdwang verlengd tot zes weken na 1 april 2025.

Is het bezwaar terecht doorgezonden naar de rechtbank?

8. [eiser] stelt zich op het standpunt dat het college het bezwaar ten onrechte als beroep heeft doorgezonden naar de rechtbank. Hij is van mening dat het college dit bezwaar zelf moet behandelen en dat het college in dat kader het bestreden besluit volledig moet heroverwegen.

9. De rechtbank is van oordeel dat zij bevoegd is om kennis te nemen van het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit tot het opleggen van de last onder bestuursdwang wegens overtredingen met betrekking tot de aarden wallen, vijvers en verharding. Daarom heeft het college het bezwaarschrift terecht doorgestuurd naar de rechtbank voor zover het is gericht tegen dit deel van het bestuursdwangbesluit. De rechtbank is verder van oordeel dat zij onbevoegd is om kennis te nemen van het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang wegens overtredingen met betrekking tot de mantelzorgwoning en (de hoogte van) de entree en berging. Daarom heeft het college het bezwaarschrift ten onrechte doorgestuurd naar de rechtbank voor zover het is gericht tegen dit deel van het bestuursdwangbesluit. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.

9.1.

De omwonenden hebben het college met de brief van 23 april 2024 verzocht om handhavend op te treden tegen de aarden wallen, vijvers en verharding. Met het besluit van 17 juli 2024 heeft het college dit verzoek afgewezen. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 17 juli 2024 weliswaar ongegrond verklaard maar heeft het wel aanleiding gezien [eiser] in een afzonderlijk besluit van 17 juli 2024 alsnog een last onder bestuursdwang op te leggen. Deze last heeft betrekking op de aarden wallen, de verharding, de vijvers, de mantelzorgwoning en (de hoogte van) de entree en berging. [eiser] heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder bestuursdwang. Het college heeft het bezwaarschrift doorgestuurd naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.

9.2.

Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat in de bezwaarfase een volledige heroverweging van het primaire besluit moet plaatsvinden. Daarbij moeten alle feiten en omstandigheden in acht worden genomen zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging. Dit wordt ook wel ‘ex nunc-toetsing’ genoemd.^[5]Als een handhavingsverzoek in het primaire besluit is afgewezen, kan in het besluit op bezwaar alsnog tot handhaving worden besloten. Een bij afzonderlijk besluit opgelegde last moet dan niet worden gezien als nieuw primair besluit maar als deel van de beslissing op bezwaar.^[6]

9.3.

In dit geval heeft het college in het bestreden besluit geconcludeerd dat op het moment van het besluit van 17 juli 2024 geen last onder bestuursdwang kon worden opgelegd omdat op dat moment nog een last onder dwangsom van kracht was. Dit is de reden voor het college geweest om het bezwaar van de omwonenden ongegrond te verklaren en de afwijzing van hun verzoek in stand te laten. Daarnaast heeft het college vastgesteld dat de last onder dwangsom inmiddels was uitgewerkt en dat er op dat moment dus geen belemmering meer bestond tegen het opleggen van een last onder bestuursdwang. Daarom heeft het college alsnog een last onder bestuursdwang opgelegd.

9.4.

De rechtbank is van oordeel dat de beslissing om een last onder bestuursdwang op te leggen moet worden aangemerkt als onderdeel van het besluit op het bezwaar van de omwonenden voor zover het gaat om de aarden wallen, vijvers en verharding. Het verzoek van de omwonenden was gericht op het opleggen van een last onder bestuursdwang voor deze drie onderdelen. Het college heeft dit verzoek in eerste instantie afgewezen. Dit kan weliswaar op het moment van het nemen van het besluit 17 juli 2024 terecht zijn geweest maar een volledige heroverweging brengt met zich dat aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die zich op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar van 29 januari 2025 voordeden moet worden besloten. Hoewel het college een separaat besluit heeft genomen tot bestuursdwang, is naar het oordeel van de rechtbank dit deel van het bestuursdwangbesluit onderdeel van de heroverweging naar aanleiding van het bezwaar van de omwonenden tegen het besluit van 17 juli 2024. Daarom is de rechtbank bevoegd om kennis te nemen van het deel van het bezwaarschrift dat daarop betrekking heeft. Hieruit volgt dat het college het bezwaarschrift, voor zover het gaat om de aarden wallen, vijvers en verharding, terecht heeft doorgestuurd naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift. [eiser] heeft zijn standpunt dat deze gang van zaken in strijd is met het Europese recht niet onderbouwd. Daarom zal de rechtbank daar niet op ingaan en ziet zij ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen, zoals door [eiser] is verzocht. Gelet op het voorgaande, slaagt deze beroepsgrond niet voor zover het gaat om het besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang wegens overtredingen met betrekking tot de aarden wallen, vijvers en verharding.

9.5.

De rechtbank is verder van oordeel dat de beslissing om een last onder bestuursdwang op te leggen niet kan worden aangemerkt als onderdeel van het besluit op het bezwaar van de omwonenden voor zover het gaat om de mantelzorgwoning en (de hoogte van) de entree en berging. Het verzoek van de omwonenden en het besluit van het college van 17 juli 2024 hadden geen betrekking op deze onderdelen. Hieruit volgt dat de beslissing om voor deze onderdelen een last onder bestuursdwang op te leggen een nieuw primair besluit is. Daartegen staat geen beroep open bij de rechtbank maar moet bezwaar worden gemaakt bij het college. Daarom heeft het college het bezwaarschrift van [eiser] tegen het besluit van 29 januari 2025 ten onrechte doorgestuurd naar de rechtbank, voor zover het ziet op dit deel van het bestuursdwangbesluit. In zoverre slaagt deze beroepsgrond. [eiser] heeft op de zitting aangegeven dat hij geen rechtsreeks beroep wil instellen tegen dit deel van het bestuursdwangbesluit. Daarom zal de rechtbank zijn bezwaarschrift, voor zover het ziet op deze onderdelen, terugsturen naar het college en zal het college hierop een besluit moeten nemen.

Toetsingskader

10. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (hierna: de Ow) in werking getreden. Omdat het verzoek om handhaving is ingediend na die datum, is de Ow daarop van toepassing.

10.1.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit wordt op grond van de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow onder meer verstaan een activiteit inhoudende een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die al dan niet in strijd is met het omgevingsplan.

10.2.

Met de inwerkingtreding van de Ow heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Voor het perceel geldt het Omgevingsplan van de gemeente Hof van Twente (hierna: het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.^[7]

10.3.

Op het perceel waren – voor zover in deze zaak van belang – vóór 1 januari 2024 de bestemmingsplannen “Buitengebied Hof van Twente” (hierna: het bestemmingsplan) en “Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2023” (hierna: het veegplan) van toepassing. Deze plannen maken dus deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

10.4.

Op grond van het bestemmingsplan heeft het deel van het perceel rondom de woonboerderij de bestemming “Wonen [plaats] ” en de rest van het perceel de bestemming “Agrarisch met waarden”. De aarden wallen, vijvers en verharding liggen op gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden”.

Op grond van artikel 4.1 van de planregels van het veegplan zijn de voor “Agrarisch met waarden” aangewezen gronden bestemd voor behoud van de aanwezige landschapswaarden zijnde: beeldbepalende landschapselementen, beslotenheid, hoogteverschillen, rustige omstandigheden, natuur en waterhuishouding. Daarnaast zijn deze gronden onder meer bestemd voor (o.) water en voorzieningen voor de waterhuishouding.

Op grond van artikel 4.6.1 van deze planregels is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op de in artikel 4.1 bedoelde gronden de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:

b. het aanleggen, verbreden, verharden en verwijderen van wegen, paden, parkeergelegenheden en andere oppervlakteverhardingen;

d. het ontgronden, vergraven, afgraven, egaliseren, diepploegen, woelen en mengen en ophogen van gronden met meer dan 0,4 m;

e. het aanleggen, verdiepen, verbreden en dempen van sloten, watergangen en overige waterpartijen.

Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4.6.1 mag alleen en moet op grond van artikel 4.6.2 van deze planregels worden geweigerd, indien door het uitvoeren van het werk, geen bouwwerk zijnde of de werkzaamheid dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende kan worden tegemoet gekomen.

10.5.

De overige wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Was het college bevoegd handhavend op te treden tegen de aarden wallen?

11. [eiser] stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de aarden wallen omdat geen sprake is van een overtreding. Volgens [eiser] passen de aarden wallen binnen de ter plaatse geldende bestemming. Hij verwijst daarbij naar artikel 4.1 van de planregels van het veegplan. Volgens [eiser] zijn de aarden wallen beeldbepalende landschapselementen met hoogteverschillen en vormen van natuur. Dit blijkt volgens hem uit het rapport van ecoloog Staal van 7 juli 2024 en de kaarten die zijn opgesteld door de ecoloog van de provincie. [eiser] stelt – onder verwijzing naar een oude planologische kaart – dat de wallen honderden jaren geleden al aanwezig waren en hij voert aan dat de wallen zijn aangelegd in het kader van herstel van oude landschapselementen en natuurontwikkeling. De landbouwfunctie wordt volgens [eiser] op geen enkele wijze negatief aangetast.

Verder voert [eiser] aan dat de aarden wallen zowel bouwwerken als groenvoorzieningen zijn in de zin van artikel 4.1 van de planregels van het veegplan. Volgens [eiser] zijn dergelijke bouwwerken en groenvoorzieningen op grond van die bepaling toegestaan.

Verder voert hij aan dat het peil niet goed is vastgesteld. Daardoor kan volgens hem niet de conclusie worden getrokken dat de aarden wallen te hoog zijn. Dit blijkt volgens hem uit het feit dat het peil bij de [adres 3] en [adres 3] is vastgesteld op 35 cm boven de kruin van de weg. Als daarvan wordt uitgegaan is de wal lager dan 1,2 m. Ook voert hij aan dat de wallen tussen 0,98 en 1,7 m hoog zijn, maar dat deze niet meer dan 1,2 m boven het peil uitkomen, omdat ze zijn aangelegd op een deel van het perceel waarvan de toplaag tot 0,5 m diepte is weggehaald, de grond ieder jaar enkele procenten inklinkt en de wallen afkalven door afspoeling.

12. De rechtbank is van oordeel dat de aarden wallen in strijd zijn met het omgevingsplan en dat het college daarom bevoegd was om daartegen handhavend op te treden door het opleggen van een last onder bestuursdwang. Zij zal dit hierna uitleggen.

12.1.

De rechtbank stelt vast dat het college vóór het opleggen van de last onder bestuursdwang al drie keer een last onder dwangsom heeft opgelegd voor de aarden wallen. [eiser] heeft daartegen telkens bezwaar gemaakt, beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar en hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank. De rechtbank en de Afdeling hebben in meerdere uitspraken geoordeeld dat de aarden wallen in strijd zijn met het veegplan. De rechtbank verwijst in dit kader naar de overwegingen 6.2.2, 6.6.1, 6.6.2, 6.6.3, 7.1, 7.2, 7.3 en 7.4 van de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2025 over het derde dwangsombesluit. De rechtbank heeft daarin geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de aarden wallen op grond van artikel 4.6.1 van de planregels van het veegplan een aanlegvergunning is vereist, dat een aanvraag voor zo’n vergunning moet worden getoetst aan het criterium dat is neergelegd in artikel 4.6.2 van de planregels, dat geen vergunning kan worden verleend als de aangevraagde activiteit niet voldoet aan dat criterium en dat dit niet anders wordt als het gaat om een werk dat in beginsel wel binnen de doeleindenomschrijving van de bestemming past. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [eiser] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de aarden wallen zijn aan te merken als constructies, dat er daarom geen reden is voor het oordeel dat die wallen moeten worden aangemerkt als bouwwerken en dat de artikelen 4.2.5, onder c, onderdeel 4, en 4.3.2 van de planregels van het veegplan daarom niet van toepassing zijn. De rechtbank heeft geconcludeerd dat ten aanzien van de aarden wallen sprake was van een overtreding en dat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. De rechtbank ziet geen aanleiding om hier nu anders over te oordelen, met dien verstande dat de genoemde bepalingen nu deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan en dat nu op grond van artikel 4.6.1 van de planregels van het veegplan en artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. In aanvulling op de hiervoor genoemde overwegingen in de uitspraak van 24 januari 2025, overweegt de rechtbank nog het volgende. Aarden wallen zijn vergunningplichtig als ze hoger zijn dan 0,4 m. Dit volgt uit artikel 4.6.1, aanhef en onder d, van de planregels van het veegplan. Ook als wat [eiser] heeft aangevoerd over de manier waarop de hoogte van de wallen moet worden gemeten en over het inklinken van de grond en het afkalven van de wallen juist is, zijn deze wallen nog steeds hoger dan 0,4 m. Dit betekent dat wat [eiser] heeft aangevoerd niet tot de conclusie kan leiden dat geen sprake is van een vergunningplicht. Bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van een vergunningplicht is niet van belang of de wallen al dan niet kunnen worden aangemerkt als een groenvoorziening. De rechtbank stelt vast dat [eiser] (nog steeds) niet beschikt over een omgevingsvergunning voor de aarden wallen. Daarom is sprake van een overtreding en was het college bevoegd om handhavend op te treden door het opleggen van een last onder bestuursdwang. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Was het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de vijvers?

13. [eiser] stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was om een last onder bestuursdwang op te leggen ten aanzien van de vijvers. Volgens [eiser] is geen sprake van een overtreding omdat de vijvers voor het grootste deel minder diep zijn dan 0,4 m en deze passen binnen de bestemming “Agrarisch met waarden”. Daartoe voert hij aan dat op gronden met deze bestemming water is toegestaan op grond van artikel 4.1, aanhef en onder o, van de planregels van het veegplan. [eiser] is van mening dat het college dan ook ten onrechte heeft geweigerd om een aanlegvergunning te verlenen voor de vijvers. [eiser] stelt dat het niet gaat om visvijvers maar om een waterlichaam voor waterberging bestaande uit vijf verdiepingen. Volgens [eiser] is dit vastgesteld door het Waterschap Vechtstromen (hierna: het waterschap), heeft het waterschap hier vergunning voor verleend en past dit ook in het voornemen van de provincie om van het perceel natuur te maken.

14. De rechtbank is van oordeel dat de vijvers in strijd zijn met het omgevingsplan en dat het college daarom bevoegd was om daartegen handhavend op te treden door het opleggen van een last onder bestuursdwang. Zij zal dit hierna uitleggen.

14.1.

De rechtbank stelt vast dat het college vóór het opleggen van de last onder bestuursdwang al drie keer een last onder dwangsom heeft opgelegd voor (een deel van) de vijvers. [eiser] heeft daartegen telkens bezwaar gemaakt, beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar en hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank. De rechtbank en de Afdeling hebben in meerdere uitspraken geoordeeld dat de vijvers in strijd zijn met het veegplan. De rechtbank verwijst in dit kader naar de overwegingen 6.2.2, 6.3, 7.1, 7.2, 7.3 en 7.4 van de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2025 over het derde dwangsombesluit. De rechtbank heeft daarin geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de vijvers op grond van artikel 4.6.1 van de planregels van het veegplan een aanlegvergunning is vereist, dat een aanvraag voor zo’n vergunning moet worden getoetst aan het criterium dat is neergelegd in artikel 4.6.2 van de planregels, dat geen vergunning kan worden verleend als de aangevraagde activiteit niet voldoet aan dat criterium en dat dit niet anders wordt als het gaat om een werk dat in beginsel wel binnen de doeleindenomschrijving van de bestemming past. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de gemeentelijke landschapsdeskundige in adviezen van 3 april 2023, 9 mei 2023 en 26 mei 2023 heeft gemotiveerd waarom de vijvers niet passen in het landschap, dat deze onevenredige afbreuk doen aan de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden en dat daaraan niet tegemoet kan worden gekomen door het stellen van voorwaarden en dat het college op grond van deze adviezen heeft kunnen weigeren een omgevingsvergunning te verlenen voor de vijvers. De rechtbank heeft geconcludeerd dat ten aanzien van de vijvers sprake was van een overtreding en dat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. De rechtbank ziet geen aanleiding om hier nu anders over te oordelen, met dien verstande dat de genoemde bepalingen nu deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan en dat nu op grond van artikel 4.6.1 van de planregels van het veegplan en artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. In aanvulling op de hiervoor genoemde overwegingen in de uitspraak van 24 januari 2025, overweegt de rechtbank nog het volgende. De rechtbank constateert dat [eiser] de vijvers in de loop der tijd heeft aangeduid als (vis)vijvers, drassige weilanden en een waterberging. Weliswaar hanteert [eiser] deze wisselende benamingen of gestelde functies, maar vaststaat dat het steeds gaat om dezelfde waterpartijen. Voor het aanleggen van een waterpartij is op grond van artikel 4.6.1 van de planregels van het veegplan een omgevingsvergunning vereist. Anders dan [eiser] kennelijk meent, is de diepte van de waterpartij daarbij niet van belang. De rechtbank stelt vast dat [eiser] (nog steeds) niet beschikt over een omgevingsvergunning voor de vijvers. Daarom is sprake van een overtreding en was het college bevoegd om handhavend op te treden door het opleggen van een last onder bestuursdwang. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Was het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de verharding?

15. [eiser] stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een (oppervlakte)verharding maar van een gestabiliseerde oppervlaktedrainage die bestaat uit drainagebuisjes met daar overheen zeefzand gemengd met drainagezand. Volgens [eiser] zijn geen verhardingsmaterialen toegevoegd en laat de drainage oppervlaktewater door. Hij voert aan dat het waterschap heeft vastgesteld dat het hier inderdaad gaat om drainage en dit ook als zodanig heeft vergund.

16. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een verharding, dat deze in strijd is met het omgevingsplan en dat het college daarom bevoegd was om daartegen handhavend op te treden door het opleggen van een last onder bestuursdwang. Zij legt dit hierna uit.

16.1.

De rechtbank stelt vast dat het college vóór het opleggen van de last onder bestuursdwang al drie keer een last onder dwangsom heeft opgelegd voor de verharding. [eiser] heeft daartegen telkens bezwaar gemaakt, beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar en hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank. De rechtbank en de Afdeling hebben in meerdere uitspraken geoordeeld dat sprake is van een verharding en dat deze in strijd is met het veegplan. De rechtbank verwijst in dit kader in de eerste plaats naar overweging 8.1 van de uitspraak van de rechtbank van 12 oktober 2021 over het eerste dwangsombesluit. Daarin heeft de rechtbank overwogen dat uit de door het college overgelegde foto’s uit 2016 blijkt dat op het desbetreffende gedeelte van het perceel de graszoden en een deel van de ondergrond zijn verwijderd en daarover folie is aangebracht met daarover gebroken puin. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college voldoende heeft onderbouwd dat op het perceel sprake is van oppervlakteverhardingen (puingranulaat) en dat dit vergunningplichtig is op grond van de planregels. Daarnaast verwijst de rechtbank naar de overwegingen 7.2, 7.3 en 7.4 van de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2025 over het derde dwangsombesluit. Daarin heeft de rechtbank geconcludeerd dat [eiser] niet aannemelijk heeft gemaakt dat op het perceel geen puinverharding ligt, maar alleen drainageverharding, dat ten aanzien van de verharding sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. De rechtbank ziet geen aanleiding om hier nu anders over te oordelen, met dien verstande dat voor het aanleggen van een oppervlakteverharding nu op grond van artikel 4.6.1, aanhef en onder b, van de planregels van het veegplan (dat nu deel uitmaakt van het omgevingsplan) en artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. In aanvulling op de hiervoor genoemde overwegingen in de uitspraken van 12 oktober 2021 en 24 januari 2025, overweegt de rechtbank nog het volgende. Op de zitting heeft [eiser] verklaard dat niets is gewijzigd in de samenstelling van wat in 2016 op het perceel is aangebracht. De omstandigheid dat in de ondergrond van het perceel ook drainagebuizen liggen, zoals het waterschap heeft vastgesteld, doet er niet aan af dat (nog steeds) sprake is van een oppervlakteverharding. Daarbij merkt de rechtbank op dat uit het verslag van het bezoek van 2 oktober 2024 niet kan worden afgeleid dat het waterschap naar iets anders heeft gekeken dan (de aanwezigheid van) de drainage. De rechtbank stelt vast dat [eiser] nog steeds niet beschikt over een omgevingsvergunning voor de verharding. Daarom is sprake van een overtreding en was het college bevoegd om handhavend op te treden door het opleggen van een last onder bestuursdwang. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Kon het college in redelijkheid gebruik maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de aarden wallen, vijvers en verharding?

17. [eiser] stelt zich op het standpunt dat het college had moeten afzien van handhavend optreden tegen de aarden wallen, vijvers en verharding.

17.1.

Daartoe voert [eiser] in de eerste plaats aan dat de overtredingen kunnen worden gelegaliseerd. [eiser] stelt dat hij zowel op 8 mei 2024 als op 27 februari 2026 omgevingsvergunningen heeft aangevraagd voor de aarden wallen en de vijvers. Volgens [eiser] kan het college de aangevraagde vergunningen niet weigeren omdat niet is aangetoond dat sprake is van direct of indirect te verwachten gevolgen die blijvend onevenredige afbreuk doen aan de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden. Ook is volgens hem niet aangetoond dat hieraan niet of onvoldoende tegemoet kan worden gekomen door het stellen van voorwaarden. Daarbij is van belang dat het waterschap hem vergunningen heeft verleend voor een ontgrondingsactiviteit ten behoeve van het aanleggen van een waterberging en voor het aanleggen van drainage. Volgens [eiser] heeft het waterschap vastgesteld dat sprake is van één functioneel waterlichaam met vijf verdiepte delen. Verder is volgens [eiser] van belang dat de provincie heeft besloten om het perceel om te zetten naar natuur vanwege de daar gecreëerde natuurwaarden.

17.2.

In de tweede plaats voert [eiser] aan dat hij niet kan voldoen aan de last, omdat het verwijderen van de aarden wallen en vijvers zal leiden tot aantasting van natuurwaarden. Hij stelt dat zich in en op de aarden wallen woelmuizen, ijsvogels en allerlei andere beschermde diersoorten en divers bodemleven bevinden en dat zich in de vijvers flora en fauna bevinden. Volgens [eiser] zullen door het verwijderen van de aarden wallen en vijvers (de verblijfplaatsen van) dieren en planten worden vernield of verstoord.

17.3.

[eiser] voert in de derde plaats aan dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Hij stelt dat de aarden wallen aanwezig moeten zijn op grond van een overeenkomst die is gesloten tussen het college en de heer [naam 4] . Volgens [eiser] is het college rond 2012 met de toenmalige grondeigenaar en een projectleider van de Dienst Landelijk Gebied van het ministerie van Economische Zaken (hierna: de DLG) overeengekomen om aarden wallen aan te leggen, de oude stallen te slopen en het erf op te ruimen en te verfraaien. Daarnaast stelt [eiser] dat de bevoegde wethouder tijdens een gesprek op 15 februari 2023 heeft toegezegd dat een aarden wal mag worden aangelegd met een hoogte van maximaal 1,2 m, mits daarvoor een vergunning zou worden aangevraagd. Ook heeft de wethouder volgens [eiser] tijdens dit gesprek toegezegd dat de vijvers en verharding zouden worden vergund, mits daarvoor een vergunning zou worden aangevraagd. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft hij een door hemzelf gemaakte transcriptie van dit gesprek overgelegd.

17.4.

In de vierde plaats voert [eiser] aan dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Hiertoe wijst hij op de volgende gevallen.
Hij stelt dat de buren op de percelen aan de [adres 3] 5, [adres 5] en [adres 6] een veel grotere aarden wal van 4 tot 6 m hoog hebben laten aanleggen. Dat dit om een geluidswal gaat, doet daar volgens [eiser] niet aan af. Bovendien wordt volgens hem niet voldaan aan de voorwaarden voor een geluidswal en is de wal aangelegd in afwijking van de vergunning.
Daarnaast wijst [eiser] op de aarden wallen die zijn aangelegd op percelen aan de [adres 8] en de [adres 9] .
Ook voert [eiser] aan dat de afgelopen tien jaar op een perceel aan de [adres 7] meer dan 30.000 m² agrarische grond met waarden zonder enige vergunning is afgegraven en dat daar onder meer diverse vijvers zijn gerealiseerd. [eiser] stelt dat de vijvers in dat geval – na een verzoek om handhaving – zijn vergund onder de noemer “waterpartij”.
Verder voert [eiser] aan dat aan de [adres 9] in het verleden drie nieuwe woningen zijn vergund in het kader van “rood voor rood” en dat nu op dit adres nog een vierde woning is vergund op een nieuw gevormd bouwblok midden in een weiland.
Tot slot voert [eiser] ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel aan dat aan de [adres 4] een bijgebouw is gebouwd dat hoger is dan 5 m en groter is dan 100 m². [eiser] stelt dat hij het college heeft verzocht om daartegen handhavend op te treden, maar dat het college dit heeft geweigerd.

17.5.

In de vijfde plaats voert [eiser] aan dat het college vooringenomen is en misbruik heeft gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid en dat de last onevenredig is. Volgens [eiser] dient handhaving geen redelijk doel omdat het gaat om overtredingen van geringe aard en ernst die niemand schaden of belemmeren. Verder voert hij aan dat in verband met deze overtredingen al een bedrag aan dwangsommen van € 103.000 is verbeurd en dat de tenuitvoerlegging van de bestuursdwang zal leiden tot een schade van € 275.000. Ook voert [eiser] aan dat het college de bevindingen van het waterschap en de provincie heeft genegeerd, dat ten onrechte geen nadere informatie is ingewonnen en dat ten onrechte geen hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden.

18. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de aarden wallen, vijvers en verharding. Zij zal dit hierna toelichten.

18.1.

Het uitgangspunt is dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisering, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.^[8]

18.2.1.

[eiser] heeft sinds 2023 meerdere keren bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor de aarden wallen. De rechtbank stelt vast dat, hoewel [eiser] de wallen in deze aanvragen steeds een andere naam heeft gegeven, al deze aanvragen zijn gericht op legalisering van de bestaande aarden wallen. Tot nu toe heeft geen van deze aanvragen geleid tot het verlenen van een vergunning. De laatste aanvraag, die is ingediend op 27 februari 2026, is nog in behandeling. De rechtbank is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat een omgevingsvergunning is aangevraagd ter legalisering van de aarden wallen niet maakt dat sprake is van concreet zicht op legalisering. Hierbij is van belang dat het college te kennen heeft gegeven de aarden wallen niet te willen vergunnen omdat deze onevenredige afbreuk doen aan de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden en hieraan niet voldoende kan worden tegemoetgekomen door het stellen van voorwaarden. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Het college baseert zijn standpunt op een advies van de gemeentelijke landschapsdeskundige van

23 april 2019. De omstandigheden dat ecologisch adviseur Staal heeft vastgesteld dat op het perceel natuurwaarden aanwezig zijn en dat de provincie bereid is om mee te werken aan omvorming van het perceel naar natuur, doet niet af aan de conclusie van de landschapsdeskundige. Daarom is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisering van de aarden wallen.

18.2.2.

Ook voor wat betreft de vijvers heeft [eiser] sinds 2023 meerdere keren bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd. De rechtbank stelt vast dat, hoewel [eiser] ook de vijvers in deze aanvragen steeds een andere naam dan wel functie heeft gegeven, al deze aanvragen zijn gericht op legalisering van de bestaande vijvers. Tot nu toe heeft geen van deze aanvragen geleid tot het verlenen van een vergunning. De laatste aanvraag, die is ingediend op 27 februari 2026, is nog in behandeling. De rechtbank is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat een omgevingsvergunning is aangevraagd ter legalisering van de vijvers niet maakt dat sprake is van concreet zicht op legalisering. Het college heeft te kennen gegeven de vijvers niet te willen vergunnen omdat deze onevenredige afbreuk doen aan de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden en hieraan niet voldoende kan worden tegemoetgekomen door het stellen van voorwaarden. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Het college baseert zijn standpunt op adviezen van de gemeentelijke landschapsdeskundige van 23 april 2019 en 3 juni 2020. Dat het waterschap op 18 oktober 2024 aan [eiser] een omgevingsvergunning heeft verleend voor een ontgrondingsactiviteit ten behoeve van het aanleggen van een bergvijver en dat het waterschap de vijvers aanmerkt als één waterlichaam met verschillende verdiepingen, doet er niet aan af dat voor het realiseren van de vijvers ook een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. Daarbij is mede van belang dat het waterschap een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een ontgrondingsactiviteit niet toetst aan het omgevingsplan. Daarom betekent de door het waterschap verleende vergunning niet dat sprake is van concreet zicht op legalisering. De omstandigheden dat ecologisch adviseur Staal heeft vastgesteld dat op het perceel natuurwaarden aanwezig zijn en dat de provincie bereid is om mee te werken aan omvorming van het perceel naar natuur, doet niet af aan de conclusie van de landschapsdeskundige.

18.2.3.

De rechtbank stelt vast dat [eiser] (nog steeds) geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd ter legalisering van de verharding. Bovendien heeft het college te kennen gegeven de verharding niet te willen vergunnen omdat deze onevenredige afbreuk doet aan de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden en hieraan niet voldoende kan worden tegemoetgekomen door het stellen van voorwaarden. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Het college baseert zijn standpunt op een advies van de gemeentelijke landschapsdeskundige van 23 april 2019 en 28 mei 2020. Dat het waterschap op 26 juni 2024 aan [eiser] een omgevingsvergunning heeft verleend voor het aanleggen van drainage ten behoeve van het ontwateren van het perceel, doet er niet aan af dat voor het realiseren van de verharding een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. De door het waterschap verrichte toets voor vergunningverlening heeft immers een geheel ander toetsingskader dan de toetsing aan het omgevingsplan. De door het waterschap verleende vergunning betekent dan ook niet dat sprake is van concreet zicht op legalisering.

18.3.

Op de zitting heeft [eiser] verklaard dat hij inmiddels met het oog op het verwijderen van de aarden wallen en vijvers een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit heeft aangevraagd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiser] niet aannemelijk gemaakt dat al op voorhand vaststaat dat deze vergunning nooit zal worden verleend. Verder merkt de rechtbank op dat, in het geval dat de aangevraagde vergunning wordt geweigerd, [eiser] het college kan verzoeken om (een deel van) de last op te heffen vanwege de onmogelijkheid om daaraan te voldoen. Het college kan dan besluiten om de last onder bestuursdwang voor wat betreft de aarden wallen en vijvers met terugwerkende kracht op te heffen.^[9]

18.4.

De rechtbank oordeelt dat wat [eiser] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel.

18.4.1.

De rechtbank heeft in overweging 5.4.1 van de uitspraak van 17 mei 2023 over het tweede dwangsombesluit geoordeeld dat de overeenkomst uit 2010 niet leidt tot het oordeel dat sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel omdat deze overeenkomst niet is gesloten met [eiser] en niet is gebleken dat de overeenkomst betrekking heeft op dezelfde aarden wallen als die waarvoor de last is opgelegd. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen.

18.4.2.

Verder is de rechtbank van oordeel dat [eiser] aan het gesprek met de wethouder van 15 februari 2023 niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het college hem een vergunning zou verlenen ter legalisering van de bestaande aarden wallen, vijvers en verharding. De rechtbank constateert dat [eiser] na dit gesprek meerdere aanvragen voor omgevingsvergunningen voor de aarden wallen en vijvers heeft ingediend, maar dat deze niet hebben geleid tot een omgevingsvergunning.

18.4.3.

De rechtbank overweegt verder dat [eiser] zijn stelling dat de aarden wallen inmiddels lager zijn dan 1,2 m niet aannemelijk heeft gemaakt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit het door [eiser] overgelegde meetrapport van [bedrijf] van 31 januari 2024 blijkt dat de grondwallen een hoogte hebben van 0,98 tot 1,77 m ten opzichte van de peilmaat en dat deze peilmaat ligt op 35 cm boven de hoogte van de wegas. De rechtbank leidt hieruit af dat de hoogte van de grondwallen ten opzichte van de gemiddelde hoogte van het aansluitende terrein aanmerkelijk groter is. Dit is van belang omdat de rechtbank [eiser] niet volgt in zijn standpunt dat de hoogte van de aarden wallen moet worden gemeten vanaf dit peil (35 cm boven de hoogte van de wegas dan wel de kruin van de weg). In het omgevingsplan is niet geregeld hoe de hoogte van werken, zoals de aarden wallen, moet worden gemeten. In artikel 2, gelezen in combinatie met artikel 1, onder 1.111, van de planregels van het veegplan is wel een meetvoorschrift opgenomen waarin staat dat in bepaalde gevallen moet worden gemeten vanaf het peil dat is gelegen op 35 cm boven de kruin van de weg. Dat voorschrift ziet echter alleen op gebouwen, waarvan de hoofdtoegang direct aan de weg grenst. Daarvan is hier geen sprake. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college er in redelijkheid voor kunnen kiezen om de hoogte van de aarden wallen te meten vanaf de gemiddelde hoogte van het aansluitend terrein. Dit sluit aan bij de manier waarop de hoogte van andere gebouwen en bouwwerken moet worden gemeten op grond van artikel 1, onder 1.111, van de planregels van het veegplan. Ten slotte merkt de rechtbank op dat [eiser] op de zitting weliswaar heeft gesteld dat hij een aanvraag heeft ingediend voor aarden wallen met een hoogte van 1,2 m maar dat hij deze niet heeft overgelegd. Ook als dit juist is en deze vergunning wordt verleend, leidt dit nog niet tot legalisering van de thans aanwezige aarden wallen, aangezien deze (veel) hoger zijn dan 1,2 m.

18.5.

De rechtbank oordeelt dat wat [eiser] heeft aangevoerd geen aanleiding heeft voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

18.5.1.

Het college heeft toegelicht dat voor de aarden wal op de percelen aan de [adres 4] , [adres 5] en [adres 6] al in 2012 vergunning is verleend en dat deze wal wel aanvaardbaar is in het landschap. Het college heeft erop gewezen dat de gemeentelijke landschapsdeskundige heeft geoordeeld dat de wal langs de Rijksweg [adres 10] ter hoogte van deze percelen een landschappelijk begeleidende functie van de snelweg heeft.

Ook heeft het college toegelicht dat de aarden wal aan de [adres 8] ligt op gronden met de bestemming “Groen”, dat gronden met die bestemming onder meer bestemd zijn voor de bescherming en instandhouding van een goede landschappelijke inpassing van de bebouwing en dat in de planregels van de bestemming “Groen” geen vergunningenstelsel is opgenomen voor het aanleggen van werken, geen bouwwerken zijnde. Bovendien heeft het college aangegeven dat de gemeentelijke landschapsdeskundige heeft geoordeeld dat de wal langs de [adres 8] / [adres 9] past in het landschap ter plaatse.

Verder heeft het college toegelicht dat de vijvers op het perceel aan de [adres 7] natuurlijk zijn vormgegeven en dat de gemeentelijke landschapsdeskundige heeft geoordeeld dat deze vijvers passen in het landschap.

De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan deze toelichtingen. Uit deze toelichtingen blijkt dat deze situaties niet vergelijkbaar zijn met de situatie van de aarden wallen, vijvers en verharding op het perceel van [eiser] .

18.5.2.

Verder is de rechtbank van oordeel dat andere door [eiser] genoemde gevallen in het geheel niet te vergelijken zijn met het aanleggen van aarden wallen, vijvers en verharding zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunningen. Daarnaast heeft het college toegelicht dat voor het bouwen van de woningen aan de [adres 9] een omgevingsvergunning is verleend en een partiële herziening van het bestemmingsplan is vastgesteld en dat ook voor het bouwen van het bijgebouw aan de [adres 3] 5 een omgevingsvergunning is verleend.

18.6.

De rechtbank ziet in wat [eiser] heeft aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid, dat het college vooringenomen is of dat de last onder bestuursdwang onevenredig is. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van overtredingen van geringe aard of ernst. Anders dan [eiser] stelt, heeft de rechtbank in de uitspraak over het derde dwangsombesluit ook niet geoordeeld dat dit het geval is en berust dit op een onjuiste lezing van deze uitspraak. De aarden wallen, vijvers en verharding hebben een grote omvang en (de gevolgen daarvan) zijn duidelijk zichtbaar in het landschap. Dat [eiser] van mening is dat de overtredingen niemand schaden of belemmeren, wat daar ook van zij, betekent niet dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid of dat handhaving onevenredig is in verhouding tot het algemeen belang dat daarmee is gediend.^[10]De rechtbank is van oordeel dat zwaar weegt dat het college [eiser] , voorafgaand aan het opleggen van de last onder bestuursdwang, tot drie keer toe onder oplegging van een dwangsom heeft gelast om de aarden wallen, vijvers en verharding te verwijderen. [eiser] heeft niet aan deze lasten onder dwangsom voldaan. Nadat het derde dwangsombesluit was uitgewerkt, was het college bevoegd om een nieuw handhavingsbesluit te nemen en had het goede redenen om deze keer te kiezen voor een last onder bestuursdwang. Immers, de eerder opgelegde en inmiddels verbeurde dwangsommen waren voor [eiser] kennelijk geen voldoende grote prikkel om de overtredingen te beëindigen ook nadat hierover in beroep en hoger beroep was geprocedeerd en de uitkomst steeds was dat sprake is van overtredingen ter zake van de aarden wallen, de vijvers en de verharding. Dat [eiser] ervoor kiest om de eerder opgelegde lasten niet uit te voeren en daardoor inmiddels een groot bedrag aan dwangsommen is verbeurd, komt geheel voor zijn eigen rekening en risico. Dat het verwijderen van de aarden wallen, vijvers en verharding hoge kosten met zich meebrengt, is een gevolg van de door [eiser] begane overtredingen en is geen reden om deze overtredingen voort te laten duren. [eiser] heeft zijn stelling dat de last niet tot doel heeft om de overtredingen ongedaan te maken maar om hem zoveel mogelijk financiële schade te berokkenen niet aannemelijk gemaakt. Uit de stukken die hij heeft overgelegd, kan niet worden afgeleid dat het doel van het college is om de percelen te bemachtigen door [eiser] uit te kopen. Uit wat de rechtbank eerder in deze uitspraak heeft overwogen, volgt dat het college in de bevindingen van het waterschap en de provincie geen aanleiding heeft hoeven zien om van handhaving af te zien. Tot slot stelt de rechtbank vast dat het college [eiser] de gelegenheid heeft gegeven om een zienswijze in te dienen over het voornemen tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. Van een schending van het beginsel van hoor en wederhoor is dan ook geen sprake.

18.7.

Hieruit volgt dat deze beroepsgronden niet slagen.

Is de begunstigingstermijn te kort?

19. De rechtbank volgt [eiser] niet in zijn standpunt dat de begunstigingstermijn te kort is en niet in verhouding staat tot de overtredingen. Het uitgangspunt is dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen. In het bestreden besluit heeft het college aan de last onder bestuursdwang een begunstigingstermijn van ruim twee maanden verbonden. [eiser] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze termijn te kort is. De rechtbank is van oordeel dat deze termijn [eiser] voldoende gelegenheid bood om de overtredingen tijdig op te heffen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat [eiser] al sinds 2019 weet dat de aarden wallen, vijvers en verharding niet zijn toegestaan en dat het college hem – vóór het opleggen van de last onder bestuursdwang – al driemaal een last onder dwangsom heeft opgelegd gericht op de verwijdering daarvan.^[11]Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

19.1.

Het beroep tegen het bestreden besluit heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op het besluit van 26 maart 2025 tot het verlengen van de begunstigingstermijn met zes weken. Dit betekent dat het college het bezwaar van [eiser] tegen dit besluit terecht heeft doorgestuurd naar de rechtbank. De rechtbank heeft hiervoor al geoordeeld dat de oorspronkelijke begunstigingstermijn niet te kort is. Daaruit volgt dat de verlengde begunstigingstermijn ook niet te kort is. Daarom slaagt het beroep tegen het besluit van 26 maart 2025 niet.

Conclusie en gevolgen

20. De rechtbank is onbevoegd om kennis te nemen van het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang wegens overtredingen met betrekking tot de mantelzorgwoning en (de hoogte van) de entree en berging. Daarom zal de rechtbank het bezwaarschrift, voor zover het op deze onderdelen ziet, terugsturen naar het college. Het college moet dit bezwaarschrift behandelen en hierop een beslissing nemen.

21. Het beroep tegen het bestreden besluit is voor het overige ongegrond. Het beroep tegen het besluit van 26 maart 2025 is ook ongegrond.

22. De rechtbank ziet in de gedeeltelijke onbevoegdverklaring aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten die [eiser] in de beroepsfase heeft gemaakt. Deze kosten berekent de rechtbank met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt [eiser] een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De procesvergoeding bedraagt daarom in totaal € 1.868.

23. [eiser] krijgt het griffierecht niet terug, omdat de rechtbank wel bevoegd is om kennis te nemen van het overige deel van het beroep.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang wegens overtredingen met betrekking tot de mantelzorgwoning en (de hoogte van) de entree en berging;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit voor het overige ongegrond;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 26 maart 2025 ongegrond;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868 aan proceskosten aan [eiser] .

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. Uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

artikel 6:19, eerste lid

Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2023 (het veegplan)

artikel 1

In deze regels wordt verstaan onder: […];

1.111 peil

a. voor een gebouw, waarvan de hoofdtoegang direct aan de weg grenst: 35 cm boven de kruin van die weg ter plaatse van die hoofdtoegang;

b. voor een gebouw, waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst en overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde: de gemiddelde bouwhoogte van het aansluitend terrein; […].

artikel 2

Bij toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:

2.1

de bouwhoogte van een bouwwerk: vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen; […].

Beoordeling last onder bestuursdwang voor aarden wallen, vijvers en verharding zonder vergunning