Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 23/1765, ZWO 23/1766 en ZWO 23/1784
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[eisers 1] , uit [woonplaats] , eisers in ZWO 23/1765, eisers 1,
gemachtigde: J. van der Horst,
[eisers 2] , uit [woonplaats] , eisers in ZWO 23/1766, eisers 2,
[eiser 1] , uit [woonplaats] , eiser 3a,
[eiser 2], uit [woonplaats] , eiser 3b,
[eiser 3], uit [woonplaats] , eiser 3c,
[eiser 4], uit [woonplaats] , eiser 3d,
[eiser 5], uit [woonplaats] , eiser 3e,
[eiser 6], uit [woonplaats] , eiser 3f,
[eiser 7], uit [woonplaats] , eiser 3g,
[eiser 8], uit [woonplaats] , eiser 3h,
[eiser 9], uit [woonplaats] , eiser 3i,
[eiser 10], uit [woonplaats] , eiser 3j,
[eiser 11], uit [woonplaats] , eiser 3k,
[eiser 12], uit [woonplaats] , eiser 3l,
[eiser 13], uit [woonplaats] , eiser 3m,
[eiser 14], uit [woonplaats] , eiser 3n,
[eiser 15], uit [woonplaats] , eiser 3o
[eiser 16], uit [woonplaats] , eiser 3p,
[eiser 17], uit [woonplaats] , eiser 3q,
eisers in ZWO 23/1784 (hierna gezamenlijk te noemen: eisers 3),
gemachtigde: ing. G. Starre.
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, verweerder.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Van Wijnen Recreatiebouw B.V., uit Deventer, (Van Wijnen),
Van Wijnen Recreatiebouw B.V., uit Deventer, (Van Wijnen),
gemachtigde: mr. C. van Deutekom.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen die eisers 1, eisers 2 en eisers 3 (hierna gezamenlijk te noemen: eisers) hebben ingesteld tegen de omgevingsvergunning die aan Van Wijnen is verleend voor het realiseren van achttien recreatiewoningen op het perceel aan de [adres] . Met het primaire besluit van 22 december 2022 heeft verweerder deze omgevingsvergunning verleend. Met drie afzonderlijke besluiten van 17 juli 2023 (de bestreden besluiten) heeft verweerder:
- de bezwaren van eisers 1, eisers 2, eiser 3d, eiser 3e, eiser 3g, eiser 3h, eiser 3i en eiser 3j ongegrond verklaard;
- de bezwaren van eiser 3a, eiser 3b, eiser 3c, eiser 3f, eiser 3k, eiser 3l, eiser 3m, eiser 3n, eiser 3o en eiser 3p niet-ontvankelijk verklaard; en
- het primaire besluit in stand gelaten, met aanvulling van de motivering daarvan.
Hiertegen hebben eisers beroepen ingesteld en verzoeken om een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 16 november 2023 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om een voorlopige voorziening afgewezen.
Verweerder heeft met een verweerschrift op de beroepen gereageerd.
De rechtbank heeft de beroepen op 20 maart 2024 op zitting behandeld. Eisers 1 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Eisers 2 waren bij de zitting aanwezig. Namens eisers 3 heeft eiser 3a aan de zitting deelgenomen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers 3. Verder was namens eisers [naam 1] , werkzaam bij Natuur en Milieu Overijssel, bij de zitting aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] . Namens Van Wijnen was [naam 4] bij de zitting aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van Van Wijnen.
De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst om verweerder en Van Wijnen de gelegenheid te geven te reageren op de stikstofdepositieberekeningen die eisers kort voor de zitting hebben ingediend. Dat hebben verweerder en Van Wijnen vervolgens gedaan.
Eisers 2 hebben, mede namens eisers 1, op deze reacties gereageerd.
Daarna heeft de rechtbank partijen een termijn gegeven om aan te geven of zij opnieuw op een zitting willen worden gehoord. Van Wijnen heeft binnen deze termijn aangegeven geen behoefte te hebben aan een nieuwe zitting. De overige partijen hebben niet gereageerd. Daarop heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
1.1
Op 19 maart 2013 heeft de gemeenteraad van Steenwijkerland het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) vastgesteld. Dit bestemmingsplan biedt de mogelijkheid om, onder voorwaarden, op het perceel aan de [adres] (hierna: de locatie) achttien gebouwen voor recreatief nachtverblijf te bouwen.
1.2
Op 31 mei 2022 heeft Van Wijnen bij verweerder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van achttien recreatiewoningen op de locatie (hierna ook wel aangeduid als: het park). Op basis van deze aanvraag heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Inleiding’.
De verleende omgevingsvergunning
2.1
In het primaire besluit heeft verweerder aan Van Wijnen een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’, ‘het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden (aanleggen)’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’. [1] Voor de laatstgenoemde activiteit is de vergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1° (binnen-planse afwijking) en sub 2° (kruimelgevallenregeling), van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Daarbij is vastgesteld dat het aangevraagde project op de volgende punten in strijd is met de regels van het bestemmingsplan:
- de inhoud van de recreatiewoningen (330 m³) is groter dan is toegestaan (300 m³);
- er worden buiten de functieaanduiding ‘parkeerterrein’ parkeerplaatsen gerealiseerd, namelijk binnen de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’;
- er wordt geen pad aangelegd ter plaatse van de functieaanduiding ‘pad’.
2.2
In het primaire besluit heeft verweerder geconcludeerd dat er uit ruimtelijk en stedenbouwkundig oogpunt geen bezwaren zijn tegen het aangevraagde bouwplan, mede omdat het een ontwikkeling betreft die qua gebruik passend is binnen de bestemming van het recreatiepark. Verder worden volgens verweerder belangen van derden niet onevenredig aangetast door de strijdigheden met het bestemmingsplan, waarvoor in het primaire besluit een omgevingsvergunning is verleend.
De bestreden besluiten
3.1
In de bestreden besluiten heeft verweerder de motivering van het primaire besluit over het niet aanhaken van de Wet natuurbescherming (Wnb) en over het meewerken aan het afwijken van het bestemmingsplan op grond van de kruimelgevallenregeling aangepast en aangevuld. Daarbij heeft verweerder zich onder meer op het standpunt gesteld dat de Wnb voor het aspect soortenbescherming niet aanhaakt bij de procedure voor het verlenen van de omgevingsvergunning, omdat Van Wijnen met betrekking tot soorten een ontheffing op grond van de Wnb heeft aangevraagd, die op 25 juli 2022 aan haar is verleend.
3.2
Op het onderdeel gebiedsbescherming heeft verweerder in de bestreden besluiten overwogen dat Van Wijnen op zijn verzoek in de bezwaarfase nieuwe berekeningen met AERIUS Calculator (hierna: AERIUS-berekeningen) met een toelichting daarop heeft overgelegd. Deze nieuwe berekeningen met toelichting zijn neergelegd in het rapport ‘Onderzoek stikstofdepositie – [adres] ’ van Econsultancy van 13 april 2023 (hierna: het rapport van Econsultancy). Op basis van dit rapport heeft verweerder in de bestreden besluiten geconcludeerd dat zowel in de aanlegfase als de gebruiksfase van het park geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied ‘De Wieden’ (hierna: het Natura 2000-gebied). Als gevolg hiervan is volgens verweerder voor wat betreft gebiedsbescherming geen natuurtoestemming noodzakelijk, zodat de Wnb ook op dit onderdeel niet aanhaakt in deze procedure. [2]
De beroepsgronden van eisers
4. Eisers hebben in eerste instantie tegen de bestreden besluiten dezelfde beroepsgronden aangevoerd. Deze zijn met name gericht tegen verweerders conclusie dat de Wnb niet aanhaakt in deze procedure. Omdat de locatie dichtbij het Natura 2000-gebied ligt, bestaat er volgens eisers een grote kans op verstoring van soorten in dit gebied en op significante gevolgen voor dit gebied als gevolg van de aanleg en het gebruik van het park. Bij aanvullend beroepschrift van 6 maart 2024 hebben eisers 2 aanvullende gronden ingediend. Deze gronden zien ook op andere aspecten dan de eventuele aanhaakverplichting op grond van de Wnb. Datzelfde geldt voor de aanvullende gronden die eisers 3 bij brief van 9 maart 2024 nog hebben ingediend.
Beoordeling van de beroepen
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Uit artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat op dit geschil het oude recht van toepassing blijft. De artikelen die in deze uitspraak worden genoemd zijn steeds de artikelen zoals die luidden ten tijde van het bestreden besluit.
Het beroep van eisers 3f en 3q
6.1
Op 24 augustus 2023 heeft eiser 3a pro forma beroep ingesteld namens eisers 3. Daarop heeft de rechtbank eisers 3 bij brief van 1 september 2023 vier weken de tijd gegeven voor het indienen van de gronden van het beroep en een schriftelijke machtiging. Daarbij is aangegeven dat, indien hieraan niet wordt voldaan, het beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard. Vervolgens heeft de gemachtigde van eisers 3 op 24 september 2023 de beroepsgronden ingediend. Bij deze gronden zitten tevens twee machtigingen waarin eiser 3a en de gemachtigde van eisers 3 zijn gemachtigd om namens hen beroep in te stellen en proceshandelingen te verrichten.
6.2
De rechtbank stelt vast dat op de overgelegde machtigingen niet de naam en handtekening van eiser 3f staan. Ter zitting heeft de rechtbank dit besproken met eiser 3a. Die heeft daarover verklaard dat hij wel door eiser 3f is gemachtigd om namens haar beroep in te stellen. Dit blijkt echter niet uit de overgelegde machtigingen. De rechtbank ziet daarom reden om het beroep voor zover dat is ingesteld door eiser 3f niet-ontvankelijk te verklaren, nu niet is gebleken dat eiser 3a gemachtigd is om namens haar tegen het bestreden besluit beroep in te stellen.
6.3
Verder stelt de rechtbank vast dat op de machtigingen wel de naam en handtekening van eiser 3q staan, maar dat eiser 3q niet wordt genoemd in het pro forma-beroep dat eiser 3a op 24 augustus 2023 heeft ingesteld. Ter zitting heeft eiser 3a hierover verklaard dat het wel de bedoeling was om namens hem beroep in te stellen, maar dat de naam van eiser 3q per ongeluk niet op het pro forma-beroep is vermeld. Wat hier ook van zij, dit betekent dat niet binnen de beroepstermijn namens eiser 3q beroep is ingesteld tegen het bestreden besluit en dat dat feitelijk pas op 24 september 2023 namens deze persoon is gedaan. Dat is buiten de wettelijke termijn van zes weken na de verzending van de bestreden besluiten. Niet is gebleken dat deze termijnoverschrijding eiser 3q niet kan worden verweten. Dit betekent dat ook het beroep voor zover dat is ingesteld door eiser 3q niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat uit de stukken ook niet blijkt dat eiser 3q (eerst) bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Gelet hierop en op het bepaalde in de artikel 8:1 en 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), moet het beroep van eiser 3q ook om deze reden niet-ontvankelijk worden verklaard.
De beroepen van eisers 1, eisers 2 en eisers 3d, 3e, 3g, 3h, 3i en 3j
Relativiteitsvereiste
7.1
Zoals vermeld, zijn de beroepsgronden van eisers in hoofdzaak gericht tegen verweerders conclusie dat voor het onderdeel gebiedsbescherming geen natuurtoestemming is vereist en dat de Wnb op dat onderdeel niet aanhaakt.
7.2
Verweerder heeft zich in beroep gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het Natura 2000-gebied geen onderdeel is van de directe woon- en leefomgeving van eisers 1, eisers 2 en eisers 3d, 3e, 3g, 3i en 3j. Als gevolg hiervan kan wat deze eisers op het onderdeel gebiedsbescherming hebben aangevoerd volgens verweerder niet tot vernietiging van de bestreden besluiten leiden, omdat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb daaraan in de weg staat.
7.3
Tussen partijen is echter niet in geschil dat in ieder geval eiser 3h wel een beroep kan doen op de normen uit de Wnb voor gebiedsbescherming, omdat het Natura 2000-gebied wel onderdeel is van zijn woon- en leefomgeving. De rechtbank ziet hierin aanleiding om de gronden die eisers op het onderdeel gebiedsbescherming hebben aangevoerd inhoudelijk te beoordelen en de vraag of op dit onderdeel het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb aan eisers 1, eisers 2 en eisers 3d, 3e, 3g, 3i en 3j moet worden tegengeworpen verder onbesproken te laten.
Het rapport van Econsultancy
8. Het rapport van Econsultancy bevat twee AERIUS-berekeningen. De eerste berekening ziet op de aanlegfase van het park, de tweede op de gebruiksfase. Uit deze berekeningen blijkt dat in de aanlegfase de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied
0,10 mol/ha/jr bedraagt en dat de gebruiksfase niet leidt tot stikstofdepositie op het gebied. Daarnaast is in het rapport van Econsultancy overwogen dat in ieder geval tot 2006 op de locatie een camping aanwezig was met plaatsen voor stacaravans en kampeerplaatsen. Ook waren op de camping een toiletgebouw en een beheerdersgebouw aanwezig.
Op basis van historische luchtfoto’s is in het rapport van Econsultancy geconcludeerd dat de camping in 2001 en 2006 nagenoeg gelijk was. In het rapport is de situatie zoals die in 2004 aanwezig was gebruikt voor de referentiesituatie. Daarbij is betrokken dat het wegvallen van de camping direct verband houdt met de ontwikkeling waarvoor nu vergunning is verleend en dat Van Wijnen de toenmalige camping met het oog op deze ontwikkeling heeft gekocht.
In het rapport van Econsultancy is vastgesteld dat op de voormalige camping 90 plaatsen beschikbaar waren. Hiervan waren er 65 in gebruik door stacaravans en 25 als kampeer-plaatsen gedurende respectievelijk 35 en 30 weken per jaar. De beheerderswoning was volgens het rapport het gehele jaar in gebruik. Op basis van deze situatie zijn in het rapport de emissiebronnen bepaald (verkeersbewegingen en gasverbruik) en is de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied berekend. Geconcludeerd is dat in de referentiesituatie de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied 0,11 mol/ha/jr bedroeg. Op basis hiervan is in het rapport van Econsultancy geconcludeerd dat het projecteffect op het Natura 2000-gebied in vergelijking met de referentiesituatie kleiner dan of gelijk aan 0,00 mol/ha/jr is, zodat met behulp van interne saldering kan worden aangenomen dat de realisatie van het park geen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied heeft en geen Wnb-vergunning is vereist.
Referentiesituatie
9.1
Eisers hebben aangevoerd dat in het rapport van Econsultancy ten onrechte is vergeleken met een referentiesituatie, omdat dat in strijd is met rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof). Uit die rechtspraak volgt volgens eisers namelijk dat voor een project slechts geen nieuwe toestemmingsprocedure hoeft te worden doorlopen, als dat project kan worden aangemerkt als één en hetzelfde project waarvoor naar nationaal recht toestemming was verleend vóór de inwerkingtreding van de Habitatrichtlijn. [3] Daarvan is volgens eisers uitsluitend sprake als het gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd. [4] Volgens eisers kan het bouwen van de recreatiewoningen niet worden gezien als een voortzetting van de camping, omdat het daarbij niet gaat om één enkele verrichting. Daarnaast zijn eisers van mening dat de camping niet als referentiesituatie kan worden gebruikt, omdat die in 2006 is uitgeschreven uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel en in 2007 is ontruimd. Daarbij hebben zij gesteld dat in de destijds verleende vergunning voor de camping staat dat de daarin gegeven toestemming automatisch vervalt na beëindiging van de kampeeractiviteiten. Omdat de voormalige camping destijds is gestaakt, is nu sprake van een nieuwe ontwikkeling, aldus eisers.
Ter zitting hebben zij in dit verband nog gewezen op de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 februari 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:602.
9.2
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan wordt de referentiesituatie ontleend aan laatstbedoelde milieutoestemming. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding - voor zover het gaat om de gevolgen van stikstofdepositie - significante gevolgen heeft. [5]
Verder blijkt uit rechtspraak van de Afdeling dat in bepaalde gevallen een referentiesituatie ook kan worden ontleend aan het planologisch regime dat voor een perceel geldt en dat bij het bepalen van de referentiesituatie moet worden uitgegaan van de vergunde situatie en niet van de feitelijke situatie. [6]
9.3
Verweerder heeft in het verweerschrift een overzicht opgenomen van de toestemmingen die in het verleden voor de camping zijn gegeven en de meldingen die daarvoor zijn gedaan. In dat overzicht staat dat voor de camping in 1991 een vergunning op basis van de toenmalige Kampeerwet is afgegeven en in 1997 een vergunning op basis van de Wet op de openluchtrecreatie. Ook is in 1997 een bouwvergunning verleend voor het bouwen van de beheerderswoning. Verder is voor de camping in 1999 een melding ingediend op grond van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. Op 13 februari 2004 is op basis van de Wet op de openluchtrecreatie een vergunning verleend voor 101 kampeermiddelen. In 2005 is een vergunning afgegeven die de vergunning van 2004 heeft beperkt. Die vergunning heeft betrekking op 83 kampeermiddelen, waarbij het mogelijk is om bij feestdagen deze met 7 kampeermiddelen te verhogen. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat, hoewel dat niet in de vergunning zelf staat, in de toelichting bij het bestemmingsplan wel is aangegeven dat het ging om een camping met 90 kampeerplaatsen, met een capaciteit voor 65 stacaravans.
9.4
De rechtbank is van oordeel dat in het rapport van Econsultancy de situatie waarvoor in 2005 vergunning is verleend terecht als referentiesituatie is gehanteerd. Niet in geschil is dat die situatie destijds planologisch was toegestaan en eisers hebben niet bestreden dat de daarvoor vereiste vergunningen waren verleend en meldingen waren gedaan. Verder blijkt uit de stukken dat de camping in 2007 aan Van Wijnen is verkocht met het doel om daarop recreatiewoningen te realiseren. Daarna is, ten behoeve van het realiseren van achttien recreatiewoningen, het bestemmingsplan vastgesteld (zie ook blz. 1 van de toelichting bij het bestemmingsplan). Verder is niet gebleken dat de voor de camping gedane milieumelding is komen te vervallen. [7] Gelet op deze omstandigheden, is de rechtbank van oordeel dat in het rapport van Econsultancy terecht is uitgegaan van een referentiesituatie en dat voor die situatie terecht is aangesloten bij de vergunning uit 2005. Dat voor het realiseren van de recreatiewoningen een (nieuwe) omgevingsvergunning is vereist, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Verder stelt de rechtbank vast dat ook in het door eisers 1 en 2 overgelegde tegenrapport de situatie waarvoor in 2005 vergunning is verleend als referentiesituatie is gebruikt.
De stikstofdepositieberekeningen
10.1
Bij eisers bestaat twijfel over de vraag of bij het opstellen van de AERIUS-berekeningen die aan de bestreden besluiten ten grondslag liggen de juiste gegevens zijn ingevoerd. Volgens eisers is geen goede beoordeling van de referentiesituatie gemaakt, omdat daaraan zowel een te grote hoeveelheid propaangas als een te grote hoeveelheid aardgas is toegeschreven. Ook werden de kampeermiddelen, stacaravans en overige kampeerplaatsen op de camping maar gedurende een beperkt deel van het jaar gebruikt. Verder is de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied als gevolg van de bouwactiviteiten die nodig zijn om het park te realiseren volgens eisers te laag ingeschat. Daarbij is namelijk onder meer uitgegaan van een te laag aantal uren dat rupskranen worden gebruikt en van een te laag brandstofverbruik van de rupskranen. Als gevolg hiervan bestaat volgens eisers niet de vereiste zekerheid dat er geen significante effecten kunnen optreden. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond hebben zij een notitie van [naam 5] van 3 november 2023 overgelegd. Verder hebben eisers 2, mede namens eisers 1, bij hun aanvullend beroepschrift van 6 maart 2024 het deskundig tegenrapport ‘Stikstofdepositieberekening - Project realisatie 18 recreatiewoningen’ overgelegd, dat op 13 februari 2024 is opgesteld door adviesbureau Sterqt eco (hierna: het rapport van Sterqt eco). Volgens (de AERIUS-berekeningen in) dit rapport bedraagt in de bouwfase van het park de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied 0,19 mol/ha/jr en was er in de referentiesituatie geen sprake van stikstofdepositie op dit gebied. Daarom is er sprake van een toename van stikstofdepositie in de bouwfase. Daardoor zijn significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied volgens Sterqt eco niet uitgesloten. Verder is in het rapport van Sterqt eco, net als in het rapport van Econsultancy, geconcludeerd dat de gebruiksfase van het park niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied.
10.2
Bij aanvullend rapport van 29 maart 2024 heeft Econsultancy gereageerd op het rapport van Sterqt eco. In dit rapport heeft Econsultancy kritische kanttekeningen geplaatst bij enkele uitgangspunten die Sterqt eco heeft gehanteerd voor de beoordeling van de stikstofemissie in de referentiesituatie en de bouwfase van het park. Onder meer is Econsultancy ingegaan op het aantal verkeersbewegingen en het aardgas- en propaangebruik in de referentiesituatie en het brandstofgebruik in de bouwfase.
10.3
Eisers 1 en 2 hebben in een aanvullend beroepschrift gereageerd op het aanvullende rapport van Econsultancy. Ook hebben zij een aanvullend rapport van Sterqt eco ingediend. Daarin wordt onder meer ingegaan op het gasverbruik in de referentiesituatie, het aantal draaiuren materieelvermogen en bijbehorende materieelinzet en het brandstofverbruik.
10.4
De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de AERIUS-berekeningen van Econsultancy. Eisers en Sterqt eco hebben meerdere uitgangspunten waarop die berekeningen zijn gebaseerd bestreden, maar de rechtbank kan op basis van de gronden die daartegen zijn aangevoerd niet vaststellen dat die uitgangspunten onjuist zijn. Verder is tussen partijen niet in geschil dat de gebruiksfase van het park niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. Het gaat op het onderdeel gebiedsbescherming dus uitsluitend om de toename van de stikstofdepositie in de aanlegfase van het park ten opzichte van de stikstofdepositie in de referentiesituatie. Hierover verschillen de rapporten van Econsultancy en Sterqt eco. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het echter te ver om beide rapporten op alle emissiebronnen tegen elkaar af te zetten, mede gelet op de uiteindelijk relatief kleine verschillen tussen beide rapporten (Econsultancy: 0,10 mol/ha/jr versus 0,11 mol/ha/jr; Sterqt eco: 0,19 mol/ha/jr versus 0,00 mol/ha/jr). Daarbij stelt de rechtbank vast dat Sterqt eco de stikstofdepositie heeft berekend met AERIUS Calculator, versie 2023.1 en Econsultancy met AERIUS Calculator, versie 2022.1. Al met al is de rechtbank van oordeel dat verweerder in de bestreden besluiten heeft kunnen uitgaan van het rapport van Econsultancy en op basis daarvan heeft kunnen concluderen dat de realisatie van het park geen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied kan hebben. De kritische kanttekeningen die eisers en Sterqt eco bij het rapport van Econsultancy hebben geplaatst, hebben de rechtbank er niet van overtuigd dat dat rapport onjuist is. Dit betekent wel dat de uitvoering van de werkzaamheden binnen de kaders van de door Econsultancy opgestelde AERIUS-berekening moet plaatsvinden. Als de totale emissie, zoals opgenomen in de AERIUS-berekening voor de aanlegfase, wordt overschreden, bijvoorbeeld door een hoger brandstofgebruik van het ingezette materieel dan opgegeven, dient verweerder daartegen handhavend op te treden.
De rol van de provincie
11.1
Eisers hebben aangevoerd dat de provincie Overijssel in deze zaak geen inhoudelijk standpunt heeft ingenomen en ook de AERIUS-berekeningen uit het rapport van Econsultancy niet inhoudelijk heeft beoordeeld. Wel blijkt uit een e-mail van de provincie dat er een gebrek zit in de AERIUS-berekeningen van Econsultancy. Hieruit volgt volgens eisers dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven.
11.2
Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat hij op 11 april 2023 aan de provincie Overijssel vragen heeft gesteld naar aanleiding van en over het rapport van Econsultancy. Op basis van de antwoorden van de provincie op die vragen heeft Econsultancy het rapport aangepast, door de verkeersbewegingen iets verder mee te nemen in de berekening. Verder blijkt uit de antwoorden van de provincie Overijssel dat die heeft aangegeven dat de aangevraagde activiteiten niet vergunningplichtig zijn op grond van de Wnb, omdat het gaat om intern salderen, en dat de Wnb daarom niet aanhaakt.
11.3
Voor zover eisers hebben betoogd dat de provincie (meer specifiek: het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel) een formeel besluit had moeten nemen over het wel of niet aanhaken van de Wnb, volgt de rechtbank dat niet. Zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld in de uitspraak van 3 juni 2024 [8] , kan verweerder volstaan met een eigen oordeel over de vraag of op voorhand duidelijk is dat geen natuurtoestemming, onderdeel gebiedsbescherming, noodzakelijk is. [9]
Inspraak
12.1
Eisers hebben verder aangevoerd dat in de Wnb niets is geregeld over inspraak, terwijl dat in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wel is gedaan. Zij zijn daarom van mening dat het Unierecht niet correct is geïmplementeerd in het nationale recht. Eisers doen een direct beroep op zowel artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn als artikel 6 van het Verdrag van Aarhus [10] en vinden dat in dit geval aan een ieder inspraakmogelijkheden hadden moeten worden geboden, nadat een passende beoordeling was opgesteld.
12.2
De Afdeling heeft inmiddels meerdere keren geoordeeld dat de inspraakverplichtingen in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet verder strekken dan de verplichtingen op grond van artikel 6, vierde lid, van de MER-richtlijn - dat een unierechtelijke implementatie is van de inspraakverplichtingen van het Verdrag van Aarhus - en dat die verplichtingen correct zijn geïmplementeerd in afdeling 3.4 van de Awb (de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov)). [11] Verder blijkt uit rechtspraak van de Afdeling dat, als een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist, de uov moet worden toegepast. [12]
12.3
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat in dit geval geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist en dat de Wnb niet aanhaakt. De aanvraag die heeft geresulteerd in het primaire besluit heeft daarom alleen betrekking op de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b en c, van de Wabo. Deze activiteiten zijn niet genoemd in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, waardoor op de aanvraag de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. [13] Volgens vaste rechtspraak [14] is de beantwoording van de vraag of op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is. Verweerder heeft hierin derhalve geen vrije keuze, maar dient die voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit.
12.4
Verweerder heeft in dit geval terecht de reguliere voorbereidingsprocedure toegepast. Het in het kader van inspraak voor een ieder ter inzage leggen van een ontwerpbesluit is geen onderdeel van die procedure. De rechtbank ziet niet waarom hiermee, in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn of artikel 6 van het Verdrag van Aarhus, inspraakrechten van eisers zouden zijn geschonden. Steun voor dit oordeel ziet de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023. [15]
Verder is de rechtbank van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een activiteit die een aanzienlijk effect kan hebben op het milieu, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder b, van het Verdrag van Aarhus. Voor zover eisers hebben betoogd dat het primaire besluit direct onder de werking van dat verdrag valt, volgt de rechtbank dat dan ook niet.
13. Wat eisers hebben aangevoerd op het onderdeel gebiedsbescherming slaagt niet.
Overige beroepsgronden
14.1
Eisers 3 hebben in hun aanvullend beroepschrift van 9 maart 2024 aangevoerd dat het plan waarvoor omgevingsvergunning is verleend, inclusief de daarvoor verleende afwijkingen van het bestemmingsplan, in strijd is met de waarden en kwaliteiten die zijn omschreven in de Toekomstvisie [plaats] (de Toekomstvisie). Het park is volgens eisers 3 namelijk geen unieke toevoeging, die de eigenheid en kwaliteit van [plaats] versterkt.
14.2
Verweerder heeft in de bestreden besluiten een aanvullende motivering van het primaire besluit opgenomen met betrekking tot de Toekomstvisie. In de bestreden besluiten heeft verweerder overwogen dat de Toekomstvisie geen toetsingskader voor het gehele plan vormt, omdat het bestemmingsplan daarvoor leidend is. Het bestemmingsplan maakt de realisatie van achttien recreatiewoningen al mogelijk en dat kan de Toekomstvisie niet veranderen. Wel heeft verweerder in de bestreden besluiten de afwijkingen van het bestemmingsplan getoetst aan de Toekomstvisie en geconcludeerd dat geen sprake is van strijd met dat beleidsdocument. Volgens verweerder leiden de afwijkingen van het bestemmingsplan er niet toe dat de waarden en kwaliteiten, zoals beschreven in de Toekomstvisie, worden aangetast.
14.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de bestreden besluiten voldoende gemotiveerd dat de afwijkingen van het bestemmingsplan, waarvoor aan Van Wijnen omgevingsvergunning is verleend, niet in strijd zijn met de Toekomstvisie. Wat eisers 3 hiertegen hebben aangevoerd leidt daarom niet tot het oordeel dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven.
15.1
Eisers 1 en 2 hebben in het aanvullend beroepschrift van 6 maart 2024 aangevoerd dat zij verwachten veel licht- en geluidsoverlast te gaan ondervinden van onder meer de nieuwe parkeerplaatsen en parkverlichting. Daarbij hebben zij aangevoerd dat in de vergunning die voor de camping was verleend stond dat die aan het zicht moest worden onttrokken door middel van een dichte rij bomen en/of een bosschage singel. Eisers 1 en 2 willen dat rond het recreatiepark een soortgelijke dichte singel komt. De nieuwe bomenrij die nu aan de noordkant van de locatie staat, is volgens hen niet te vergelijken met de oude singel en zal het park niet aan het zicht onttrekken zoals dat bij de voormalige camping wel het geval was. Verder vrezen eisers 1 en 2 dat de uitrit van de nieuw aan te leggen parkeerplaats aan de oostkant van het terrein veel lichtoverlast in hun woonkamers zal veroorzaken.
15.2
De rechtbank overweegt dat het bestemmingsplan specifiek is vastgesteld voor het realiseren van een recreatiepark op de locatie door Van Wijnen. De gevolgen die dat park heeft voor de woon- en leefomgeving van omwonenden zijn bij de vaststelling van dat bestemmingsplan beoordeeld. De mogelijke hinder die eisers 1 en 2 van het gehele park zullen ondervinden kan daarom geen rol meer spelen bij de beoordeling of verweerder daarvoor een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Gelet op wat eisers 1 en 2 op dit punt aanvoeren, moet de rechtbank beoordelen of verweerder een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het realiseren van parkeerplaatsen buiten het vlak op de plankaart met de functieaanduiding ‘parkeerterrein’ en binnen het vlak met de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. Verweerder heeft daarvoor vergunning kunnen verlenen als aannemelijk is dat die parkeerplaatsen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening [16] . Ook mogen de gevolgen van deze vergunningverlening voor eisers 1 en 2 niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. [17]
15.3
De rechtbank acht het aannemelijk dat het realiseren van parkeerplaatsen binnen het vlak met de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor eisers 1 en 2. Zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat hun woon- en leefomgeving door deze parkeerplaatsen onevenredig wordt aangetast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voor de parkeerplaatsen dan ook in redelijkheid een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kunnen verlenen.
15.4
Verder stelt de rechtbank vast dat de verleende omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan [18] geen betrekking heeft op de ontsluitingswegen van het park. Voor zover eisers stellen dat zij onevenredige hinder van die wegen zullen ondervinden, valt dat buiten de omvang van dit geschil.
Conclusie
16. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat de verleende omgevingsvergunning in stand kan blijven. Wat eisers 1, eisers 2 en eisers 3d, 3e, 3g, 3h, 3i en 3j hiertegen hebben aangevoerd, slaagt niet. De rechtbank zal die beroepen ongegrond verklaren.
De beroepen van eisers 3a, 3b, 3c, 3k, 3l, 3m, 3n, 3o, en 3p
17.1
In de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers 3a, 3b, 3c, 3k, 3l, 3m, 3n, 3o en 3p niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij volgens verweerder bij het primaire besluit geen belanghebbende zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat deze eisers geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de activiteiten waarvoor de bestreden omgevingsvergunning is verleend. In het bestreden besluit dat aan eisers 3 is gericht heeft verweerder deze conclusie onderbouwd door voor ieder van eisers 3 aan te geven:
- wat de afstand is tussen het woonadres van deze persoon en de locatie;
- of deze persoon direct zicht heeft op de locatie;
- of de vergunde activiteiten planologische uitstraling hebben voor deze persoon; en
- of deze persoon milieugevolgen ondervindt van de vergunde activiteiten.
Op basis van deze criteria heeft verweerder in het desbetreffende bestreden besluit vastgesteld dat eisers 3a, 3b, 3c, 3k, 3l, 3m, 3n, 3o en 3p geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, zodat zij bij de verlening van die vergunning geen belanghebbende als bedoeld in de Awb zijn.
17.2
Eisers 3 hebben in beroep geen gronden aangevoerd tegen de onderbouwing van verweerders conclusie dat eisers 3a, 3b, 3c, 3k, 3l, 3m, 3n, 3o en 3p geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. Alleen ten aanzien van het zijn van belanghebbende hebben zij aangevoerd dat eiser 3a eigenaar is van drie percelen die in het Natura 2000-gebied liggen. Daarover overweegt de rechtbank echter dat dit niet meebrengt dat hij gevolgen van enige betekenis zal ondervinden van het park waarvoor omgevingsvergunning is verleend. Deze beroepsgrond leidt daarom niet tot het oordeel dat verweerder eiser 3a had moeten aanmerken als belanghebbende bij het primaire besluit.
17.3
Eisers 3 hebben aangevoerd dat een toetsing aan artikel 1:2, eerste lid, van de Awb niet aan de orde kan zijn, omdat dat een inbreuk op het Unierecht is. Volgens hen vormt dat een omzeiling van het bepaalde in de Habitatrichtlijn. Omdat er twijfel bestaat over de vraag of het vergunde project significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied, hadden aan een ieder inspraakmogelijkheden moeten worden geboden. Omdat dat in dit geval ten onrechte niet is gedaan, kan volgens eisers 3 het niet zijn van belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb niet aan de desbetreffende eisers worden tegengeworpen. Ter onderbouwing hiervan hebben zij onder meer verwezen naar meerdere arresten van het Hof. [19]
17.4
De rechtbank is van oordeel dat voor deze beroepsgrond hetzelfde geldt als wat is overwogen in de rechtsoverwegingen 12.3 en 12.4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat de Wnb niet aanhaakt en terecht de reguliere voorbereidingsprocedure toegepast. Daarom hoefde geen ontwerpbesluit voor een ieder ter inzage te worden gelegd. Dat dit in strijd zou zijn met Europese regels, volgt de rechtbank niet. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet en voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof, zoals eisers 3 hebben gevraagd, ziet de rechtbank geen aanleiding.
17.5
Verder merkt de rechtbank nog op dat eisers 3 in hun aanvullend beroepschrift de rechtbank hebben gevraagd om de uitspraak van de voorzieningenrechter te herstellen of te herzien. Dit verzoek hebben zij ter zitting ingetrokken.
Conclusie en gevolgen
18.1
Uit het voorgaande volgt dat de beroepen, voor zover die zijn ingesteld door eisers 3f en 3q, niet-ontvankelijk zijn. De beroepen van de overige eisers zijn ongegrond.
18.2
Omdat de beroepen niet-ontvankelijk dan wel ongegrond zijn, krijgen eisers het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen, voor zover die zijn ingesteld door eiser 3f en eiser 3q, niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen, voor zover die zijn ingesteld door de overige eisers, ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.