Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/4149
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[verzoeker] , uit [woonplaats] ,
hierna te noemen: [verzoeker]
(gemachtigde: mr. E. Türk),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
voorheen: de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
hierna: de minister
(gemachtigde: mr. F. Hummel-Fekkes).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister waarin de aanvraag van [verzoeker] om verlenging van de inburgeringstermijn is afgewezen en aan haar een boete van € 750,- is opgelegd voor het niet tijdig inburgeren. [verzoeker] is het niet eens met de afwijzing van haar aanvraag en de oplegging van de boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag en het besluit tot het opleggen van een boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister het medisch advies van Argonaut niet aan zijn besluit ten grondslag kon leggen. Het bestreden besluit is daarmee onzorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd. [verzoeker] krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. De minister moet met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van [verzoeker] beslissen. De boete wordt door de rechtbank herroepen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. [verzoeker] heeft een aanvraag ingediend voor verlenging van haar inburgeringstermijn. De minister heeft met het besluit van 22 mei 2024 de aanvraag afgewezen en tegelijk een boete opgelegd van € 750,- op grond van de Wet inburgering 2013 (hierna: de Wi) voor het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht. Met het bestreden besluit van 24 oktober 2024 op het bezwaar van [verzoeker] is de minister bij de afwijzing van de aanvraag en de oplegging van de boete gebleven.
2.1.
[verzoeker] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit van 24 oktober 2024.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2025 op zitting behandeld. [verzoeker] is niet verschenen en heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , haar gemachtigde en tolk A.P. Shanthan. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. [verzoeker] is sinds 28 maart 2019 op grond van de Wi inburgeringsplichtig. Deze wet wordt uitgevoerd door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). De inburgeringstermijn is een periode van drie jaar.
3.1.
Op 14 november 2022 heeft [verzoeker] een aanvraag ingediend voor verlenging van haar inburgeringstermijn. Zij heeft dit verzoek ingediend omdat zij tijdens haar inburgeringstermijn twee kinderen heeft gekregen. Met het besluit van 22 november 2022 heeft de minister haar verzoek ten aanzien van haar eerste kind afgewezen omdat de geboorte volledig samenvalt met de verlenging die de minister al had toegekend vanwege het uitbreken van de coronacrisis.
3.2.
[verzoeker] heeft tegen het besluit van de minister bezwaar en beroep ingesteld. De rechtbank [1] overwoog dat de minister het verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn vanwege de geboorte van haar eerste kind kon afwijzen. Tijdens de behandeling van het beroep is gebleken dat de minister het verzoek van [verzoeker] om verlenging van haar inburgeringstermijn op grond van eigen medische omstandigheden en/of die van haar partner en/of haar dochter – waarbij ook advies is opgevraagd van een medisch adviseur – in een afzonderlijke procedure in behandeling heeft genomen. De minister heeft met het besluit van 22 mei 2024 in die procedure beslist. Dit beroep ziet op die laatste procedure.
De van toepassing zijnde wet- en regelgeving
4. Op grond van artikel 54 van de Wet inburgering 2021, artikel 12.1 van het Besluit inburgering 2021 en artikel 12.1 van de Regeling inburgering 2021 zijn de voorgaande versies van de Wet inburgering, het Besluit inburgering en de Regeling inburgering van toepassing op [verzoeker] . Zij was namelijk al inburgeringsplichtig voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet inburgering 2021 op 1 januari 2022.
Kaders
5. De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 7b, eerste lid van de Wi de inburgeringsplichtige binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen moet behalen. Op grond van artikel 7b, derde lid, van de Wi wordt deze termijn van drie jaar verlengd als de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat haar geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen. Volgens het beleid [2] van de minister treft een inburgeringsplichtige – onder meer – geen verwijt als zij of haar gezinsleden ten minste drie aaneengesloten maanden ziek zijn. In dat geval wordt de termijn voor het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van de ziekteperiode. Of daarvan sprake is wordt door een medisch adviseur beoordeeld.
5.1.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wi volgt dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeringsplichtige ligt. [3] Het behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige om te bepalen hoe zij aan haar inburgeringsplicht voldoet en zij draagt daarvoor zelf de kosten.
5.2.
De minister is op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7b, eerste lid, van de Wi. De minister moet de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.3.
Als verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Deze situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat zij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan reden zijn om de opgelegde boete te matigen. [4]
Kon de minister het verzoek van [verzoeker] om verlenging van de inburgeringstermijn afwijzen?
Vraagstelling en inhoud adviezen Argonaut
6. Naar aanleiding van de aanvraag om verlenging van de inburgeringstermijn zijn [verzoeker] , haar partner en haar dochter ( [dochter] , geboren op [geboortedatum] 2022 ) door Argonaut medisch beoordeeld. De minister heeft aan Argonaut de volgende vraagstelling voorgelegd:
‘Is cliënt(e) op grond van noodzakelijke mantelzorg in verband met de medische situatie van een gezinslid van cliënt(e) in de periode van Inburgeringsplicht gedurende een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden niet in staat geweest om onderwijs te volgen op grond waarvan verlenging van de inburgeringsperiode kan worden toegekend?
Zo ja, met welke periode kan de Inburgeringsplicht verlengd worden?’
6.1.
In het adviesrapport van 14 juli 2023 heeft Argonaut vastgesteld dat er geen medische reden is voor de verlenging van de inburgeringsperiode. Argonaut heeft voor de beoordeling gekeken naar de inburgeringstermijn die liep van 28 maart 2019 tot 27 januari 2023. Over de partner van [verzoeker] heeft Argonaut vastgesteld dat sprake is van een chronische ziekte waarbij een ongecompliceerde medische ingreep en medicamenteuze behandeling heeft plaatsgevonden. De klachten zijn daarna afgenomen. Het is volgens Argonaut niet aannemelijk dat er noodzaak was voor mantelzorg voor deze ziektebeelden en het wordt ook niet genoemd in de medische informatie. Op basis van de beschikbare informatie kan niet worden aangetoond dat [verzoeker] voor een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden niet in staat was onderwijs te volgen in verband met intensieve mantelzorg voor haar partner. Daarnaast heeft Argonaut over [dochter] toegelicht dat zij bekend is met een aangeboren afwijking waarvoor zij adequaat wordt behandeld. Uit de ontvangen informatie kan volgens Argonaut niet geobjectiveerd worden dat [dochter] langdurig dermate intensieve verzorging of verpleging nodig had, dat dit [verzoeker] belemmerde om ten minste drie aaneengesloten maanden onderwijs te volgen.
6.2.
[verzoeker] is in de gelegenheid gesteld om haar reactie op het adviesrapport van 14 juli 2023 te geven en om aanvullende informatie aan de minister toe te sturen zodat deze informatie bij de besluitvorming over de verlenging van de inburgeringstermijn betrokken kan worden. In een nieuw adviesrapport van 14 maart 2024 heeft Argonaut op basis van de door [verzoeker] nader toegestuurde informatie en nieuwe medische stukken een herbeoordeling gemaakt. De minister heeft aan Argonaut de volgende vraagstelling voorgehouden:
‘De vraag is echter eender: Is er, op basis van de nieuw aangeleverde informatie, aanleiding tot een ander advies?’.
6.3.
Argonaut concludeerde dat de ziekte van [verzoeker] , die van haar partner en van [dochter] , geen aanleiding geven om een verlenging van de inburgeringstermijn te adviseren. De minister heeft de adviezen van Argonaut ten grondslag gelegd aan zijn besluitvorming.
6.4.
[verzoeker] stelt dat de medische en sociale situatie van haarzelf, haar kinderen haar partner en het gezin als geheel onvoldoende zijn erkend en niet naar juiste waarde zijn beoordeeld door Argonaut. Zij vindt dat de minister de vraagstelling aan Argonaut ten onrechte heeft beperkt tot de vraag of zij ten minste drie maanden aaneengesloten geen onderwijs heeft kunnen volgen en ter onderbouwing van haar stelling verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 mei 2022. [5] Tot slot heeft Argonaut ten onrechte zelf geen informatie ingewonnen bij de behandelende artsen waardoor de adviezen onzorgvuldig tot stand zijn gekomen.
6.5.
Argonaut heeft in het adviesrapport van 14 maart 2024 onderschreven dat [verzoeker] tijdens haar eerste zwangerschap ziek is geweest van 1 december 2019 tot 30 maart 2020. Eenzelfde ziektebeeld is ontstaan in de tweede zwangerschap. Argonaut heeft hierover geconcludeerd dat vanwege deze ziekte geen beperkingen waren tot het volgen van onderwijs. Over de partner van [verzoeker] heeft Argonaut vastgesteld dat sprake is van chronisch ziektebeelden waarvoor in de periode van 28 maart 2019 tot 27 januari 2023 meerdere medische behandelingen en dagopnames hebben plaatsgevonden. Niet is gebleken dat de partner bedlegerig is geweest of een 24/7-verzorging noodzakelijk was. Over [dochter] is vastgesteld dat zij aan een heupaandoening lijdt en daarvoor een tuigje draagt. Ondanks dat extra aandacht nodig is voor het laten zitten en neerleggen van [dochter] en bijzondere eisen aan haar kleding gesteld moeten worden, wordt de zorg voor haar als gebruikelijke ouderlijke zorg beoordeeld en kan deze zorg volgens Argonaut niet als mantelzorg gezien worden.
6.6.
De rechtbank is met [verzoeker] van oordeel dat de minister in het onderhavige geval een te beperkte toets heeft uitgevoerd. Uit het voorgaande volgt dat Argonaut op basis van de medische omstandigheden van [verzoeker] , haar partner en [dochter] telkens afzonderlijk heeft geconcludeerd dat niet is gebleken dat [verzoeker] tenminste drie aangesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. Naar het oordeel van de rechtbank moet voor de vraag of het niet tijdig inburgeren verwijtbaar is in de zin van artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi, de medische situaties van [verzoeker] , haar partner en [dochter] in onderlinge samenhang bezien worden. Daarbij moet bovendien beoordeeld worden wat voor gevolgen deze (medische) omstandigheden hebben op de gezinssituatie en sociale situatie van [verzoeker] . Een dergelijke integrale beoordeling heeft Argonaut niet gemaakt. De stellingen van [verzoeker] hadden voor de minister aanleiding moeten vormen om een meeromvattend onderzoek uit te laten voeren en/of een ruimere vraagstelling aan Argonaut voor te leggen. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.
6.7.
Uit het voorgaande volgt dat het besluit tot afwijzing van de aanvraag om verlenging van de inburgerginstermijn in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De minister moet met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwegen opnieuw op het bezwaar van [verzoeker] beslissen.
6.8.
[verzoeker] heeft de rechtbank verzocht om de minister te veroordelen in de restitutie van het betaalde boetebedrag en betaling van de daarover verschuldigde wettelijke rente. De rechtbank herroept het boetebesluit omdat de minister, gelet op het voorgaande, niet kon vaststellen dat [verzoeker] artikel 7b, eerste lid, van de Wi heeft overtreden. Omdat de grondslag voor het betalen van de boete is weggevallen, is de minister gehouden het door [verzoeker] betaalde bedrag terug te betalen. Gelet op artikel 4:102, eerste lid, van de Awb is de minister daarbij tevens de wettelijke rente over dat bedrag verschuldigd. Voor het toekennen van dit bedrag in de vorm van een schadevergoeding is daarom geen plaats.
6.9.
Omdat het beroep gelet op het voorgaande gegrond is, ziet de rechtbank geen aanleiding om de overige beroepsgronden te bespreken.
Schadevergoeding
7. [verzoeker] heeft verzocht om een schadevergoeding vanwege het overschrijden van de redelijke termijn zoals is bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
7.1.
Volgens vaste jurisprudentie [6] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat voor een procedure in twee instanties in beginsel de redelijke termijn is overschreden als de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren en de beroepsfase ook een jaar. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan de betrokkene de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 23 mei 2023. De redelijke termijn eindigt op 23 mei 2025. De rechtbank doet vandaag uitspraak. Dat betekent dat redelijke termijn op het moment van deze uitspraak met ongeveer zeven maanden is overschreden.
7.2.
De overschrijding van de redelijke termijn rechtvaardigt een compensatie voor immateriële schade. Omdat de opgelegde boete vervalt, vindt de compensatie plaats in de vorm van schadevergoeding.
7.3.
Uitgangspunt voor de hoogte van de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar waarmee de termijn is overschreden, naar boven afgerond. [7] De bestuurlijke fase heeft zeventien maanden geduurd. De redelijke termijn van een jaar voor de bestuurlijke fase is met vijf maanden overschreden. De rechterlijke fase heeft veertien maanden geduurd. Dit betekent dat de rechtbank de redelijke termijn van een jaar voor de beroepsfase met (ongeveer) twee maanden heeft overschreden. De rechtbank overweegt dat in dit geval geen aanleiding bestaat om de overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase aan de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) toe te schrijven. De gemachtigde van [verzoeker] heeft de rechtbank tweemaal verzocht om uitstel vanwege verhinderingen aan haar zijde. Vanwege de verhinderingen is de zitting met bijna vijf maanden uitgesteld. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase (mede) door toedoen van [verzoeker] is veroorzaakt, zal de rechtbank de Staat niet veroordelen tot het betalen van de schadevergoeding.
7.4.
Omdat de redelijke termijn in de bestuurlijke fase is overschreden, veroordeelt de rechtbank de minister tot betaling van € 500,- als vergoeding voor de door [verzoeker] geleden immateriële schade.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit doet de rechtbank niet, omdat dit volgens haar geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. De rechtbank bepaalt dat de minister opnieuw en met inachtneming van deze uitspraak op het bezwaar van [verzoeker] moet beslissen voor zover zij bezwaar heeft gemaakt tegen de afwijzing van de aanvraag om verlenging van de inburgeringstermijn.
8.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken.
8.2.
Omdat de minister niet kon overgaan tot het opleggen van een boete van
€ 750,-, zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72a van de Awb ook het besluit van 22 mei 2024 herroepen voor zover de boete is opgelegd en bepalen dat de boete wordt vastgesteld op een bedrag van € 0,-. Deze uitspraak zal in de plaats treden van dat deel van het bestreden besluit.
8.3.
Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht van € 51,- aan [verzoeker] vergoeden.
8.4.
De rechtbank veroordeelt de minister in de door [verzoeker] gemaakte proceskosten in bezwaar. Omdat de gemachtigde van [verzoeker] een bezwaarschrift heeft ingediend, stelt de rechtbank met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht de proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase vast op € 647,-.
8.5.
Omdat het beroep gegrond is krijgt [verzoeker] een vergoeding van haar proceskosten in beroep. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van [verzoeker] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting in beroep heeft deelgenomen.
8.6.
De rechtbank ziet verder aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden in totaal begroot op € 453,50
(1 punt voor het verzoek met een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 24 oktober 2024;
- herroept het besluit van 22 mei 2024, voor zover daarin de boete is vastgesteld op € 750,-;
- bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 0,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit voor de oplegging van de boete;
- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 51,- aan [verzoeker] moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot vergoeding van de proceskosten van € 2.461,- aan [verzoeker] ;
- veroordeelt de minister tot betaling van een schadevergoeding aan [verzoeker] wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt de minister in de door [verzoeker] gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding van € 453,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. Ides, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.J. van Heijningen, griffier en uitgesproken in het openbaar op
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.