Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/1965
uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen
[eiseres], uit de [vestigingsplaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. M. van der Kruijt-Bos),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
voorheen: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
(gemachtigde: mr. Leegsma).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete van € 24.521, - wegens overtredingen van de Meststoffenwet (Msw).
1.1.
Met het bestreden besluit van 18 augustus 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit van 1 juni 2023 gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 18 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam 1] en [naam 2]. Namens de minister zijn verschenen mr. [naam 3] en mr. M. Leegsma.
Relevante feiten en omstandigheden
2.1
Eiseres heeft een melkveebedrijf aan de [adres]. Eiseres beschikt over ruim 32 hectare landbouwgrond.
2.2
In 2021 had eiseres een derogatievergunning. Dat houdt in dat zij onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 230 kilogram stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg kilogram stikstof per hectare. Een van de vergunningsvoorwaarden was dat de vergunninghouder een bemestingsplan naar waarheid zou opstellen.
2.3
Op 2 december 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij eiseres een bedrijfscontrole verricht op de naleving van de Msw in het jaar 2021. Zij heeft daarbij vastgesteld dat eiseres in 2021 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en het bemestingsplan 2021 niet naar waarheid heeft ingevuld. Zij heeft haar bevindingen vastgelegd in een rapport van bevindingen van 28 februari 2022 (rapport).
Intrekking derogatievergunning 2021
2.4
Op basis van dat rapport heeft de minister met het besluit van 20 juli 2022 de derogatievergunning van eiseres voor het jaar 2021 met terugwerkende kracht ingetrokken, omdat eiseres het bemestingsplan niet naar waarheid had opgesteld. Gebleken is dat van de door eiseres opgegeven percelen landbouwgrond een aantal percelen is voorzien van een N-code en worden aangemerkt als natuurterrein. Deze percelen tellen bij de beoordeling van het voldoen aan de gebruiksnormen uit de Msw niet mee als zijnde tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
In het besluit is vermeld dat het intrekken van de derogatievergunning onder meer het gevolg heeft dat voor het jaar 2021 de standaardgebruiksnorm van 170 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare per jaar geldt en niet de ruimere norm.
Boete
2.5
Op basis van het rapport heeft de minister met het besluit van 1 juni 2023, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, tevens aan eiseres een boete opgelegd van € 24.521, -.
Zoals vermeld in het besluit heeft de intrekking van de derogatievergunning voor het jaar 2021 tot gevolg dat voor het jaar 2021 de standaardgebruiksnorm van 170 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare landbouwgrond per jaar geldt en niet de ruimere gebruiksnorm van 230 kg stikstof. Volgens de minister heeft eiseres de gebruiksnorm voor dierlijke mest en de stikstofgebruiksnorm overschreden.
Beoordeling door de rechtbank
3.1
De rechtbank beoordeelt of de minister bevoegd was tot het opleggen van een boete aan eiseres, en of de minister aanleiding had moeten zien om de boete te matigen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.2
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Was de minister bevoegd de boete op te leggen?
4. De rechtbank stelt voorop dat eiseres niet bestrijdt dat de gebruiksnormen in 2021 zijn overschreden.
De minister was dan ook bevoegd aan eiseres een boete op te leggen voor overschrijding van de gebruiksnormen
Matiging boete
5.1
Volgens eiseres is de oplegging van de boete, dan wel de hoogte daarvan, in strijd met het evenredigheidbeginsel en heeft de minister de boete ten onrechte niet gematigd.
5.2
De rechtbank stelt vast dat het hier een punitieve sanctie betreft, die valt onder het bereik van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat brengt mee dat de rechtbank dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag (van € 7,- per kilo overschrijding van de gebruiksnorm en € 3,50 per kilo overschrijding van de stikstofgebruiksnorm die aan dierlijke mest kan worden toegekend) is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven [1] (CBb) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarbinnen de op artikel 6 EVRM Pro gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 59 van Pro de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
Belangen van eiseres meegewogen?
5.3
Eiseres stelt dat hoewel de minister in het bestreden besluit overweegt alle bij het bestreden besluit betrokken belangen te hebben afgewogen, de belangen van eiseres niet (zichtbaar) zijn meegenomen in de belangenafweging van de minister.
5.4
De rechtbank overweegt, dat eiseres niet heeft bestreden dat de hoogte van de boete in overeenstemming met de in artikel 57 van Pro de Msw vastgestelde boetenormen is bepaald. Deze boetenormen vormen de neerslag van een door de wetgever verrichte belangenafweging. Gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb wordt van het bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedrag slechts afgeweken indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is de rechtbank niet gebleken. Dat, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld, door oplegging van de boete investeringen in haar bedrijf noodgedwongen worden uitgesteld geldt niet als een bijzondere omstandigheid.
Administratieve vergissing
5.5
Volgens eiseres heeft zij slechts een administratieve vergissing begaan. Zij heeft bij de gebruiksnormenberekening de van Natuurmonumenten gepachte gronden meegenomen, waarbij zij is uitgegaan van een gebruiksnorm voor dierlijke mest van 170 kg stikstof en 70 kg fosfaat per hectare. Eiseres heeft dit gebaseerd op de informatie op de website van RVO.
5.6
De rechtbank stelt vast dat de door eiseres bij haar zienswijze tegen de voorgenomen boeteoplegging overgelegde informatie afkomstig van de website van de RVO ziet op wat onder natuurgrond wordt verstaan en de hoeveelheid stikstof en fosfaat die op natuurgrond mag worden uitgereden. De informatie ziet, anders dan eiseres stelt, niet op het al dan niet meetellen van natuurgrond bij de beantwoording van de vraag of aan de gebruiksnormen is voldaan.
5.7
Van eiseres mag worden verwacht dat zij (of een door haar ingeschakelde adviseur) zich verdiept in de toepasselijke regelgeving en dat zij haar werkzaamheden en administratie zodanig inricht. Van verminderde verwijtbaarheid of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid bij eiseres is dan ook geen sprake.
Boete dient gebaseerd te worden op de verhoogde gebruiksnormen
5.8
Eiseres stelt dat ook de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2022 [2] aanleiding moet zijn om de boete te matigen.
De rechtbank oordeelde in die zaak dat de boete disproportioneel was, onder meer omdat de minister bij de berekening van het economisch voordeel als element van de boete is uitgegaan van de hoeveelheid stikstof die de landbouwer mocht gebruiken zonder derogatie, terwijl hij dat jaar beschikte over een derogatievergunning. Dat speelt hier ook.
5.9
De minister heeft de boete vastgesteld conform artikel 57 van Pro de Msw. Het beroep van eiseres op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2022 slaagt niet omdat de wetgever met de vaststelling van de (gefixeerde) boetebedragen er al rekening mee gehouden heeft dat het economisch voordeel feitelijk (veel) lager kan zijn dan op grond van de op te leggen boete.
5.1
Zoals het CBb bij uitspraak van 23 juli 2024 heeft bevestigd [3] heeft de wetgever met de vaststelling van de (gefixeerde) boetebedragen er daarom al rekening mee gehouden dat het economisch voordeel feitelijk (veel) lager kan zijn dan op grond van de op te leggen boete.
Matiging uit het oogpunt van gelijkheid
5.11
Ook vanuit het oogpunt van gelijke behandeling van agrariërs met en zonder derogatievergunning dient de boete volgens eiseres te worden gematigd.
Bij een agrariër die geen gebruik maakt van derogatie wordt de boete bepaald op basis van de daadwerkelijke overschrijding. Bij een agrariër die gebruik maakt van derogatie wordt de derogatievergunning ingetrokken waardoor de overschrijding direct met 60 kilogram per hectare stijgt, aldus eiseres.
5.12
De rechtbank stelt vast dat de derogatieregeling een begunstigende regeling is. Wanneer een bedrijf zich niet houdt aan de daarvoor geldende voorwaarden vervalt de derogatie en zijn op het bedrijf de reguliere gebruiksnormen weer onverkort van toepassing. Dit is een gevolg van het besluit tot intrekking van de derogatievergunning. Bij het besluit tot intrekking is eiseres op dit gevolg gewezen. Eiseres heeft tegen het intrekkingsbesluit geen bezwaar gemaakt. Het intrekkingsbesluit staat in rechte vast.
Dat eiseres wordt behandeld als ware zij nooit in het bezit geweest van een derogatievergunning volgt uit het wettelijke systeem.
5.13
In het verweerschrift verwijst de minister in dit verband terecht naar de volgende passage uit de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij de Meststoffenwet:
"In de ministeriële regeling zal de toepassing van de hogere gebruiksnorm door een individueel bedrijf worden verbonden aan voorwaarden en beperkingen. Voorwaarden of beperkingen die verplicht zijn gesteld in de derogatiebeschikking van de Commissie, zijn dermate wezenlijk dat niet-naleving daarvan per definitie zal betekenen dat het desbetreffende bedrijf in het betrokken jaar de hogere gebruiksnorm niet mag toepassen. Het zal dan in het betrokken jaar moeten voldoen aan de generieke gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare. Blijkt het bedrijf deze laatste norm niet te hebben nageleefd, dan kan het worden bestraft met een bestuurlijke boete of een strafrechtelijke sanctie (…)".
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister bevoegd was de boete op te leggen. Hij had niet hoeven overgaan tot matiging van de boete. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Veelen, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. F.J. van der Vaart, leden, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.