Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/2622
uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Overijssel in de zaak tussen
[eiseres](hierna: de maatschap),
uit [vestigingsplaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. N. Bouwman),
en
de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur(hierna: de minister),
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. B. de Haan).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete op grond van de Meststoffenwet die de minister aan de maatschap heeft opgelegd. De maatschap is het daarmee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de maatschap de gebruiksnormen op grond van de Meststoffenwet heeft overschreden en dat de minister de maatschap hiervoor een bestuurlijke boete mocht opleggen. De maatschap is er niet in geslaagd om tegenbewijs te leveren. De maatschap krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2.1.
Bij besluit van 18 april 2024 heeft de minister aan de maatschap een bestuurlijke boete van in totaal € 136.281 opgelegd vanwege overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest, de fosfaatgebruiksnorm en het niet naar waarheid verstrekken van gevraagde gegevens. Met het bestreden besluit van 25 augustus 2025 op het bezwaar van de maatschap heeft de minister bij dat besluit in zoverre gewijzigd dat de bestuurlijke boete is verlaagd naar in totaal € 136.170.
2.2.
De maatschap heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- [naam 1] namens de maatschap, vergezeld van [naam 2] en bijgestaan door
mr. N. Bouwman;
- mr. M. Leegsma en mr. B. de Haan namens de minister.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
3.1.
De maatschap exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [adres 1]. Het bedrijf is een melkveehouderij. Direct naast het terrein van de melkveehouderij van de maatschap, aan de [adres 2], ligt het terrein van de vleesveehouderij [bedrijf] (hierna het vleeskalverbedrijf). Het vleeskalverbedrijf wordt in een aparte vennootschap onder firma (vof) gedreven. De stallen en de administraties van de maatschap en van het vleeskalverbedrijf zijn gescheiden. De minister heeft op grond van de Meststoffenwet voor het kalenderjaar 2021 een derogatievergunning voor het gebruiken van meer mest op de bij de maatschap in gebruik zijnde percelen verleend.
3.2.
Op 11 oktober 2023 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) gegevens met betrekking tot het kalenderjaar 2021 opgevraagd bij de maatschap in het kader van een controle op de naleving van de regels van het mestbeleid. De maatschap heeft de gevraagde gegevens aangeleverd.
3.3.
Naar aanleiding van de ontvangen stukken, heeft de Minister een voornemen tot oplegging van een bestuurlijke boete uitgebracht wegens de volgende overtredingen:
- overschrijding gebruiksnorm dierlijke mest;
- overschrijding gebruiksnorm stikstof;
- overschrijding gebruiksnorm fosfaat.
Naar aanleiding van dit voornemen is namens de maatschap een zienswijze ingediend.
3.4.
Bij het besluit van 18 april 2024 heeft de minister de derogatievergunning voor 2021 ingetrokken en heeft de minister een bestuurlijke boete van € 136.281 opgelegd aan de maatschap. De maatschap heeft daartegen bezwaar gemaakt en heeft de gronden op 25 juli 2024 aangevuld. Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de maatschap gedeeltelijk gegrond verklaard en heeft de minister de opgelegde bestuurlijke boete verlaagd naar € 136.170.
Inhoudelijke beoordeling
4.1.
Op grond van het bepaalde in artikel 51 van Pro de Meststoffenwet kan de minister een bestuurlijke boete opleggen vanwege overtreding van de in dat artikel genoemde bepalingen van de Meststoffenwet. Op grond van het bepaalde in artikel 7 van Pro de Meststoffenwet is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Op grond van het bepaalde in artikel 8 van Pro de Meststoffenwet geldt dit verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen de in die bepaling genoemde gebruiksnormen niet overschrijdt.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) blijkt uit voormelde artikelen van de Meststoffenwet en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)’ dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. [1]
4.3.
Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de landbouwer de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de landbouwer aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden.
4.4.
Dat degene die in weerwil van het algehele verbod meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, als hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
4.5.
Niet in geschil is dat de minister de mestvoorraad en de mestproductie op het agrarische bedrijf van de maatschap conform de regels zoals vastgelegd in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit) en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) heeft vastgesteld.
4.6.
Zoals het CBb heeft geoordeeld in een uitspraak van 13 juni 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:286), heeft de vaststelling van de mestvoorraad en de mestproductie op de wijze zoals vastgelegd in het Uitvoeringsbesluit en in de Uitvoeringsregeling geen formele rechtskracht. Het is dan ook mogelijk om hiertegen tegenbewijs te leveren. Wel ligt het op de weg van een landbouwer, die meent dat de minister de mestvoorraad en -productie op een onjuiste wijze heeft bepaald, om deze gegevens te ontkrachten met betrouwbaar en objectief verifieerbaar tegenbewijs.
4.7.
De rechtbank stelt voorop dat de normen in het Uitvoeringsbesluit en in de Uitvoeringsregeling waarvan de minister is uitgegaan forfaitaire normen zijn. In de forfaits, waarop deze normen gebaseerd zijn, is een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen. Ook worden in deze normen onnauwkeurigheidsmarges gehanteerd en worden de gehanteerde forfaitregels onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. De rechtbank is van oordeel dat er in dit geval geen deugdelijke grond is om aan te nemen dat de minister niet mocht uitgaan van deze forfaitaire normen.
4.8.
De maatschap heeft een berekening bedrijfsspecifieke excretie (hierna: BEX) bij de minister ingediend. Naar aanleiding van de hoorzitting in bezwaar heeft de maatschap de BEX op 21 januari 2025 gewijzigd. Volgens de minister schieten de door de maatschap overgelegde berekeningen tekort. Naar aanleiding van de stelling van de maatschap dat de minister de aangepaste BEX had moeten accepteren, oordeelt de rechtbank dat de minister de BEX buiten beschouwing heeft mogen laten. Hiervoor is van belang dat geen sprake is van gescheiden voerstromen tussen de maatschap en het vleeskalverbedrijf. Het ruwvoer van beide bedrijven wordt gezamenlijk ingekuild. Van de afvoer van ruwvoer naar het vleeskalverbedrijf is geen administratie bijgehouden. Hierbij komt dat de beginvoorraad voer per 1 januari 2021 op meerdere onderdelen niet overeenkomt met de eindvoorraad voer per 31 december 2020, wat wel had gemoeten. Ook heeft de minister voldoende gemotiveerd dat onwaarschijnlijk is dat van de op 9 december 2021 aangevoerde hoeveelheid van 23.712 kg gerst eind 2021 niets meer over zou zijn. De minister heeft er in dit verband op gewezen dat normaal gesproken maximaal 4 kg gerst per dier per dag wordt gevoerd aan melkvee. Deze stelling van de minister is als zodanig niet weersproken. De rechtbank is van oordeel dat de minister, gelet op het geheel van deze omstandigheden, de door de maatschap ingebrachte (aangepaste) BEX buiten beschouwing heeft mogen laten.
4.9.
De maatschap heeft zich op het standpunt gesteld dat het aanvankelijk niet doorgeven van alle mest als eindvoorraad mest het gevolg is van een wisseling van boekhouder en van tijdsdruk die de maatschap heeft ervaren. Namens de maatschap is in dit verband betoogd dat alleen de mest die werd opgeslagen op het eigen terrein van de melkveehouderij, in totaal 3.050 mᶾ mest, was doorgegeven, maar dat bij derden opgeslagen mest, in totaal 1.790 mᶾ, als gevolg van een vergissing niet was doorgegeven. De minister heeft geweigerd om de latere correctie van de mestvoorraad te accepteren omdat hiervan onvoldoende bewijsstukken waren getoond. De rechtbank overweegt naar aanleiding hiervan dat het op de weg van de maatschap ligt om met stukken aannemelijk te maken dat daadwerkelijk sprake was van een grotere eindvoorraad mest. De maatschap is daar niet in geslaagd. Zo ontbreken overeenkomsten, facturen en betalingsbewijzen voor de huur van opslagruimte bij derden. De door de maatschap overgelegde getuigenverklaringen zijn naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om een zo belangrijke correctie aannemelijk te maken. In dit verband is van belang dat de betrouwbaarheid van dergelijke, na afloop opgemaakte, stukken minder is dan de betrouwbaarheid van overeenkomsten, facturen en betalingsbewijzen. De juistheid van de overgelegde verklaringen kan niet geverifieerd worden. De minister hoefde de correctie van de eindvoorraad mest dan ook niet te accepteren.
4.10.
Naar aanleiding van de stelling van de maatschap dat de Minister de oppervlakte aan landbouwgrond niet correct heeft bepaald door geen rekening te houden met een zandopslag, waardoor een correctie van 0,19 ha is aangewezen, overweegt de rechtbank dat de Minister in het verweerschrift nader heeft toegelicht hoe de oppervlakte aan landbouwgrond door teledetectie is vastgesteld. De maatschap heeft niet met betrouwbare en verifieerbare gegevens aangetoond dat de oppervlakte aan landbouwgrond op onjuiste wijze is bepaald. Ook dit betoog slaagt niet.
4.11.
De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de maatschap de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de gebruiksnorm voor stikstof en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en daarmee heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 7 van Pro de Meststoffenwet. De Minister was daarom bevoegd om de maatschap een bestuurlijke boete op te leggen.
4.12.
De rechtbank is van oordeel dat de minister de hoogte van de boete in overeenstemming met het bepaalde in paragraaf 2 van titel 2 van hoofdstuk VIII van de Meststoffenwet heeft mogen bepalen. De maatschap heeft betoogd dat een forse matiging van de boete op zijn plaats is nu een substantieel deel van de boete het gevolg is van het wegvallen van de verleende derogatie. Dit levert naar het oordeel van de rechtbank
geen grond op voor matiging van de opgelegde boete nu dit immers inherent is aan de wettelijke boetesystematiek. Van een onevenredige boete is dan ook geen sprake. Verder is niet gebleken dat er sprake van is dat de gedraging, waarvoor de boete is opgelegd, de maatschap in verminderde mate kan worden verweten. Ook is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van overtredingen van geringe ernst.
geen grond op voor matiging van de opgelegde boete nu dit immers inherent is aan de wettelijke boetesystematiek. Van een onevenredige boete is dan ook geen sprake. Verder is niet gebleken dat er sprake van is dat de gedraging, waarvoor de boete is opgelegd, de maatschap in verminderde mate kan worden verweten. Ook is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van overtredingen van geringe ernst.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde bestuurlijke boete in stand blijft. De maatschap krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Koster voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en
mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op .
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.