Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/2276
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Grassland B.V., statutair gevestigd in Schoonhoven, eiseres, hierna: Grassland
(gemachtigde: [gemachtigde 1]),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder, hierna: de minister
(gemachtigde: [gemachtigde 2]).
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over de toepassing van de (zesde) Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid. Grassland heeft een aanvraag op grond van deze regeling ingediend en een voorschot van € 52.872,- ontvangen. Bij de definitieve vaststelling heeft de minister bepaald dat Grassland recht heeft op een minder groot bedrag dan eerder werd aangenomen. Grassland maakt namelijk onderdeel uit van een groep en bij de bepaling van de definitieve vaststelling moet de omzet van de hele groep worden betrokken. Dit heeft tot gevolg dat Grassland € 29.740,- moet terugbetalen aan ten onrechte ontvangen voorschot. Grassland is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld. Grassland krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
1. Grassland heeft op 3 november 2023 een aanvraag tot vaststelling van de tegemoetkoming op grond van de (zesde) Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (hierna: de NOW-6) ingediend.
1.1.
Bij besluit van 28 februari 2025 heeft de minister de definitieve tegemoetkoming voor Grassland op een bedrag van € 23.132,- vastgesteld. Omdat Grassland eerder een voorschot van € 52.872,- heeft ontvangen, moet zij € 29.740,- terugbetalen.
1.2.
Bij besluit van 6 maart 2025 heeft de minister het bedrag van € 29.740,- ingevorderd.
1.3.
Met de beslissing op bezwaar van 17 juli 2025 (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren tegen de besluiten van 28 februari 2025 en 6 maart 2025 ongegrond verklaard.
1.4.
Grassland heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 9 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [gemachtigde 1] en [naam] namens Grassland. Namens de minister is de gemachtigde verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
Bevoegdheid
2. Grassland heeft beroep ingesteld bij de rechtbank Overijssel. De rechtbank heeft pas in een laat stadium van de procedure onderkend dat niet zij, maar de rechtbank Den Haag bevoegd is in deze procedure. De rechtbank heeft daarom partijen gevraagd of zij instemmen met de behandeling van het beroep door de rechtbank Overijssel. Partijen hebben hiermee ingestemd. Nu partijen dat ook wensen, zal de rechtbank in deze zaak daarom uitspraak doen als ware zij bevoegd, waarbij ook artikel 8:117 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is betrokken.
Aanleiding
3. Grassland exploiteert hotel De Grote Zwaan in De Lutte.
3.1.
Op 14 februari 2022 heeft Grassland een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-6 voor de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 maart 2022 (achtste aanvraagperiode).
3.2.
Op het aanvraagformulier heeft Grassland vermeld dat zij in de periode van januari tot en met maart 2022 een omzetverlies verwacht van 80%.
3.3.
Bij besluit van 17 februari 2022 heeft de minister aan Grassland een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-6 voor de achtste aanvraagperiode verleend van € 66.090,-, waarvan een bedrag van € 52.872,- (80%) als voorschot is uitbetaald.
3.4.
Vervolgens heeft plaatsgevonden wat onder Procesverloop is beschreven.
Het bestreden besluit
4. In het bestreden besluit heeft de minister overwogen dat in de aanvraag tot vaststelling was aangegeven dat het bedrijf geen onderdeel is van een groep of concern. Op basis van openbare bronnen, zoals de Kamer van Koophandel en de ontvangen documenten, heeft de minister echter vastgesteld dat Grassland, Guidance Beheer BV, New Financials BV, TEZ Financials BV, Werklift Verhuur BV, Werklift BV en New Financials Consulting BV een groep vormen per 1 januari 2022, zoals bedoeld in artikel 24a en artikel 24b van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). Volgens de minister dient op grond van de NOW-6 voor de bepaling van de omzetdaling te worden uitgegaan van de omzetgegevens van de gehele groep. Omdat de vennootschappen Werklift Verhuur BV en New Financials Consulting BV geen commerciële omzet in de referentieperiode en de meetperiode hebben gegenereerd, zijn deze entiteiten buiten beschouwing gelaten. Volgens de minister heeft de wetgever bewust voor een ruime definitie van het groepsbegrip gekozen en komt Grassland niet in aanmerking voor afwijking van artikel 5, negende lid, van de NOW-6. In geval van Grassland is sprake van een groepsomzetverlies van 28%, waarmee niet voldaan wordt aan een van de voorwaarden om hierop een uitzondering te maken. Het omzetverliespercentage en de daaropvolgende subsidietoekenning voor Grassland worden daarom berekend op groepsniveau. Het is de minister niet gebleken dat de definitieve tegemoetkoming onjuist is vastgesteld.
Standpunt van Grassland
5. Grassland heeft zich op het standpunt gesteld dat de motivering in het bestreden besluit onduidelijk is. Volgens Grassland is niet gemotiveerd waarom in haar specifieke geval niet tot een afzonderlijke beoordeling van toekenning van de NOW-subsidie is gekomen. Gelet op de winst- en verliesresultaten van de groepsondernemingen is volgens Grassland duidelijk dat voor haar een afzonderlijke beoordeling moet plaatsvinden. De activiteiten van de onderdelen van de groep zijn niet met elkaar te vergelijken. Naar de mening van Grassland heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom het groepsverlies als uitgangspunt genomen dient te worden. Solidariteit kun je volgens Grassland niet alleen maar toepassen op de omzet. De omzet is hier ook niet vergelijkbaar. Volgens Grassland is het doel van de NOW-regeling om iedere onderneming, die geraakt is door corona, van steun te voorzien. Naar de mening van Grassland is hier tevens sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel.
Het oordeel van de rechtbank
6. De voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
7. De NOW-6 is een subsidieregeling. Dat wil zeggen dat bedrijven recht kunnen hebben op een subsidie, maar alleen indien en voor zover zij voldoen aan de voorwaarden van de regeling.
8. Niet in geschil is dat Grassland onderdeel uitmaakt van een groep, zoals beschreven in artikel 5, negende lid, van de NOW-6.
9. De rechtbank volgt Grassland niet in het betoog dat in het bestreden besluit onduidelijk gemotiveerd is waarom in haar specifieke geval niet tot een afzonderlijke beoordeling van toekenning van de NOW-subsidie is gekomen. In het bestreden besluit is toepassing gegeven aan artikel 5, negende lid, van de NOW-6. Uit dit artikel volgt dat voor de bepaling van de omzetdaling moet worden uitgegaan van de omzetgegevens van de gehele groep. Vervolgens is in het bestreden besluit uiteengezet waarom Grassland niet in aanmerking komt voor afwijking van artikel 5, negende lid, van de NOW-6. Dit komt omdat Grassland niet aan de hiervoor geldende voorwaarde voldoet dat er op concernniveau geen omzetverlies is van meer dan 20%. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit in zoverre deugdelijk gemotiveerd.
10. Grassland heeft de juistheid van de berekeningen, die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit, niet betwist. Haar betoog komt erop neer dat de NOW-6 voor Grassland oneerlijk uitpakt. De groep waar Grassland onderdeel van uitmaakt bestaat uit zeer verschillende bedrijven en slechts één hotel. Grassland vindt het niet terecht dat de hele groep fors verlies heeft gemaakt door het hotel. De rechtbank leest dit betoog zo dat tussen partijen niet in geschil is dat de minister de bepalingen van de NOW-6 noodmaatregel juist heeft toegepast, maar dat Grassland van mening is dat het artikel in de NOW-6, waarin is voorgeschreven dat bij de bepaling van de omzetdaling moet worden uitgegaan van de omzetgegevens van de gehele groep, in haar geval buiten toepassing moet worden gelaten.
11. De NOW-6 is een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is. Zo'n algemeen verbindend voorschrift kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) heeft in de uitspraak van 1 juli 2019 [1] uiteengezet hoe deze toetsing moet worden verricht.
12. Zoals ook volgt uit de uitspraak van 2 juni 2022 van de CRvB [2] , heeft de minister bij de totstandkoming van een subsidieregeling zoals de NOW veel beslissingsruimte. Bovendien is de NOW-regeling het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging om werkgevers, die te maken hebben met een acute terugval in de omzet door vermindering van de bedrijvigheid door bijzondere omstandigheden, die niet tot het normale ondernemersrisico kunnen worden gerekend, zoals door het COVID-19 coronavirus, een tegemoetkoming te bieden in de loonkosten met het doel werkgelegenheid zoveel mogelijk te behouden. Het is verder een noodmaatregel waarbij een zeer groot aantal werkgevers op korte termijn duidelijkheid moest worden verschaft over de aard en de inhoud van de regeling. De regeling heeft daardoor noodgedwongen een generiek karakter waarbij niet steeds maatwerk kan worden geboden. Dit betekent dat de intensiteit van de onderhavige toetsing terughoudend is.
13. De rechtbank beziet artikel 5, negende lid, van de NOW-6 tegen de achtergrond dat zou moeten worden voorkomen dat omzetverlies binnen een werkmaatschappij aanleiding vormt voor een NOW-tegemoetkoming terwijl het bredere concern de omzetdaling van die werkmaatschappij kan opvangen zonder in existentiële problemen te komen die zouden kunnen leiden tot een verlies aan arbeidsplaatsen [3] . Bezien tegen die achtergrond is de wijze waarop de minister ten opzichte van Grassland toepassing heeft gegeven aan deze bepaling niet onjuist, ongerechtvaardigd of oneerlijk. Er is daarom geen aanleiding om artikel 5, negende lid, van de NOW-6 in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel en om deze bepaling om die reden buiten toepassing te laten.
14. Het beroep van Grassland op schending van het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Grassland heeft gewezen op haar positie ten opzichte van andere (concurrerende) hotels, maar heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen die ongelijk zijn behandeld. Dat andere hotels in aanmerking zijn gekomen voor meer NOW-subsidie ligt voor de hand als zij geen onderdeel uitmaakten van een groep.
15. Het besluit tot vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-6 op een lager bedrag dan bij de subsidieverlening is vastgesteld, berust op een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de NOW-subsidie enerzijds en de gevolgen van een lagere vaststelling voor betrokkene anderzijds. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor betrokkene nadelige gevolgen van de lagere vaststelling en de terugvordering van de als gevolg daarvan ten onrechte ontvangen bedragen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
16. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in het bestreden besluit onvoldoende kenbaar een belangenafweging gemaakt.
17. In het verweerschrift heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat de lagere vaststelling en de terugvordering tot onevenredige gevolgen voor Grassland hebben geleid. Ter zitting is toegelicht dat Grassland niet onredelijk is benadeeld door de gekozen systematiek en dat de systematiek boven het individuele geval prevaleert. Ook heeft de minister betrokken dat er geen aanwijzingen zijn dat sprake is van een financiële situatie waarbij terugvordering niet mogelijk zou zijn. De rechtbank is van oordeel dat het financiële nadeel van Grassland niet als onevenwichtig moet worden beschouwd. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat Grassland ter zitting te kennen heeft gegeven dat haar groep door de verliesresultaten van het hotel niet in financiële problemen is gekomen. Hoewel de rechtbank begrijpt dat het hier om een fors bedrag gaat dat Grassland moet terugbetalen, heeft Grassland op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt dat zij dit bedrag niet kan terugbetalen of dat de terugbetaling onevenwichtige gevolgen heeft. De rechtbank overweegt daarbij dat de mogelijkheid bestaat om een betalingsregeling te treffen.
18. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit pas in de beroepsfase is voorzien van een belangenafweging. Daarom wordt geoordeeld dat het bestreden besluit op dit punt niet deugdelijk is gemotiveerd. Het bestreden besluit is dan ook in zoverre in strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van Pro de Awb. Dit gebrek zal met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb worden gepasseerd. Aannemelijk is dat Grassland door deze schending niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. De toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb geeft wel aanleiding te bepalen dat de minister aan Grassland het door haar betaalde griffierecht van € 385,- moet vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. Dit betekent dat Grassland geen gelijk krijgt en het bestreden besluit in stand blijft.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan Grassland moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eikelenboom, voorzitter, mr. A.T. de Kwaasteniet en mr. R. J. Ouderdorp, leden, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hoger beroepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
NOW-6
Artikel 5, achtste lid
Voor de omzetdaling wordt uitgegaan van de omzetdaling van de natuurlijke of rechtspersoon.
Artikel 5, negende lid
Indien de rechtspersoon of vennootschap onderdeel is van een groep als bedoeld in artikel 24b van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, wordt, in afwijking van het achtste lid, uitgegaan van de omzetdaling van de groep zoals deze op 1 januari 2022 bestond. Indien de rechtspersoon een dochtermaatschappij is van een ander als bedoeld in artikel 24a van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, worden de dochtermaatschappij en de rechtspersoon voor de werking van deze regeling behandeld als waren zij een groep. Voor de bepaling van de omzetdaling als bedoeld in de eerste zin worden de Nederlandse rechtspersonen en vennootschappen in aanmerking genomen, alsmede buitenlandse rechtspersonen en vennootschappen met loon in Nederland.
Artikel 6, eerste lid (Afwijking van bepalen omzetdaling op niveau concern of groep)
1. In afwijking van artikel 5, negende lid, kan aan de werkgever die deel uitmaakt van een groep als bedoeld in dat lid, en die daar bij de aanvraag tot vaststelling van de subsidie om verzoekt, subsidie worden verstrekt waarbij de omzetdaling wordt bepaald op basis van de omzetdaling van die rechtspersoon of vennootschap afzonderlijk, indien aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. (…);
b. (…);
c. (…); en
d.de omzetdaling van de groep, bedoeld in artikel 5, negende lid, bedraagt in de omzetperiode minder dan het percentage als bedoeld in artikel 14.
Artikel 14. (Voorwaarden voor subsidieverlening)
De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 maart 2022 wordt geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 maart 2022.
Boek 2 Burgerlijk Wetboek
Artikel 24a, eerste lid
Dochtermaatschappij van een rechtspersoon is:
a. een rechtspersoon waarin de rechtspersoon of een of meer van zijn dochtermaatschappijen, al dan niet krachtens overeenkomst met andere stemgerechtigden, alleen of samen meer dan de helft van de stemrechten in de algemene vergadering kunnen uitoefenen;
b. een rechtspersoon waarvan de rechtspersoon of een of meer van zijn dochtermaatschappijen lid of aandeelhouder zijn en, al dan niet krachtens overeenkomst met andere stemgerechtigden, alleen of samen meer dan de helft van de bestuurders of van de commissarissen kunnen benoemen of ontslaan, ook indien alle stemgerechtigden stemmen.
Artikel 24b
Een groep is een economische eenheid waarin rechtspersonen en vennootschappen organisatorisch zijn verbonden. Groepsmaatschappijen zijn rechtspersonen en vennootschappen die met elkaar in een groep zijn verbonden.