Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 22/1116 en ZWO 22/1117
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van Twenterand(het college), verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar tegen een brief van 1 juni 2021 over het opleggen van een last onder dwangsom. Daarnaast beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het invorderen van een aantal dwangsommen.
1.1.
In een brief van 1 juni 2021 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat het haar een last onder dwangsom oplegt. Met een besluit van 10 mei 2022 (het bestreden besluit I) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen die brief niet-ontvankelijk verklaard.
1.2.
In een besluit van 24 november 2021 heeft het college wegens de overtreding van vier onderdelen van de last die volgens het college aan eiseres is opgelegd in de brief van 1 juni 2021 dwangsommen ingevorderd tot een bedrag van € 10.000,- (het invorderingsbesluit). Met een afzonderlijk besluit van 10 mei 2022 (het bestreden besluit II) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard en is het college bij dat besluit gebleven.
1.3.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Het college en eiseres hebben naar aanleiding van vragen van de rechtbank nadere stukken ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 26 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] namens het college.
1.5.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Ow in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Ow op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Het college heeft de last onder dwangsom opgelegd bij besluit van 1 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wet milieubeheer, het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling milieubeheer (de Activiteitenregeling), zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt in de eerste plaats of het college het bezwaar tegen de brief van 1 juni 2021 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daarnaast beoordeelt de rechtbank of het college heeft kunnen besluiten om de dwangsommen in te vorderen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. De rechtbank is van oordeel dat het college het bezwaar van eiseres tegen de brief van 1 juni 2021 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard
.De brief van 1 juni 2021 is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het is niet verschoonbaar dat eiseres daartegen niet tijdig bezwaar heeft gemaakt. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om dwangsommen in te vorderen wegens het niet voldoen aan drie onderdelen van de last. Het invorderen van de dwangsom wegens het niet voldoen aan een vierde onderdeel van de last vindt de rechtbank niet redelijk, omdat eiseres ruim voor het verstrijken van de begunstigingstermijn actie heeft ondernomen en de uitvoering van de last werd bemoeilijkt door de coronapandemie. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.De brief van 1 juni 2021 is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het is niet verschoonbaar dat eiseres daartegen niet tijdig bezwaar heeft gemaakt. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om dwangsommen in te vorderen wegens het niet voldoen aan drie onderdelen van de last. Het invorderen van de dwangsom wegens het niet voldoen aan een vierde onderdeel van de last vindt de rechtbank niet redelijk, omdat eiseres ruim voor het verstrijken van de begunstigingstermijn actie heeft ondernomen en de uitvoering van de last werd bemoeilijkt door de coronapandemie. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
4. De rechtbank gaat bij de beoordeling van deze beroepen uit van de volgende feiten en omstandigheden.
4.1.
Eiseres exploiteert een metaalbewerkingsbedrijf op het perceel [adres] (het perceel). Dit bedrijf is een inrichting type B in de zin van artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit.
4.2.
Op 6 oktober 2020 hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst Twente (de ODT) een controle uitgevoerd op het perceel. In een rapport hebben zij aangegeven dat ze tijdens deze controle onder meer de overtredingen hebben geconstateerd dat:
- geen melding is gedaan van een aantal uitbreidingen en veranderingen van het bedrijf;
- lege ongereinigde verpakkingen niet op de juiste manier worden opgeslagen;
- geen installatiecertificaat kon worden getoond van de aanwezige dieselolietank;
- de brandwerendheid van de opslagvoorziening voor gevaarlijke stoffen onvoldoende is en de symbolen/opschriften aan de buitenzijde van de voorziening niet in orde zijn.
4.3.
In rapporten van 30 november 2020, 23 februari 2021 en 7 mei 2021 hebben toezichthouders van de ODT gerapporteerd dat zij hebben geconstateerd dat deze overtredingen niet waren beëindigd.
4.4.
In de brief van 1 juni 2021 heeft het college eiseres meegedeeld dat het haar een last onder dwangsom oplegt middels bijgevoegde dwangsombeschikking. In de bijlage “besluit last onder dwangsom” staat dat het college besluit om aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen teneinde de eerder in die bijlage genoemde overtredingen op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. Daarbij is vermeld dat zij dit kan doen door binnen zes weken na de verzenddatum van dit besluit een aantal handelingen te verrichten. Deze handelingen zijn voorzien van de nummers 1 tot en met 6. In deze zaak gaat het alleen om de eerste vier handelingen, te weten:
1. het indienen van een volledige en ontvankelijke melding Activiteitenbesluit van de huidige bedrijfssituatie (lastonderdeel 1);
2. het laten voorzien van de bovengrondse opslagtank van een installatiecertificaat overeenkomstig de BRL K-903 of het laten saneren van de tank overeenkomstig de BRL K-902 of BRL K-904 (lastonderdeel 2);
3. het brandwerend laten uitvoeren van de opslagruimte waarin de gevaarlijke / bodembedreigende stoffen van ADR klasse 3 worden opgeslagen en het aanbrengen van gevaarsignalering die de gevaarsaspecten van de opgeslagen stoffen weergeeft (lastonderdeel 3);
4. het opslaan van de lege, ongereinigde verpakkingen van gevaarlijke / bodembedreigende stoffen alsof deze vol zijn (onder andere boven een vloeistofdichte vloer of voorziening) of het schud-, schraap- en lekvrij maken van de verpakkingen (lastonderdeel 4).
Het college heeft eiseres in deze bijlage meegedeeld dat, als deze overtredingen niet (tijdig) worden beëindigd en vervolgens niet beëindigd worden gehouden, zij per lastonderdeel een dwangsom verbeurt van € 2.500,- ineens. Daarbij is aangegeven dat het maximum van de te verbeuren dwangsommen € 15.000,- is.
4.5.
Op 19 juli 2021 hebben toezichthouders van de ODT een hercontrole uitgevoerd in de inrichting. Op basis van de bevindingen van de toezichthouders heeft het college geconcludeerd dat de overtredingen van de lastonderdelen 1 tot en met 4 niet binnen de begunstigingstermijn zijn beëindigd. Naar aanleiding daarvan heeft het college in het invorderingsbesluit in totaal € 10.000,- aan dwangsommen ingevorderd.
4.6.
Eiseres heeft per brief van 6 december 2021 beroep ingesteld tegen de brief van 1 juni 2021 en het invorderingsbesluit. De rechtbank heeft het beroepschrift doorgezonden aan het college ter behandeling als bezwaarschrift.
4.7.
In het bestreden besluit I heeft het college het bezwaar tegen de brief van 1 juni 2021 niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiseres het bezwaarschrift heeft ingediend na afloop van de bezwaartermijn en deze termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. In het bestreden besluit II heeft het college het bezwaar tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard en is het bij dat besluit gebleven.
Is de brief van 1 juni 2021 een besluit?
5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de brief van 1 juni 2021 geen besluit is, omdat deze brief niet is gericht op rechtsgevolg. Volgens eiseres bevat deze brief alleen de mededeling dat het college een last onder dwangsom zal gaan opleggen. Zij is van mening dat deze brief noch het daarbij gevoegde document voldoet aan de eisen die de Awb stelt aan een besluit waarbij een last onder dwangsom wordt opgelegd. Eiseres voert aan dat de door het college gebruikte bewoordingen “wij leggen u een last onder dwangsom op” impliceren dat nog geen last is opgelegd, maar dat dit nog moet gebeuren. De verwijzing naar de “bijgevoegde dwangsombeschikking” is volgens eiseres onduidelijk omdat de wet geen dwangsombeschikking kent, bij de brief van 1 juni 2021 geen bijlage is gevoegd met die aanduiding en uit die brief ook niet is op te maken welke bijlage(n) daarbij is of zijn gevoegd. Volgens eiseres maakt de bijlage “besluit last onder dwangsom” geen onlosmakelijk deel uit van de brief van 1 juni 2021 en is een bijlage niet aan te merken als besluit dat is gericht op rechtsgevolg. Verder wijst eiseres erop dat de bijlage “besluit last onder dwangsom” geen verzenddatum en geen tenaamstelling bevat en dat in het dictum van die bijlage niet de overtredingen en de overtreden voorschriften staan.
5.1.
De rechtbank is van oordeel dat de brief van 1 juni 2021 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zij zal dit hierna uitleggen.
5.1.1.
Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
5.1.2.
De rechtbank is het met het college eens dat de brief van 1 juni 2021 een schriftelijke beslissing is van een bestuursorgaan en dat deze beslissing een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. De brief is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk. In de brief is onder het kopje “last onder dwangsom” aangegeven dat het college een last onder dwangsom oplegt middels de bijgevoegde dwangsombeschikking. In de koptekst staat dat de brief is voorzien van twee bijlagen, te weten het “besluit last onder dwangsom” en een “bezwarenbijlage”. De brief en de beide bijlagen vormen samen één samenhangend geheel en de bijlagen maken dan ook deel uit van het besluit. Er kan geen misverstand over bestaan dat in de brief met “de bijgevoegde dwangsombeschikking” het als bijlage bij deze brief gevoegde “besluit last onder dwangsom” wordt bedoeld. Het is duidelijk dat met dit besluit een last onder dwangsom wordt opgelegd en dat geen sprake is van een aankondiging. De brief bevat een tenaamstelling en verzenddatum. Daarom hoeft de bijlage deze niet te bevatten. Op grond van artikel 5:9, aanhef en onder a, van de Awb moet de beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie de overtreding en het overtreden voorschrift vermelden. Aan dit vereiste is voldaan in de motivering die is opgenomen in de bijlage. De Awb eist niet dat de overtredingen en de overtreden voorschriften worden genoemd in het dictum van het besluit. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
5.1.3.
De rechtbank zal de brief van 1 juni 2021 hierna aanduiden als het dwangsombesluit.
Is het bezwaar tegen het dwangsombesluit terecht niet-ontvankelijk verklaard?
6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college haar bezwaar tegen het dwangsombesluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is. Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat de brief van 1 juni 2021 en de daarbij gevoegde bijlagen zoveel onduidelijkheden bevatten dat het voor haar niet duidelijk was dat dit een besluit was waartegen zij bezwaar kon maken. Volgens eiseres bevat de bezwarenbijlage, waarnaar in de brief van 1 juni 2021 wordt verwezen, geen voldoende duidelijke en correcte rechtsmiddelenverwijzing. Verder wijst zij erop dat in de bijlage “besluit last onder dwangsom” geen verzenddatum staat, waardoor niet kan worden bepaald wanneer de bezwaartermijn start. In de tweede plaats voert eiseres aan dat het voor haar niet mogelijk was om tijdig bezwaar te maken doordat zij het dwangsombesluit heeft ontvangen in de coronatijd. Dit was voor eiseres een erg hectische periode, waarin zij allerlei maatregelen moest treffen en waarin de reguliere werkprocessen werden verstoord. Door deze bijzondere omstandigheden was een termijn van zes weken te kort en had bijvoorbeeld uitgegaan moet worden van een termijn van twaalf weken. Hierbij is volgens eiseres mede van belang dat er geen handhavingsverzoeken zijn ingediend en er dus geen belangen van derden zijn geschaad. Eiseres is van mening dat het niet-ontvankelijk verklaren van haar bezwaar, gelet op het voorgaande, in strijd is met (artikel 3:45 van) de Awb en artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college het bezwaar tegen het dwangsombesluit terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat eiseres niet binnen de bezwaartermijn bezwaar heeft gemaakt en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Zij zal dit hierna toelichten.
6.1.1.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen vormen de brief van 1 juni 2021 en de beide daarbij gevoegde bijlagen samen één samenhangend geheel en maken de bijlagen deel uit van het dwangsombesluit. De informatie die in de brief en de bezwarenbijlage wordt gegeven over het maken van bezwaar is voldoende duidelijk. In de brief staat dat de mogelijkheid bestaat om op grond van de Awb een bezwaarschrift in te dienen en dat dit moet binnen zes weken, gerekend vanaf de dag volgend op de verzenddatum van dit besluit. Op de brief staat dat de verzenddatum van het besluit 3 juni 2021 is. Daarmee is duidelijk wanneer de bezwaartermijn is gestart. Voor verdere informatie over het maken van bezwaar is in de brief verwezen naar de bezwarenbijlage. In die bijlage staat nogmaals binnen welke termijn bezwaar moet worden gemaakt. Ook staat daarin bij wie bezwaar moet worden gemaakt, namelijk bij het bestuursorgaan waarvan van het besluit afkomstig is. Daarmee is voldaan aan artikel 3:45, eerste en tweede lid, van de Awb.
6.1.2.
De rechtbank is van oordeel dat wat eiseres heeft aangevoerd over de coronapandemie niet tot de conclusie kan leiden dat de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het door de coronapandemie voor haar niet mogelijk was om tijdig bezwaar te maken. Zij heeft haar stelling dat de termijn voor haar onder de gegeven omstandigheden te kort was niet geconcretiseerd. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres een middelgroot bedrijf is en dus geen individuele burger of eenmanszaak. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres ook niet binnen de door haarzelf redelijk geachte termijn van twaalf weken bezwaar heeft gemaakt tegen het dwangsombesluit. Eiseres heeft namelijk voor het eerst kenbaar gemaakt dat zij het niet eens is met dit besluit in de brief aan de rechtbank van 6 december 2021. Dit is ruim zes maanden na het dwangsombesluit. Hieruit volgt dat de bezwaartermijn met ruim twintig weken is overschreden. [1]
6.1.3.
Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de overschrijding van de bezwaartermijn aan eiseres kan worden toegerekend en dat deze dus niet verschoonbaar is. Van strijd met artikel 6 van het EVRM is geen sprake. Daarom heeft het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard en slaagt deze beroepsgrond niet.
Was het college bevoegd de dwangsommen in te vorderen?
7.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was om dwangsommen in te vorderen.
7.1.1.
Zij voert daartoe in de eerste plaats aan dat niet duidelijk is wat het college in het dwangsombesluit bedoelt met “per lastonderdeel” en dat het college in dat besluit niet per overtreding de dwangsom heeft vastgesteld op een bedrag ineens en ook niet per overtreding de maximaal te verbeuren dwangsom heeft vastgesteld. Verder is eiseres van mening dat het dwangsombesluit in strijd met artikel 5:32a van de Awb niet de te nemen herstelmaatregelen omschrijft. Verder voert eiseres aan dat de begunstigingstermijn te kort is en de dwangsommen te hoog zijn.
7.1.2.
Ook voert eiseres aan dat het college op het moment dat het het dwangsombesluit nam al kon weten dat zij niet alle lastonderdelen zou kunnen uitvoeren en dat zij daardoor dwangsommen zou verbeuren. Daartoe heeft eiseres aangevoerd dat het voor haar door de coronapandemie niet mogelijk was om de lastonderdelen uit te voeren. Daaruit volgt volgens eiseres dat het doel van het college niet zozeer was om herstelmaatregelen te laten uitvoeren, maar om geldbedragen te incasseren. Volgens eiseres hebben het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit daardoor een bestraffend karakter.
7.1.3.
Verder voert eiseres aan dat de last niet had mogen worden opgelegd, omdat geen sprake was van overtredingen. Voor zover al sprake was van overtredingen zijn er volgens eiseres geen dwangsommen verbeurd, omdat niet is vastgesteld dat deze overtredingen nog voortduurden na het einde van de begunstigingstermijn.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat de onder 7.1.1. weergegeven gronden niet tot de conclusie kunnen leiden dat het college niet bevoegd was om dwangsommen in te vorderen. Een belanghebbende kan in de procedure tegen een invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. [2] Eiseres had de gronden over de inhoud van de last, de hoogte van de dwangsommen en de duur van de begunstigingstermijn ook kunnen aanvoeren in een procedure tegen het dwangsombesluit. Wat deze beroepsgronden betreft, is geen sprake van een uitzonderlijk geval. [3]
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat zich hier niet de situatie voordoet waarin de last om technische of juridische redenen evident niet uitvoerbaar was. Hoewel de begunstigingstermijn van zes weken vrij kort was, was het ten tijde van het opleggen van de last niet evident dat deze onmogelijk binnen de begunstigingstermijn kon worden uitgevoerd. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in juni 2021 geen sprake meer was van een lockdown in verband met de coronapandemie. De door eiseres gestelde omstandigheden dat het in de periode vanaf juni 2021 moeilijk was om bepaalde (bouw)materialen te krijgen en om mensen te vinden om de benodigde werkzaamheden uit te voeren, zijn naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om te kunnen concluderen dat het evident was dat de last niet kon worden uitgevoerd. Om die reden kan ook het betoog van eiseres dat sprake is van een punitieve sanctie niet slagen.
7.4.
Een uitzonderlijk geval kan ook worden aangenomen als evident is dat er voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. De rechtbank zal hierna per lastonderdeel bespreken of dat geval zich hier voordoet. De rechtbank zal dit doen in combinatie met de vraag of eiseres binnen de begunstigingstermijn aan deze lastonderdelen heeft voldaan.
Is in het kader van lastonderdeel 1 sprake van een overtreding en heeft eiseres deze binnen de begunstigingstermijn beëindigd?
8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat ten aanzien van lastonderdeel 1 geen sprake is van een overtreding. Daartoe voert zij aan dat zij geen melding op grond van het Activiteitenbesluit hoefde te doen, omdat de in het verleden aan haar verleende milieuvergunning wordt aangemerkt als zo’n melding. Verder is eiseres van mening dat het niet indienen van een melding geen overtreding is en dat het college haar dus niet had mogen verplichten om een ontvankelijke melding in te dienen. Daarbij wijst zij erop dat de gegevens die zij volgens het college had moeten melden al bekend waren bij het college. Daarom mocht het college geen melding meer eisen. Dit leidt ertoe dat dit lastonderdeel verder strekt dan beëindiging van de overtreding, wat in strijd is met artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Doordat het college desondanks een melding eist, is volgens eiseres sprake van een punitieve sanctie. Eiseres stelt dat zij ten onrechte niet is gehoord, althans dat zij niet is gewezen op haar zwijgrecht. Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat, voor zover sprake was van een overtreding, zij deze heeft beëindigd door op 13 juli 2021 een melding in te dienen, althans heeft geprobeerd om een melding in te dienen.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat zich niet het geval voordoet dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom evident geen sprake was van een overtreding. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat eiseres de in lastonderdeel 1 genoemde overtreding niet binnen de begunstigingstermijn heeft beëindigd. Zij zal dit hierna uitleggen.
8.1.1.
Op grond van artikel 1.10, eerste lid, van het Activiteitenbesluit meldt degene die een inrichting opricht dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag. In het tweede lid is bepaald dat het eerste lid van overeenkomstige toepassing is met betrekking tot het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan. Deze melding is niet vereist, indien eerder een melding overeenkomstig dit artikel is gedaan en door dit veranderen geen afwijking ontstaat van de bij die melding verstrekte gegevens.
8.1.2.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit waarnemingen van toezichthouders van de ODT is gebleken dat in de jaren voor 1 juni 2021 onder andere de volgende wijzigingen van de inrichting hebben plaatsgevonden:
- er is een uitpandige gasflessenopslagvoorziening gerealiseerd;
- er vindt inpandig opslag plaats van gevaarlijke/bodembedreigende stoffen;
- er is een dieselolietank geplaatst;
- er zijn twee stookruimtes gerealiseerd en;
- de inpandige wasplaats is niet meer aanwezig.
Eiseres heeft dit niet betwist.
8.1.3.
Het is juist dat de in het verleden aan eiseres verleende milieuvergunning moet worden aangemerkt als een melding in het kader van het Activiteitenbesluit. De hiervoor genoemde wijzigingen leiden echter tot een afwijking van de gegevens die eiseres heeft verstrekt in het kader van de aanvraag van de milieuvergunning. Bovendien leiden deze wijzigingen tot het veranderen van (de werking van) de inrichting en zijn deze wijzigingen relevant voor het milieu. Daarom had eiseres deze wijzigingen op grond van artikel 1.10, eerste lid, van het Activiteitenbesluit aan het college moeten melden. Eiseres heeft dat niet gedaan en heeft deze bepaling dus overtreden. [4] Hieruit volgt dat zich niet de omstandigheid voordoet dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom evident geen sprake was van een overtreding.
8.1.4.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres deze overtreding niet binnen de begunstigingstermijn heeft beëindigd. Het college heeft aangegeven dat het niet uiterlijk op 15 juli 2021 een melding van eiseres heeft ontvangen. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat zij op 13 juli 2021 een melding heeft ingediend, maar zij heeft desgevraagd geen ontvangstbevestiging overgelegd. Eiseres heeft ook niet op een andere manier aannemelijk gemaakt dat zij tijdig een melding heeft ingediend. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat zij de wijzigingen niet meer hoefde te melden, omdat deze al bekend waren bij het college. Eiseres kon de overtreding beëindigen door alsnog een melding in te dienen. Voor zover het college al op de hoogte was van de wijzigingen, ontslaat dit eiseres niet van de verplichting om deze te melden. Daarbij is onder meer van belang dat het college nog niet beschikte over alle gegevens die op grond van artikel 1.10, derde lid, van het Activiteitenbesluit moeten worden verstrekt in het kader van een melding. Er is dan ook sprake van een herstelsanctie en niet van een punitieve sanctie.
8.1.5.
Hieruit volgt dat van rechtswege een dwangsom is verbeurd van € 2.500,- en dat het college bevoegd was deze in te vorderen.
8.1.6.
Dit betekent dat de beroepsgronden tegen het opleggen van lastonderdeel 1 en het bestaan van de bevoegdheid om de verbeurde dwangsom in te vorderen niet slagen.
Is in het kader van lastonderdeel 2 sprake van een overtreding en heeft eiseres deze binnen de begunstigingstermijn beëindigd?
9. Eiseres stelt zich op het standpunt dat ten aanzien van lastonderdeel 2 ook geen sprake is van een overtreding. Daartoe voert zij aan dat zij nog nooit een bovengrondse opslagtank heeft gehad en dat het college dit ook niet heeft vastgesteld. Daarom kon zij deze opslagtank ook niet laten voorzien van een installatiecertificaat of deze opslagtank laten saneren. Volgens eiseres heeft zij alleen een intermediate bulk container (IBC) en is een IBC die voldoet aan hoofdstuk 6.5 van het ADR op grond van het Activiteitenbesluit geen opslagtank maar een verpakking. Volgens eiseres is het college ten onrechte niet nagegaan of sprake is van een IBC. Ook heeft het college niet vastgesteld of daarin dieselolie werd opgeslagen. Eiseres heeft erop gewezen dat bij het rapport van 23 juli 2021 geen foto’s van de vermeende opslagtank zijn gevoegd en dat er geen monsters zijn genomen.
9.1.
De rechtbank is van oordeel dat zich niet het geval voordoet dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom evident geen sprake was van een overtreding. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat eiseres de in lastonderdeel 2 genoemde overtreding niet binnen de begunstigingstermijn heeft beëindigd. Zij zal dit hierna uitleggen.
9.1.1.
Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder opslagtank onder meer verstaan: een vormvaste opslagvoorziening voor vloeistof met een inhoud van ten minste 300 liter, uitgezonderd een IBC die voldoet aan hoofdstuk 6.5 van het ADR.
9.1.2.
Het college heeft toegelicht dat één van de vereisten waaraan een IBC op grond van hoofdstuk 6.5 van het ADR moet voldoen, is dat daarbij een certificaat moet zitten waaruit blijkt dat deze voldoet aan hoofdstuk 6.5 van het ADR. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de tank was voorzien van zo’n certificaat. Daarom mocht het college ervan uitgaan dat geen sprake is van een IBC die voldoet aan hoofdstuk 6.5 van het ADR en dat dus sprake is van een opslagtank zoals bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit.
9.1.3.
Op grond van artikel 3.54d van het Activiteitenbesluit, gelezen in combinatie met de artikelen 3.71b en 3.71d, eerste lid, van de Activiteitenregeling moet een bovengrondse opslagtank met de daarbij behorende leidingen en appendages voor het opslaan van gasolie zijn geïnstalleerd en worden onderhouden en gerepareerd overeenkomstig BRL-K903 door een persoon of instelling die is gecertificeerd overeenkomstig die BRL. Ook moet de opslagtank met de daarbij behorende leidingen en appendages worden beoordeeld en goedgekeurd overeenkomstig BRL-K903 door een persoon of instelling die is gecertificeerd overeenkomstig dat document en moet de gehele installatie inclusief leidingen en appendages worden geïnstalleerd door een gecertificeerd installateur conform BRL-K903 en de onderliggende normen en worden voorzien van een installatiecertificaat.
9.1.4.
In het rapport van de ODT van 6 oktober 2020 staat dat toezichthouders tijdens een controle op 6 oktober 2020 hebben geconstateerd dat op het terrein van de inrichting een dieselolietank met een inhoud van 2.000 liter staat, dat de diesel uit deze tank wordt gebruikt voor het aftanken van de dieselheftruck en de privéauto van de directeur van eiseres en dat geen installatiecertificaat kon worden getoond. In het rapport van de ODT van de controle van 30 november 2020 staat dat tijdens de controle op afstand is geconstateerd dat deze overtreding niet ongedaan is gemaakt. In het rapport van de ODT van 7 mei 2021 staat dat een toezichthouder tijdens een controle op 6 mei 2021 heeft geconstateerd dat de dieselolietank ongewijzigd op de locatie aanwezig was, dat via het KIWA portaal is gecontroleerd of op deze locatie een installatiecertificaat aanwezig is en dat deze locatie niet voorkomt in het KIWA portaal.
9.1.5.
De rapporten van de ODT zijn niet op ambtseed opgemaakt. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat dit met zich brengt dat aan deze rapporten minder bewijskracht toekomt dan aan een rapport dat wel op ambtseed is opgemaakt, maar dat deze niet zonder betekenis zijn. De rechtbank constateert dat de rapporten een verslag bevatten van toezichthouders van de ODT, van wie niet is gebleken dat zij een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen. Dat eiseres de inhoud van deze rapporten (op onderdelen) betwist of in twijfel trekt, is op zichzelf onvoldoende om aan de juistheid daarvan te twijfelen. [5]
9.1.6.
De rechtbank is het niet met eiseres eens dat de toezichthouders van de ODT haar (vertegenwoordiger) de cautie hadden moeten geven. De oplegging en invordering van een last onder dwangsom zijn niet te beschouwen als een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM. Daarom waren de toezichthouders niet gehouden om de vertegenwoordiger van eiseres mee te delen dat hij niet verplicht was tot antwoorden en mocht het college de door die vertegenwoordiger afgelegde verklaringen aan het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit ten grondslag leggen. [6]
9.1.7.
De rechtbank is het met het college eens dat uit de rapporten van de ODT volgt dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat er ten tijde van het dwangsombesluit evident geen sprake was van een overtreding. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de tank moet worden aangemerkt als een IBC, noch dat in de tank geen dieselolie werd opgeslagen. Daarbij merkt de rechtbank op dat in het verslag van de mondelinge zienswijze staat dat de directeur van eiseres op 15 oktober 2021 heeft verklaard dat de oude tank op 8 oktober 2021 is afgevoerd en dat hij deze tank vóór het afvoeren heeft leeggemaakt omdat deze nog diesel bevatte. Eiseres heeft niet betwist dat de opslagtank niet was voorzien van een installatiecertificaat.
9.1.8.
De rechtbank is van oordeel dat uit het rapport van de ODT van 21 juli 2021 blijkt dat de opslagtank niet vóór 15 juli 2021 is verwijderd of van een installatiecertificaat is voorzien. Eiseres heeft dit ook niet gesteld. Hieruit volgt dat eiseres de overtreding niet voor het einde van de begunstigingstermijn heeft beëindigd. Daarom is van rechtswege een dwangsom verbeurd van € 2.500,- en was het college bevoegd deze in te vorderen.
9.1.9.
Dit betekent dat de beroepsgronden tegen het opleggen van lastonderdeel 2 en het bestaan van de bevoegdheid om de verbeurde dwangsom in te vorderen niet slagen.
Is in het kader van de lastonderdelen 3 en 4 sprake van overtredingen en heeft eiseres deze binnen de begunstigingstermijn beëindigd?
10. Eiseres stelt zich op het standpunt dat ten aanzien van de lastonderdelen 3 en 4 ook geen sprake is van een overtreding. Daartoe voert zij aan dat het college niet met redenen van wetenschap heeft aangetoond dat ten tijde van de controles in de opslagruimte gevaarlijke en bodembedreigende stoffen werden opgeslagen en dat deze ruimte daarom brandwerend had moeten worden uitgevoerd, noch dat er op dat moment lege en ongereinigde verpakkingen aanwezig waren. Volgens eiseres heeft het college dit niet onderzocht en zijn er geen monsters genomen van de stoffen in de opslagruimte en in de verpakkingen. Eiseres stelt dat alle verpakkingen schud-, schraap- en lekvrij zijn gemaakt. Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat, voor zover sprake was van een overtreding, het college niet heeft vastgesteld dat deze overtreding na het einde van de begunstigingstermijn voortduurde.
10.1.
De rechtbank is van oordeel dat zich niet het geval voordoet dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom evident geen sprake was van overtredingen. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat eiseres de in de lastonderdelen 3 en 4 genoemde overtredingen niet binnen de begunstigingstermijn heeft beëindigd. Zij zal dit hierna toelichten.
10.1.1.
Gevaarlijke stoffen in verpakking en vloeibare bodembedreigende stoffen in verpakking moeten worden opgeslagen in een opslagvoorziening die onder meer voldoet aan de volgende eisen. De weerstand bij branddoorslag en brandoverslag (hierna: WBDBO) tussen de opslagvoorziening en een andere ruimte moet ten minste 60 minuten bedragen in beide richtingen. Deuren in deze constructie mogen daaraan geen afbreuk doen. Aan de buitenzijde van een opslagvoorziening moeten, nabij de toegangsdeur(en), op duidelijk zichtbare plaatsen waarschuwingsborden worden geplaatst, die het gevaar van de opgeslagen gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen aanduiden. Verder geldt dat vloeibare gevaarlijke stoffen in verpakking en vloeibare bodembedreigende stoffen in verpakking moeten worden opgeslagen boven een vloeistofdichte vloer of verharding of een lekbak. Lege, ongereinigde verpakkingen moeten op dezelfde manier worden opgeslagen, tenzij geschikte maatregelen zijn genomen om mogelijke gevaren uit te sluiten. Dit volgt uit artikel 4.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, gelezen in combinatie met de artikelen 4.1, eerste lid, 4.3, eerste lid, en 4.10, eerste lid, van de Activiteitenregeling en de voorschriften 3.1.5, 3.2.2 en 3.13.2 van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 30 (PGS 30).
10.1.2.
In het rapport van de ODT van 6 oktober 2020 staat dat een toezichthouder tijdens de controle van die datum heeft geconstateerd dat binnen de inrichting gevaarlijke en bodembedreigende stoffen niet waren opgeslagen boven een lekbak maar boven een vloeistofkerende vloer en dat de brandwerendheid van de opslagvoorziening niet voldeed, aangezien deze geen 60 minuten WBDBO kan bieden. In het rapport is aangegeven dat twee toegangsdeuren niet zelfsluitend waren uitgevoerd en dat in één toegangsdeur veel kieren zaten. In het rapport van de ODT van 30 november 2020 staat dat toezichthouders van de ODT op 20 en 24 november 2020 lijsten met opgeslagen stoffen hebben ontvangen en dat daaruit blijkt dat het merendeel vloeibare stoffen ADR klasse 3 betreft. In het rapport van de ODT van 23 februari 2021 staat dat een toezichthouder tijdens een hercontrole op 16 februari 2021 heeft geconstateerd dat in de bedrijfshal en een inpandige ruimte (hok) nog steeds lege embalage is opgeslagen zonder voorzieningen. In het rapport van de ODT van 7 mei 2021 staat dat een toezichthouder tijdens een hercontrole op 6 mei 2021 heeft geconstateerd dat de ruimte voor de opslag van gevaarlijke en bodembedreigende stoffen ongewijzigd was. Verder staat in dat rapport dat tijdens die hercontrole is geconstateerd dat in de inrichting minder ongereinigde verpakkingen waren opgeslagen en dat de nog aanwezige ongereinigde verpakkingen waren verplaatst naar een andere locatie. Bij het rapport zijn foto’s gevoegd van de opgeslagen emballage. Op één van deze foto’s zijn groene vaten te zien. Onder deze foto’s staat dat de groene vaten ongereinigd en bijna leeg zijn.
10.1.3.
Ook hier geldt dat de rapporten van de ODT niet op ambtseed zijn opgemaakt en dat deze rapporten een verslag bevatten van toezichthouders van de ODT, van wie niet is gebleken dat zij een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is de omstandigheid dat eiseres de inhoud van deze rapporten (op onderdelen) betwist of in twijfel trekt, op zichzelf onvoldoende om aan de juistheid daarvan te twijfelen.
10.1.4.
De rechtbank is het met het college eens dat uit de rapporten van de ODT volgt dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat er ten tijde van het dwangsombesluit evident geen sprake was van overtredingen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat in het bedrijf geen gevaarlijke/bodembedreigende stoffen van ADR klasse 3 werden opgeslagen, noch dat de opslagruimte waarin deze stoffen werden opgeslagen voldeed aan de daarvoor gelden eisen op het gebied van brandwerendheid en gevaarsignalering. Ook heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat in het bedrijf geen lege, ongereinigde verpakkingen van gevaarlijke/bodembedreigende stoffen aanwezig waren, noch dat deze werden opgeslagen alsof ze vol waren of schud-, schraap- en lekvrij waren gemaakt.
10.1.5.
Verder is de rechtbank van oordeel dat uit het rapport van de ODT van 23 juli 2021 en de schriftelijke verklaring van de toezichthouders van 21 september 2021 blijkt dat er ten tijde van de controle op 19 juli 2021 in de inrichting gevaarlijke en bodemverontreinigende stoffen aanwezig waren die niet op de voorgeschreven wijze waren opgeslagen. Ook blijkt uit dit rapport en deze schriftelijke verklaring dat op 19 juli 2021 in de inrichting lege, ongereinigde verpakkingen aanwezig waren, welke niet op de voorgeschreven wijze werden bewaard. Uit de schriftelijke verklaring blijkt dat de directeur van eiseres beide constateringen van de ODT heeft bevestigd. Het betoog van eiseres dat niet is voldaan aan de voorschriften van de Aanwijzing bemonstering en analyse milieudelicten kan niet slagen, omdat de toezichthouders niet precies hoefden te weten wat er in de verpakking zat. Zij hoefden alleen vast te stellen of de lege verpakkingen schud-, schraap- en lekvrij waren gemaakt. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de overtredingen niet voor het einde van de begunstigingstermijn zijn beëindigd, dat er met betrekking tot de lastonderdelen 3 en 4 van rechtswege twee dwangsommen zijn verbeurd van elk € 2.500,- en dat het college bevoegd was deze in te vorderen.
10.1.6.
Dit betekent dat de beroepsgronden tegen het opleggen van de lastonderdelen 3 en 4 en het bestaan van de bevoegdheid om de verbeurde dwangsommen in te vorderen niet slagen.
Had het college moeten afzien van invordering?
11. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college had moeten afzien van het invorderen van de dwangsommen en de geldvordering had moeten kwijtschelden. Daartoe voert zij aan dat zij een reeks maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de overtredingen worden beëindigd. Het nemen van maatregelen is echter gedurende een aantal maanden ernstig bemoeilijkt en deels onmogelijk gemaakt door de coronapandemie waarmee eiseres, haar toeleveranciers en haar aannemers te maken hadden. Volgens eiseres heeft de coronapandemie de levering van bouwmaterialen en het uitvoeren van (herstel)werkzaamheden onmogelijk gemaakt. Zij is van mening dat in zoverre sprake was van overmacht en dat het college om die reden had moeten afzien van invordering. Volgens eiseres heeft het college dit blijkens het controlerapport van 23 juli 2021 ook erkend. Daarnaast voert eiseres aan dat de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Zonder de coronapandemie zouden de overtredingen volgens eiseres al veel eerder zijn opgelost. Bovendien was ten tijde van het invorderingsbesluit (op 24 november 2021) geen sprake meer van overtredingen.
11.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten worden afgezien. Volgens het college is geen sprake van overmacht, omdat eiseres hem niet tijdig heeft verzocht (de begunstigingstermijn van) de last aan te passen. Het college is van mening dat de gekozen handelwijze valt onder de risicosfeer van eiseres en dat niet pas achteraf overmacht kan worden gesteld. Volgens het college zijn de nadelige gevolgen van de invordering niet onevenredig in verhouding tot de met invordering te dienen doelen.
11.2.
De rechtbank is van oordeel dat ten aanzien van de lastonderdelen 1, 3 en 4 geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van het invorderen van de verbeurde dwangsomsommen. De rechtbank is echter van oordeel dat het college wel had moeten afzien van het invorderen van de dwangsom die is verbeurd door het niet tijdig voldoen aan lastonderdeel 2. Zij zal dit hierna uitleggen.
11.2.1.
De rechtbank stelt voorop dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom veel gewicht moet worden toegekend aan het belang van de invordering. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. [7] Hierin staat dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [8]
11.2.2.
De rechtbank constateert dat eiseres uiteindelijk aan alle lastonderdelen heeft voldaan. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat eiseres niet bereid was om de overtredingen te beëindigen, laat staan dat zij moet worden aangemerkt als een milieudelinquent. Het voldoen aan de last na afloop van de begunstigingstermijn, is op zichzelf echter geen omstandigheid als gevolg waarvan het college van invordering had behoren af te zien. [9]
11.2.3.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor zij niet tijdig kon voldoen aan de lastonderdelen 1, 3 en 4.
Eiseres heeft geen omstandigheden aangevoerd die kunnen leiden tot het oordeel dat zij de vereiste melding niet binnen de begunstigingstermijn kon indienen. Eiseres heeft aangevoerd dat zij heeft geprobeerd een melding in te dienen, maar dat dit niet is gelukt omdat de link die in de vooraankondiging van de last onder dwangsom van 14 december 2020 stond niet juist was. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de melding kon worden gedaan op de website www.aimonline.nl. De rechtbank acht niet aannemelijk dat eiseres op het verkeerde been is gezet doordat in de vooraankondiging niet alleen deze website maar een groter deel van de zin was onderstreept. Dit geldt temeer omdat in het dwangsombesluit alleen de website is onderstreept. Daarbij komt dat als het voor eiseres onduidelijk was waar zij de melding moest indienen of als het haar niet lukte om dit te doen, het op haar weg had gelegen om daarover (binnen de begunstigingstermijn) contact op te nemen met het college of de ODT. Eiseres heeft dit niet gedaan. Dat eiseres geen hulp heeft gekregen van een milieuconsulent doet hier niet aan af. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de mogelijkheid om hulp te krijgen van een milieucoach pas later in het leven is geroepen en dat dit niet geldt voor middelgrote bedrijven zoals het bedrijf van eiseres. Verder heeft eiseres niet geconcretiseerd waarom het voor haar ten gevolge van de coronapandemie niet mogelijk was om binnen de begunstigingstermijn een melding in te dienen.
Ten aanzien van de lastonderdelen 3 en 4 geldt dat eiseres haar stelling dat zij al vóór het dwangsombesluit contact heeft gezocht met een plaatselijke aannemer, dat zij vervolgens terecht is gekomen bij installatiebedrijf [bedrijf] en dat dit bedrijf de werkzaamheden niet voor het einde van de begunstigingstermijn kon uitvoeren omdat zij niet beschikte over de juiste materialen, niet heeft onderbouwd met stukken of verklaringen. Daardoor kan de rechtbank niet vaststellen dat eiseres tijdig en voortvarend actie heeft ondernomen en dat het haar niet kan worden verweten dat zij de vereiste voorzieningen niet tijdig heeft getroffen. Daarbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat ook niet is gebleken dat eiseres binnen de begunstigingstermijn bij het college een verzoek tot verlenging van die termijn heeft ingediend.
De rechtbank concludeert dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van het invorderen van de dwangsommen die zijn verbeurd als gevolg van het niet tijdig beëindigen van de overtredingen waarvoor de lastonderdelen 1, 3 en 4 zijn opgelegd. Hieruit volgt dat de beroepsgronden die zijn gericht tegen het gebruik van de bevoegdheid om deze dwangsommen in te vorderen niet slagen.
11.2.4.
De rechtbank constateert dat eiseres op (of rond) 11 oktober 2021 heeft voldaan aan lastonderdeel 2 door de opslagtank te laten afvoeren. Dit is ruim drie maanden na het einde van de begunstigingstermijn. De rechtbank constateert echter ook dat uit de door eiseres overgelegde stukken blijkt dat zij uiterlijk op 21 juni 2021 - en dus ruim vóór het einde van de begunstigingstermijn - contact heeft gezocht met bedrijven voor het in bruikleen nemen, leveren en installeren van een nieuwe opslagtank. Daarbij is van belang dat de oude opslagtank in oktober 2021 is teruggenomen door het bedrijf waarmee eiseres al op 21 juni 2021 een bruikleenovereenkomst heeft gesloten voor de nieuwe opslagtank. De rechtbank acht de stelling van eiseres dat het door de coronapandemie niet mogelijk was om de opslagtank eerder te laten vervangen niet onaannemelijk. Daarbij is van belang dat de toezichthouders van de ODT hebben aangegeven dat zij vaker horen dat het door drukte niet mogelijk is om eerder een tank te plaatsen. Verder is van belang dat de directeur van eiseres heeft verklaard dat hij dit mondeling heeft doorgegeven aan de toezichthouder en dat het college dit niet heeft ontkend. De rechtbank is van oordeel dat het college, gelet op deze bijzondere omstandigheden, in redelijkheid had moeten afzien van het invorderen van de dwangsom die is verbeurd als gevolg van het niet tijdig beëindigen van deze overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de nadelige gevolgen van de invordering, gelet op deze omstandigheden, onevenredig in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Hieruit volgt dat de beroepsgrond die is gericht tegen het gebruik van de bevoegdheid om deze dwangsom in te vorderen slaagt.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep tegen het bestreden besluit I is ongegrond.
13. Het beroep tegen het bestreden besluit II is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit II, voor zover daarin is beslist dat de invordering van de dwangsom in verband met het niet tijdig voldoen aan lastonderdeel 2 in stand blijft. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing te nemen. De rechtbank herroept het invorderingsbesluit van 24 november 2021, voor zover daarbij is besloten tot invordering van de dwangsom van € 2.500,- in verband met het niet tijdig voldoen aan lastonderdeel 2. Zij bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit II.
14. Omdat het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Omdat het invorderingsbesluit van 24 november 2021 gedeeltelijk wordt herroepen, krijgt zij ook een kostenvergoeding voor de bezwaarfase. Het college moet deze vergoeding betalen. De rechtbank heeft deze vergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. Elke proceshandeling heeft in bezwaar een waarde van € 624,- en in beroep een waarde van € 875,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en de zitting van de rechtbank bijgewoond. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 2.998,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II voor zover daarin is beslist dat de invordering van de dwangsom in verband met het niet tijdig voldoen aan lastonderdeel 2 in stand blijft;
- herroept het invorderingsbesluit van 24 november 2021, voor zover daarbij is besloten tot invordering van de dwangsom van € 2.500,- in verband met het niet tijdig voldoen aan lastonderdeel 2;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit II;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.998,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2 Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. […].
artikel 3:45
1. Indien tegen een besluit bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld, wordt daarvan bij de bekendmaking en bij de mededeling van het besluit melding gemaakt.
2 Hierbij wordt vermeld door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld.
artikel 4:94a
Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, kan een bestuursorgaan een geldschuld geheel of gedeeltelijk kwijtschelden indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen.
artikel 5:2
1. In deze wet wordt verstaan onder: […]
b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding; […].
artikel 5:9
De beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt:
a. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift; […].
artikel 5:32a
1 De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen. […].
artikel 6:7
De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
artikel 6:8
1 De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. […].
artikel 6:9
1 Een bezwaar- of beroepschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen. […].
artikel 6:11
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Wet milieubeheer
artikel 8.41
1 Bij een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40 kan met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen de verplichting worden opgelegd tot het melden van het oprichten of het veranderen van een inrichting waarop de maatregel betrekking heeft, dan wel van het veranderen van de werking daarvan. […].
Activiteitenbesluit milieubeheer
artikel 1.1
1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […];
opslagtank: […] een vormvaste opslagvoorziening voor vloeistof met een inhoud van ten minste 300 liter, uitgezonderd een intermediate bulk container die voldoet aan hoofdstuk 6.5 van het ADR; […].
artikel 1.10
1. Degene die een inrichting opricht, meldt dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag.
2 Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan. Deze melding is niet vereist, indien eerder een melding overeenkomstig dit artikel is gedaan en door dit veranderen geen afwijking ontstaat van de bij die melding verstrekte gegevens.
3 Bij de melding worden de volgende gegevens verstrekt:
a. het adres en het nummer van de Kamer van Koophandel van de inrichting;
b. de naam en het adres van degene die de inrichting opricht dan wel verandert of de werking daarvan verandert, en, indien dit iemand anders is, van degene die de inrichting drijft of zal drijven;
c. het tijdstip waarop de inrichting of de verandering daarvan in werking zal worden gebracht, dan wel de verandering van de werking daarvan verwezenlijkt zal zijn;
d. de aard en omvang van de activiteiten en processen in de inrichting;
e. de indeling en uitvoering van de inrichting, waarbij de grenzen van het terrein van de inrichting, de ligging en de indeling van de gebouwen, de functie van de te onderscheiden ruimten en de ligging van de bedrijfsriolering en de plaats van de lozingspunten worden aangegeven; en
f. een situatieschets, met een schaal van ten minste 1:10.000 waarop de ligging van de inrichting ten opzichte van de omgeving is aangegeven en die is voorzien van een noordpijl.
[…].
artikel 3.54d
Bij het in gebruik hebben en het beëindigen van het gebruik van een bovengrondse opslagtank die wordt dan wel werd gebruikt voor de opslag van gasolie, smeerolie of afgewerkte olie wordt ten behoeve van:
a. het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico;
b. het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de risico's voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan, of
c. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam,
voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.
artikel 4.1
1 De verpakking en de opslag van gevaarlijke stoffen en CMR-stoffen in verpakking voldoen ten behoeve van het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan, ten minste aan de bij ministeriële regeling te stellen eisen. […].
Activiteitenregeling milieubeheer
artikel 3.71b
1 Ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico en het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, het zoveel mogelijk beperken van de risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan als bedoeld in artikel 3.54d van het besluit, voldoet de opslag van gasolie in bovengrondse opslagtanks aan de artikelen 3.71c tot en met 3.71h.
artikel 3.71d
1. Een stationaire bovengrondse opslagtank met de daarbij behorende leidingen en appendages voor het opslaan van gasolie is geïnstalleerd en wordt onderhouden en gerepareerd overeenkomstig BRL K903 door een persoon of instelling die is gecertificeerd overeenkomstig die BRL. De opslagtank met de daarbij behorende leidingen en appendages wordt beoordeeld en goedgekeurd overeenkomstig BRL K903 door een persoon of instelling die is gecertificeerd overeenkomstig dat document. […].
3 De opslagtank met de daarbij behorende leidingen en appendages wordt gecontroleerd overeenkomstig AS 6800 door een persoon of instelling die beschikt over een erkenning overeenkomstig dat document.
4 Het opslaan van gasolie in een stationaire bovengrondse opslagtank met de daarbij behorende leidingen en appendages voldoet aan de volgende onderdelen van PGS 30:
a. de paragrafen 2.2 en 2.3; […].
artikel 4.1
1. Ten behoeve van het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, het zoveel mogelijk beperken van de risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van het besluit wordt bij de opslag van gevaarlijke stoffen in verpakking en CMR-stoffen in verpakking […] ten minste voldaan aan de artikelen 4.2 tot en met 4.9b en 4.10, zesde lid.
2 Ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico als bedoeld in artikel 4.1, zevende lid, van het besluit, wordt bij het opslaan van gevaarlijke stoffen in verpakking, vloeibare bodembedreigende stoffen in verpakking, afvalstoffen waaruit vloeibare bodembedreigende stoffen kunnen lekken en CMR-stoffen in verpakking […] voldaan aan de artikelen 4.2, 4.9, 4.9a, 4.9b en 4.10. […].
artikel 4.3
1. Gevaarlijke stoffen in verpakking en CMR-stoffen in verpakking worden opgeslagen in een opslagvoorziening die is uitgevoerd en wordt gebruikt overeenkomstig de volgende onderdelen van PGS 15:
a. paragraaf 3.1, met uitzondering van voorschrift 3.1.2;
b. paragraaf 3.2, met uitzondering van voorschrift 3.2.13;
[…]
f. de voorschriften 3.13.1 en 3.13.2;
[…].
artikel 4.10
1 Het opslaan van vloeibare gevaarlijke stoffen in verpakking, vloeibare bodembedreigende stoffen in verpakking en vloeibare CMR-stoffen in verpakking vindt plaats boven een vloeistofdichte vloer of verharding of een lekbak.
Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 30 (PGS 30)
voorschrift 2.2.1
De gehele installatie inclusief leidingen en appendages moet worden geïnstalleerd door
een gecertificeerd installateur conform BRL-K903 en de onderliggende normen en worden
voorzien van een installatiecertificaat. De installatie moet vloeistofdicht zijn, voldoende
sterk zijn en waar nodig doeltreffend tegen beschadiging van buitenaf zijn beveiligd.
voorschrift 3.1.5
Lege, ongereinigde verpakkingen moeten worden opgeslagen overeenkomstig de
voorschriften van dit hoofdstuk (met uitzondering van paragraaf 3.4.2 en 3.6), tenzij
geschikte maatregelen zijn genomen om mogelijke gevaren uit te sluiten. Hierbij
moeten alle voor de stof relevante gevaren conform het ADR worden opgeheven.
voorschrift 3.2.2
De WBDBO tussen een opslagvoorziening en een andere ruimte moet ten minste 60
min bedragen in beide richtingen. Deuren, ventilatieopeningen, leidingdoorvoeren of
rookluiken in deze constructie mogen geen afbreuk doen aan de vereiste WBDBO.
voorschrift 3.13.2
Aan de buitenzijde van een opslagvoorziening, nabij de toegangsdeur(en), moeten
op duidelijk zichtbare plaatsen waarschuwingsborden worden geplaatst, die het
gevaar van de opgeslagen gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen aanduiden. De
desbetreffende gevaarsymbolen zijn aangebracht conform het ADR of de Europese
CLP-verordening over de indeling, etikettering en verpakking van chemische stoffen
en mengsels, EG 1272/2008 (Classification, Labelling and Packaging: CLP).