Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/1933
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting [eiseres], uit [vestigingsplaats], eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder,
gemachtigde: mr. A.D. Haja.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
het regionaal Openbaar Lichaam Technology Base, uit Enschede (hierna te noemen: TB).
het regionaal Openbaar Lichaam Technology Base, uit Enschede (hierna te noemen: TB).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de omgevingsvergunning voor het realiseren van een spottershill aan de [adres] (de locatie). Met het bestreden besluit van 28 september 2021 heeft verweerder deze omgevingsvergunning aan TB verleend.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2023 op zitting behandeld. Hierbij waren namens eiseres [naam 1] en [naam 2] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. ing. [naam 3], [naam 4] en [naam 5]. Namens TB hebben [naam 6], [naam 7] en
mr. [naam 8] aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
1.1
De rechtbank beoordeelt of het bestreden besluit in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van wat eiseres daartegen heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
1.2
De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is en dat het bestreden besluit in stand kan blijven. Hierna legt zij uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dat heeft.
Aanleiding
2.1
Bij brief van 20 februari 2020 heeft eiseres verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen:
- het in strijd met het bestemmingsplan inrichten van een (voormalig) weiland aan de [adres] als gronddepot met mogelijk vervuilde grond; en
- het uitvoeren van (grond)transportactiviteiten van het terrein van de voormalige (militaire) vliegbasis Twenthe-Midden naar het gronddepot en terug.
2.2
Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft besluitvorming plaatsgevonden, waartegen eiseres bezwaar heeft gemaakt. Ook heeft eiseres in deze kwestie twee keer een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank. Voor een overzicht van de besluiten die in dit geschil naar aanleiding van het handhavingsverzoek zijn genomen en de daartegen aangewende rechtsmiddelen, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 augustus 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:3130.
2.3
Uiteindelijk heeft het handhavingsverzoek ertoe geleid dat het projectbureau van TB op 7 december 2020 bij verweerder een aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend voor het realiseren van een (tweede) spottershill, op de locatie.
2.4
Op basis van de aanvraag van 7 december 2020 heeft verweerder op 28 september 2021 het bestreden besluit genomen.
Het bestreden besluit
3. In het bestreden besluit heeft verweerder aan TB een omgevingsvergunning verleend voor de aanleg van een spottershill (hierna ook wel aangeduid als het project).
De vergunning ziet op de activiteiten ‘het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ [1] . De vergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Daarbij heeft verweerder getoetst aan het bestemmingsplan ‘Buitengebied 1996’. Volgens dit bestemmingsplan heeft de projectlocatie de bestemming ‘Agrarisch gebied met landschappelijke waarden’. Volgens verweerder is de realisatie van de spottershill niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Aan het bestreden besluit ligt onder meer het document ‘Spottersheuvel, Ruimtelijke onderbouwing’ [2] (de ruimtelijke onderbouwing) van adviesbureau [bedrijf] ten grondslag. Hierin staat dat door de ontwikkelingen binnen het gebied van Technology Base (hierna ook wel genoemd: de gebiedsontwikkeling Technology Base) grond vrijkomt die binnen het gebied van de voormalige luchtmachtbasis moet worden verwerkt. Een gesloten grondbalans is namelijk het uitgangspunt. De vrijgekomen grond wordt gebruikt voor het creëren van een ophoging aan de oostzijde van het ontwikkelingsgebied, die zal worden gebruikt als spottersplek voor vliegtuigspotters en vogelspotters. Volgens de ruimtelijke onderbouwing is het perceel waar de heuvel wordt aangelegd iets minder dan 3,5 hectare groot en wordt de heuvel maximaal 10 meter hoog.
Beoordeling van het beroep
4.1
Eiseres voert meerdere beroepsgronden aan. Die zal de rechtbank hieronder afzonderlijk behandelen. De rechtbank voegt daarbij de gronden zoveel mogelijk samen. Ook houdt de rechtbank een andere volgorde aan dan die waarin eiseres de beroepsgronden heeft aangevoerd.
4.2
Verder merkt de rechtbank op dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden. Op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet is op dit geschil echter nog het oude recht van toepassing. De artikelen die in deze uitspraak worden genoemd betreffen dan ook steeds de artikelen zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit.
4.3
Ook merkt de rechtbank op dat ter zitting is besproken wat het belang van eiseres is bij deze procedure. Eiseres heeft aangevoerd dat, zoals ook blijkt uit haar statuten, het haar gaat om de inrichting van een landschapspark in het gebied dat tussen Enschede, Oldenzaal en Hengelo ligt. Dat is het gebied rond de voormalige vliegbasis. Voor eiseres staat bij de nieuwe inrichting van dit gebied het behoud en de versterking van het landschap centraal. Ook dat is in haar statuten vastgelegd. Verder blijkt uit de stukken dat eiseres in het verleden ook betrokken is geweest bij gesprekken over het opstellen van stukken voor de herinrichting van het gebied. Voor zover dat nog in geschil is, is de rechtbank van oordeel dat eiseres in deze zaak als belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden aangemerkt.
Crisis- en herstelwet (Chw)
5. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen in geschil is of op het bestreden besluit de Chw van toepassing is of niet. Verweerder acht dit van belang omdat in het geval dat de Chw wel van toepassing is, geen nieuwe beroepsgronden aangevoerd mogen worden na afloop van de beroepstermijn. Verweerder stelt daarbij dat beroepsgrond G na de beroepstermijn is ingediend. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval door eiseres geen nieuwe beroepsgronden zijn aangevoerd nadat de beroepstermijn is verstreken. Beroepsgrond G is namelijk een nadere toelichting op dan wel onderbouwing van de binnen de beroepstermijn ingediende grond dat het verlenen van de omgevingsvergunning voor het project niet binnen het gemeentelijk beleid past. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding om te beoordelen of op het bestreden besluit de Chw wel of niet van toepassing is.
Verklaring van geen bedenkingen (vvgb)
6.1
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat voor het verlenen van de omgevingsvergunning geen vvgb van de gemeenteraad van Enschede (hierna: de raad) is vereist, omdat het project past binnen de kaders die zijn neergelegd in het Advies Commissie van Wijzen [3] (hierna: het advies van de commissie Wientjes) en de raad heeft besloten dat in dat geval geen vvgb vereist is. Ook heeft het Regieteam Technology Base (voorheen: het Top- en Kwaliteitsteam) positief geadviseerd [4] over het project, in die zin dat is geconcludeerd dat de spottershill voldoet aan de kwaliteitscriteria uit de Beleidsregel ‘Ruimtelijke Kwaliteit - voormalige vliegbasis Twenthe’.
6.2
Eiseres is van mening dat het project niet past binnen het advies van de commissie Wientjes. In dat advies komt de spottershill niet voor en ook voldoet de realisatie daarvan niet aan de vastgestelde kaders waarbinnen de gebiedsontwikkeling Technology Base moet plaatsvinden. Daarom kan volgens eiseres niet worden gezegd dat het project valt in de categorie die de raad op 22 juni 2015 heeft toegevoegd aan de lijst met categorieën van gevallen waarin geen vvgb is vereist. [5] Op grond hiervan is eiseres van mening dat de bestreden vergunning in strijd met artikel 2.27 van de Wabo is verleend.
6.3
De rechtbank overweegt allereerst dat in artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is bepaald dat de gemeenteraad categorieën gevallen kan aanwijzen waarin een vvgb niet is vereist. In de lijst met categorieën van gevallen die op 12 juli 2011 is vastgesteld staat dat, als er een door de raad vastgesteld en voldoende uitgewerkt beleidskader is, de raad zich al op hoofdlijnen heeft uitgesproken over de wenselijkheid van activiteiten. Bij aanvragen die passen binnen de visie van de raad is het afgeven van een vvgb overbodig. In dit kader heeft de raad bij het besluit van 22 juni 2015 aan de ‘lijst gebiedsvisies’ toegevoegd dat voor initiatieven die passen binnen het advies van de commissie Wientjes en die zijn voorzien van een positief advies van het Top- en Kwaliteitsteam of passen binnen de door hen gestelde kaders, geen vvgb is vereist [6] .
6.4
De rechtbank overweegt vervolgens dat het advies van de commissie Wientjes enerzijds zeer breed en algemeen geformuleerd is, de spottershill wordt daarin niet expliciet benoemd, en anderzijds is het gebied en het onderwerp waarop dat advies betrekking heeft wel duidelijk afgebakend. Het ziet namelijk op het terrein van de voormalige luchthaven Twente en op de vraag welke kansen de ontwikkeling van dat terrein kan bieden. In dit kader heeft de commissie Wientjes een aantal adviezen gegeven over de op te stellen ontwikkelvisie voor het gebied. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de spottershill onderdeel is van de ontwikkeling van het gebied en daarom binnen het advies van de commissie Wientjes past. Daarnaast is niet in geschil dat Regieteam de nieuwe naam is van het Top- en Kwaliteitsteam dat wordt genoemd in het raadsbesluit over het vvgb-vereiste en dat dit team een positief advies heeft gegeven over het project. Dat dit advies volgens eiseres onjuist is, maakt dat niet anders. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat is voldaan aan de voorwaarden voor het verlenen van de omgevingsvergunning zonder dat door de raad een vvgb is verleend. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Overigens heeft verweerder de raad wel geïnformeerd en is het plan ook in de raad besproken maar heeft de raad vervolgens geen aanleiding gevonden om uit te spreken dat een vvgb van hem vereist is.
Gemeentelijk beleid
7.1
Verweerder heeft aan het bestreden besluit de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegd. In de ruimtelijke onderbouwing is geconcludeerd dat het project in het gemeentelijk beleid past. Aan deze conclusie ligt allereerst ten grondslag dat de raad op 14 december 2009 de Structuurvisies Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving (hierna: de Structuurvisie 2009) heeft vastgesteld. Hierin is ter plaatse van het project de ontwikkeling van groen en landschap voorzien. Op de landschapskaart in de Structuurvisie 2009 is voor het gebied waar het project is beoogd een uitkijkheuvel opgenomen als te realiseren ontwikkeling. De heuvel wordt gemaakt van gronden die vrijkomen bij de gebiedsontwikkeling en dient ook daarmee het doel van de ontwikkeling. Daarnaast wordt recreatief gebruik en beleving van de luchthaven en de natuur mogelijk gemaakt doordat de heuvel toegankelijk wordt gemaakt door paden aan te sluiten op de omliggende routenetwerken, aldus de ruimtelijke onderbouwing.
Vervolgens is in de ruimtelijke onderbouwing geconcludeerd dat in het Ontwikkelingsplan 2012 de voorgenomen ontwikkeling van de spottershill niet is gewijzigd. Wel is in dat document het gebied dat voor ontwikkeling is bedoeld aanzienlijk verkleind [7] .
Verder is in de ruimtelijke onderbouwing onder meer geconcludeerd dat het project deel uitmaakt van het Inrichtingsplan EHS (Ecologische Hoofdstructuur) en dat het is meegenomen en past in de Nota van uitgangspunten Middengebied Luchthaven. Ook is in de ruimtelijke onderbouwing gemotiveerd dat en waarom het project voldoet aan de van toepassing zijnde kwaliteitscriteria uit de Beleidsregel Ruimtelijke Kwaliteit.
7.2
Eiseres is van mening dat in de ruimtelijke onderbouwing niet overtuigend is aangetoond dat het project binnen het gemeentelijk beleid past. Ter onderbouwing hiervan voert eiseres onder meer aan dat de Structuurvisie 2009 in 2016 is bijgesteld en dat daarnaast na 2009 ook nog andere, actuelere structuurvisies zijn opgesteld. Volgens eiseres kan uit de tekst van de structuurvisie uit 2016 worden opgemaakt dat de locatie buiten het plangebied valt. Ook staat in hoofdstuk 2 van de Nota van uitgangspunten Middengebied luchthaven geen verwijzing naar de locatie of een uitkijkheuvel. Verder heeft eiseres bij de structuurvisies geen landschapskaart kunnen vinden waarop de spottershill is aangegeven. Ook heeft zij niet een verwijzing naar de spottershill kunnen vinden in het Ontwikkelingsplan 2012. Eiseres voert verder aan dat de locatie buiten het EHS-gebied (thans: Natuurnetwerk Nederland (NNN)) valt. Zij is van mening dat de structuurvisies geen grondslag bieden voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project. De aanleg van de spottershill valt volgens eiseres ook buiten de planologische kaders die aan de gebiedsontwikkeling Technology Base zijn gesteld en het project sluit niet aan bij het Actieplan Duurzaamheid, de Nota van uitgangspunten Middengebied Luchthaven en de Beleidsregel Ruimtelijke Kwaliteit.
7.3
De rechtbank overweegt dat de raad in 2016 de Gebiedsgerichte uitwerking Structuurvisie luchthaven 2009 (hierna: de Structuurvisie 2016) heeft vastgesteld. In paragraaf 1.4 van de structuurvisie 2016 staat dat dat een gebiedsgerichte uitwerking is van de bestaande Structuurvisie 2009.
7.4
Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting duidelijk gemaakt dat op meerdere plaatsen in de Structuurvisie 2009 ter plaatse van de locatie een uitzichtheuvel is opgenomen. In afbeelding 13.19 (blz. 113 van de Structuurvisie 2009) is een landschapskaart opgenomen waarop een uitzichtheuvel is aangegeven en ook in afbeelding 13.17 is die weergegeven. Ook in de tekst op blz. 114 van de Structuurvisie 2009 wordt de uitkijkheuvel genoemd. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de Structuurvisie 2016 een aanvulling is op de Structuurvisie 2009, in die zin dat in de Structuurvisie 2016 een aantal beleidsplannen voor de gebiedsontwikkeling nader is uitgewerkt. TB heeft verklaard dat de Structuurvisie 2016 mede naar aanleiding van het advies van de commissie Wientjes is opgesteld en dat daarin de wijzigingen zijn aangegeven ten opzichte van de Structuurvisie 2009. Omdat het plan om de spottershill te realiseren sinds 2009 niet is gewijzigd, is die in de Structuurvisie 2016 niet meer expliciet genoemd, aldus TB ter zitting.
7.5
De rechtbank is van oordeel dat uit de Structuurvisie 2016 blijkt dat dat document mede naar aanleiding van het advies van de commissie Wientjes is opgesteld en een nadere uitwerking op hoofdlijnen van de Structuurvisie 2009 bevat. Ondanks dat deze in de Structuurvisie 2016 - of in de Structuurvisie die op 6 juli 2021 is vastgesteld - niet wordt genoemd, is het aannemelijk dat de realisatie van de spottershill wel steeds in beeld is gebleven, ook gelet op het uitgangspunt van de gesloten grondbalans dat bij de gebiedsontwikkeling Technology Base wordt gehanteerd. Uit de Structuurvisie 2009 kan worden geconcludeerd dat op de in geding zijnde locatie een spottershill was voorzien. Eiseres heeft met wat zij aanvoert niet aannemelijk gemaakt dat dit beleidsvoornemen in latere gemeentelijke documenten is gewijzigd of is komen te vervallen. Naar het oordeel van de rechtbank is in de ruimtelijke onderbouwing dan ook voldoende onderbouwd dat het project binnen het gemeentelijk beleid past. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Nieuwe stedelijke ontwikkeling
8.1
Eiseres voert aan dat de spottershill moet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling en dat verweerder niet gemotiveerd heeft dat er behoefte is aan een tweede spottershill op een afstand van 200 meter van de al bestaande spottershill.
8.2
Verweerder is van mening dat de realisatie van de spottershill geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is en dat de behoefte aan de spottershill daarom niet hoeft te worden onderbouwd.
8.3
De rechtbank overweegt dat artikel 1.1.1., eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro bepaalt dat onder stedelijke ontwikkeling wordt verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
8.4
De rechtbank is van oordeel dat het project geen stedelijke ontwikkeling is als bedoeld in het Bro. Weliswaar houdt het project verband met de ontwikkeling van de voormalige luchthaven Twente, maar het bestreden besluit ziet alleen op de realisatie van de spottershill. Deze spottershill kan op zichzelf bezien niet worden aangemerkt als de ontwikkeling van een bedrijventerrein of één van de andere functies die hierboven onder 8.3 worden genoemd. Tevens is de spottershill naar zijn aard niet stedelijk, zodat deze ook niet valt te kwalificeren als een andere stedelijke voorziening. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder niet hoeft aan te tonen dat er behoefte bestaat aan de spottershill. Het bestreden besluit is dus niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Bodem
9.1
Eiseres voert aan dat het bestreden besluit niet voldoet aan artikel 35 van het Besluit bodemkwaliteit, omdat in de ruimtelijke onderbouwing niet is gemotiveerd dat er behoefte is aan de toepassing van grond, afkomstig van de gebiedsontwikkeling Technology Base, in de spottershill. Omdat onvoldoende duidelijk is wat het nut en de noodzaak is voor de toepassing van deze grond in de spottershill, voldoet het bestreden besluit niet aan dat artikel en ook niet aan het gestelde in de Bodembeheernota 2011-2020, Vliegbasis Twenthe (de Bodembeheernota). Daarbij stelt eiseres dat zij tijdens een bezoek aan de projectlocatie in december 2019 / januari 2020 heeft geconstateerd dat er geen folie onder de vervuilde grond is aangebracht. Ook zijn de stoffen PFAS en GenX ten onrechte niet meegenomen in het bodemonderzoek waarvan op 20 december 2019 rapport is uitgebracht (de vaststelling van de nul-situatie). Hierdoor kan achteraf niet meer worden geconstateerd of vervuiling van de onderliggende bodem plaatsvindt of gaat vinden door de grond die afkomstig is van de gebiedsontwikkeling Technology Base. Het bestreden besluit is daarom volgens eiseres op dit onderdeel niet zorgvuldig voorbereid. Verder voert zij aan dat het bestreden besluit niet voldoet aan artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit bodemkwaliteit, omdat onvoldoende is gemotiveerd dat de voor de toepassing geplande hoeveelheid grond volgens gebruikelijke maatstaven nodig is voor het functioneren van de spottershill. Voor een spottershill met een maximale hoogte van 10 meter voor het spotten van vliegtuigen en vogels is het volgens eiseres niet gangbaar om een oppervlakte van ruim 3 hectare te benutten en een volume van 230.000 m³ grond toe te passen. In de ruimtelijke onderbouwing is in ieder geval onvoldoende gemotiveerd dat dit wel gangbaar is. Verder wordt volgens eiseres in dit geval niet voldaan aan artikel 95, derde lid, van de Wet bodembescherming, omdat op de locatie nog een niet beantwoorde milieuklacht van toepassing is. Verder is het bepaalde in paragraaf 4.3.1, derde en vierde aandachtsstreepje, van de Bodembeheernota overtreden, omdat voorafgaande aan de uitgevoerde grondstort in 2020 onvoldoende onderzoek is gedaan.
9.2
De rechtbank overweegt dat verweerder terecht stelt dat de rechtbank op grond van artikel 2 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bijlage 2 van de Awb) niet bevoegd is om te oordelen over besluiten die zijn genomen op grond van de Wet bodembescherming en het daarop gebaseerde Besluit bodemkwaliteit. De rechtbank stelt echter vast dat het in dit geval niet gaat om een besluit op grond van de Wet bodembescherming, maar om een besluit op grond van de Wabo. Gelet op het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3°, van de Wabo dient de rechtbank op basis van deze beroepsgrond te beoordelen of het project voor wat betreft het aspect ‘bodem’ niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank volgt verweerder daarom niet in zijn subsidiair ingenomen stelling dat de rechtbank niet bevoegd is om het beroep te beoordelen voor zover dat betrekking heeft op het onderdeel ‘bodem’. Primair heeft verweerder het standpunt ingenomen dat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan het beroep van eiseres op de normen uit de Wet bodembescherming en het Besluit bodemkwaliteit. De rechtbank overweegt echter als volgt.
9.3
De rechtbank stelt vast dat in de ruimtelijke onderbouwing, over het onderdeel bodem, staat dat in de Bodembeheernota is vastgelegd aan welke kwaliteit en voorwaarden de grond moet voldoen die van de voormalige vliegbasis komt en in de spottershill wordt verwerkt. Daarin is onderscheid gemaakt tussen de kern van de spottershill en de leeflaag. De grond in de kern van de spottershill mag op basis van de Bodembeheernota een slechtere kwaliteit dan de omliggende gronden hebben. Het betreft in de kern van de spottershill volgens de Bodembeheernota verontreinigde grond met uitsluitend immobiele verontreinigingen. Een mobiele verontreiniging die kan uitspoelen naar het grondwater mag niet in de spottershill worden toegepast. Daarnaast wordt in alle windrichtingen rondom de kern een folie aangebracht. De afdekking van de spottershill aan de boven- en zijkanten bestaat uit grond die geschikt is als leeflaag. Daarbij regelt de Bodembeheernota waaraan deze grond moet voldoen. Degene die de grond verwerkt, verricht voorafgaand aan de verwerking volgens de gebruikelijke procedures een melding bij het meldpunt bodemkwaliteit. Het bevoegd gezag houdt daardoor toezicht op de verwerking van grond in de spottershill. Op basis hiervan wordt in de ruimtelijke onderbouwing geconcludeerd dat de getroffen maatregelen contact van verontreinigde met niet verontreinigde grond voorkomen en dat alle toe te passen grond vooraf is onderzocht en getoetst aan de eisen uit de Bodembeheernota.
9.4
Verweerder heeft voorts in het kader van het aspect ‘bodem’ opnieuw benadrukt dat bij de ontwikkeling van het gebied als uitgangspunt is genomen dat met een gesloten grondbalans wordt gewerkt. Tevens heeft de spottershill volgens verweerder een positief effect op zowel de biodiversiteit in het gebied als op de recreatieve waarde van het gebied. Dit levert volgens verweerder een nuttige toepassing op als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit. Verder gaat het volgens verweerder in dit geval niet om het storten van grond (en is dus geen sprake van een gronddepot), maar om het toepassen van grond. Daarop is hoofdstuk 4 van het Besluit bodemkwaliteit van toepassing, dat ervan uitgaat dat toegepaste grond deel gaat uitmaken van de bodem. Daarom hoeft geen onderscheid te worden gemaakt tussen de aanwezige grond en de aangebrachte grond. Dat neemt niet weg dat TB heeft verklaard wel folie aan te brengen om de (verontreinigde) grond die in de spottershill wordt toegepast, te scheiden van de overige grond. Verweerder heeft geconstateerd dat daadwerkelijk folie is aangebracht en heeft ter onderbouwing daarvan foto’s overgelegd. Verder moet de grond die wordt gebruikt voor de realisatie van de spottershill voldoen aan het Besluit bodemkwaliteit, ook voor wat betreft de door eiseres genoemde stofgroep PFAS. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat een nieuwe, geactualiseerde versie van de Bodembeheernota is opgesteld, de Bodembeheernota 2022, Voormalige Vliegbasis Twenthe. Daarin is de stofgroep PFAS meegenomen en wordt geconcludeerd dat die stof niet in noemenswaardige hoeveelheden in het gebied voorkomt. Voor onderzoek naar GenX bestaat volgens verweerder geen aanleiding, omdat die stof buiten een beperkt aantal bronlocaties in Nederland niet wordt aangetroffen.
9.5
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende onderbouwd en aannemelijk gemaakt dat maatregelen zijn getroffen om bodemverontreiniging tegen te gaan en dat daarop voldoende toezicht wordt gehouden. Daarbij neemt de rechtbank in overweging dat alleen schone of verontreinigde grond met uitsluitend immobiele verontreinigingen wordt toegepast en dat uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van
3 augustus 2023 blijkt dat TB heeft verklaard dat de toegepaste verontreinigde grond wordt ingepakt in folie. De rechtbank is niet gebleken dat de verlening van de omgevingsvergunning voor het project strijd met de Wet bodembescherming, het Besluit bodemkwaliteit of de Bodembeheernota oplevert. Verweerder heeft ook voldoende aannemelijk gemaakt dat het gebruiken van grond die afkomstig is van de voormalige vliegbasis voor de spottershill op zichzelf een nuttige toepassing van die grond kan zijn. In wat eiseres hiertegen heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het project wat betreft het aspect bodem in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Deze beroepsgrond slaagt niet.
9.6
Omdat deze beroepsgrond niet slaagt, laat de rechtbank verweerders primaire standpunt, dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met normen uit de Wet bodembescherming en/of het Besluit bodemkwaliteit, verder onbesproken.
Stikstofdepositie
10.1
In het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat het aspect stikstof vergunningverlening niet in de weg staat, omdat berekend is dat het project niet leidt tot stikstofdepositie in nabijgelegen Natura 2000-gebieden die hoger is dan 0,00 mol/ha/jaar. Daardoor zijn significante gevolgen van het project voor een Natura 2000-gebied uitgesloten, zodat geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) of een natuurtoestemming op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor, is vereist. Aan deze conclusie liggen de berekening met AERIUS Calculator van 12 maart 2021 (de AERIUS-berekening) en de daarbij behorende notitie van diezelfde datum van ingenieursbureau BOOT ten grondslag. Uit deze stukken blijkt dat het uitgangspunt voor de berekening van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden is dat per kalenderjaar maximaal 33.000 m³ grond in de spottershill wordt verwerkt. In de notitie van BOOT staat dat de berekening representatief is voor de werkzaamheden in de navolgende jaren die door de aannemer worden verwacht voor de realisatiefase. De werkzaamheden ten behoeve van deze realisatiefase in 2021 en verder omvatten: het transport van grond naar de spottershill, het verwerken van grond in de spottershill, het afwerken en inrichten van de spottershill, het opnemen en afvoeren van een bouwweg van stelconplaten en puinverharding en bijkomende werkzaamheden. Bij een grondverzet van meer dan 33.000 m³ per jaar moeten nieuwe berekeningen worden uitgevoerd.
10.2
Eiseres is van mening dat onvoldoende zeker is dat het project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied van meer dan 0,00 mol/ha/jaar. Volgens haar is de AERIUS-berekening onjuist en onvolledig. In die berekening is namelijk ten onrechte geen rekening gehouden met de ontgravingswerkzaamheden die op het terrein van Technology Base hebben plaatsgevonden, het opladen van de grond op de vrachtwagens en het vervoer van de machines daarvoor naar de laadplaats. Ook is in die berekening geen stikstofuitstoot meegenomen die het gevolg is van de activiteiten ten behoeve van het aanleveren en aanbrengen van de folie die de vuile grond moet afschermen. Verder is in de AERIUS-berekening geen post ‘onvoorziene activiteiten’ opgenomen. Daarnaast is de omgevingsvergunning ook bedoeld om reeds eerdere stortingen van grond te legaliseren. Er is geen bewijs dat de activiteiten die in dat kader zijn verricht geen schade hebben toegebracht aan een Natura 2000-gebied. Eiseres stelt dat, omdat een duidelijke planning voor het in zijn geheel realiseren van de spottershill ontbreekt, voor het geheel geen duidelijke AERIUS-berekening kan worden gemaakt.
10.3
De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak is dat een aanvraag voor een natuurvergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling worden betrokken. De beoordeling van de gevolgen van het hele project dient uitgangspunt te zijn van de voortoets en van de passende beoordeling. Het opknippen van een project is in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Voor de beoordeling of sprake is van één project is doorslaggevend of de activiteiten naar aard en tijd van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren. [8]
10.4
Verweerder heeft in verweer aangevoerd dat in de AERIUS-berekening de depositiebijdrage van het project inzichtelijk is gemaakt in mol/ha/jaar en dat daarvoor de aaneengesloten 12 maanden zijn gemodelleerd waarvoor de depositie het hoogst is. Vanwege de verwachting dat door technologische ontwikkelingen en milieuregelgeving de emissies van wegverkeer met de jaren afnemen, is het jaar van vergunningverlening dan het jaar met de hoogste emissie. In de berekening zijn de stikstofbronnen binnen het projectgebied en de verkeersbewegingen van en naar het projectgebied meegenomen. Het ontgraven en opladen van grond op de vrachtwagens en het vervoer van machines naar de laadplaats horen volgens verweerder tot het project in het kader waarvan de ontgraving plaatsvindt. Die activiteiten hangen volgens verweerder niet onlosmakelijk samen met en zijn niet noodzakelijk voor de realisatie van de spottershill. De grond kan immers ook naar een andere locatie worden gebracht of (elders) binnen het projectgebied opnieuw worden toegepast. Daarbij is erop gewezen dat niet alle ontgraven grond wordt verplaatst naar elders. Daarnaast is verweerder van mening dat het aantal keren dat folie wordt aangeleverd zeer beperkt is en dat de stikstofemissie van een enkele vrachtwagen die folie aanlevert verwaarloosbaar is ten opzichte van de mobiele werkzaamheden en de overige verkeersbewegingen waarmee in de AERIUS-berekening rekening is gehouden. Het gebruik van de kraan-/graafmachine tijdens het afdekken van de grond is zeer kort en gebeurt binnen de werkuren van de kraan-/graafmachine die in de AERIUS-berekening zijn meegenomen. Verder zijn volgens verweerder in de AERIUS-berekening de stikstofbronnen volgens een worst-case-scenario meegenomen, waarmee een overschatting van de stikstofemissie is gemaakt.
10.5
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de ontgravingswerkzaamheden ten behoeve van de ontwikkeling van het Technology Base-terrein, en de andere door eiseres genoemde activiteiten die daarbij horen, duidelijk te onderscheiden van de realisatie van de spottershill. Die activiteiten hangen niet per se samen met en zijn niet noodzakelijk voor het realiseren van het project. Niet alle grond van elke ontgraving binnen de gebiedsontwikkeling Technology Base wordt in de spottershill verwerkt en eventueel kan grond voor de spottershill ook van elders worden gehaald. Verweerder heeft de ontgravingswerkzaamheden en daarmee samenhangende activiteiten dan ook terecht niet aangemerkt als deel uitmakend van het project “spottershill” en daarom terecht niet meegenomen in de voor dat project gemaakte AERIUS-berekening. Verder volgt de rechtbank, net als in de uitspraak van 18 december 2020 [9] , verweerder in zijn stelling dat in de AERIUS-berekening moet worden uitgegaan van de twaalf aaneengesloten maanden met de hoogste depositiewaarde. De rechtbank volgt eiseres daarom niet in haar stelling dat verweerder één AERIUS-berekening had moeten opstellen voor de realisatie van de gehele spottershill ineens of in één jaar. Wat eiseres voor het overige heeft aangevoerd tegen de AERIUS-berekening leidt de rechtbank, mede gelet op wat verweerder daartegen heeft ingebracht, evenmin tot het oordeel dat verweerder die berekening niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
10.6
Ter zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat de berekening van de stikstofdepositie ten onrechte wordt afgerond op twee decimalen achter de komma. Dit levert volgens eiseres een onaanvaardbare onzekerheidsmarge op. Over een soortgelijke beroepsgrond heeft de rechtbank in de hiervoor genoemde uitspraak van 18 december 2020 ook reeds geoordeeld. In die uitspraak oordeelde de rechtbank dat (onder meer) eiseres niet aannemelijk had gemaakt dat door de afronding op twee decimalen achter de komma relevante stikstofdepositie buiten beschouwing wordt gelaten. Wat eiseres in dit beroep heeft aangevoerd geeft de rechtbank geen reden om nu anders te oordelen. De rechtbank ziet in rechtsoverweging 10.1 van de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021 [10] steun voor het oordeel dat verweerder in beginsel mag afgaan op berekeningen die zijn opgesteld met AERIUS Calculator.
10.7
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Ruimtelijke onderbouwing overig
11.1
Eiseres voert verder aan dat in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende aandacht is geschonken aan de vraag of de spottershill in het landschap past. Volgens haar is de omgeving meer gebaat bij behoud van het natuurlijke landschap en niet bij een ophoging daarvan. Verder is een tweede spottershill op zo’n 200 meter van de al bestaande spottershill overbodig. Ook blijft volgens eiseres onduidelijk voor welk primair doel de spottershill nu wordt aangelegd. Eiseres is tevens van mening dat in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende rekening is gehouden met de omstandigheid dat de gronden waarop de spottershill wordt gerealiseerd geen deel uitmaken van de voormalige luchtmachtbasis. Daarom kan er ook geen sprake zijn van een gesloten grondbalans. Bovendien staat artikel 3 van de Gemeenschappelijke regeling Technology Base (zoals die op 17 juli 2020 is vastgesteld [11] ) in de weg aan de realisatie van de spottershill, omdat die niet past binnen het planologisch kader dat in dat artikel is genoemd. Ook voert eiseres aan dat uit de AERIUS-berekening kan worden geconcludeerd dat de realisatie van de spottershill meer dan zeven jaar zal duren. Al die tijd zullen er hekken blijven staan rond het terrein dat grenst aan het NNN-gebied. Ook daarmee is in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende rekening gehouden.
11.2
Wat eiseres aanvoert leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat verweerder de ruimtelijke onderbouwing niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt, zoals verweerder in het verweerschrift ook uiteen heeft gezet, dat de spottershill de volgende doelen dient:
- het verwerken van grond die vrijkomt als gevolg van de gebiedsontwikkeling Technology Base (gelet op het uitgangspunt van de gesloten grondbalans);
- natuurherstel en vergroting van de biodiversiteit;
- recreatie.
Zoals de rechtbank onder 8.4 al heeft overwogen is er geen sprake van een stedelijke ontwikkeling en hoeft verweerder daarom de behoefte van de spottershill niet aan te tonen. Verder is in de ruimtelijke onderbouwing aangegeven hoe de spottershill wordt ingepast in de omgeving en waarom die passender wordt in relatie tot de naastgelegen natuurgebieden dan zoals de locatie in de oude situatie (als weiland) was. Voor het oordeel dat in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende aandacht is geschonken aan de vraag of de spottershill in het landschap past, ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding. Het enkele feit dat op zo’n 200 meter van het project al een kleinere spottershill aanwezig is, geeft de rechtbank ook geen reden om te oordelen dat de ruimtelijke onderbouwing niet kan worden gevolgd of dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat de locatie niet tot de voormalige luchtmachtbasis heeft behoord. De locatie ligt vlakbij het voormalige vliegveld en daarnaast is TB ook eigenaar van de gronden die tot de locatie behoren. De rechtbank ziet niet in waarom TB die gronden niet bij de gebiedsontwikkeling Technology Base zou mogen betrekken, ook gelet op de Structuurvisie 2009, waarin de spottershill op de locatie al is meegenomen als onderdeel van die ontwikkeling. Verder is het uitgangspunt van de gesloten grondbalans genoemd in de Bestuursovereenkomst Gebiedsontwikkeling Vliegveld Twente [12] , die de Staat der Nederlanden, de provincie Overijssel en de gemeente Enschede in 2009 hebben gesloten. Eiseres heeft gesteld dat deze bestuursovereenkomst naderhand is herzien en opgevolgd door de Gemeenschappelijke Regeling Technology Base van 17 juli 2020. Wat hier ook van zij, dit neemt niet weg dat het uitgangspunt van de gesloten grondbalans in ieder geval is vastgelegd in de oorspronkelijke bestuursovereenkomst. De rechtbank ziet niet in waarom dat oorspronkelijke uitgangspunt niet zou mogen worden meegenomen in en mede ten grondslag worden gelegd aan het bestreden besluit. Ook volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat uit artikel 3 van de Gemeenschappelijke Regeling Technology Base volgt dat verweerder voor het project geen omgevingsvergunning mag verlenen. Verder heeft eiseres ook onvoldoende onderbouwd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat de realisatie van de spottershill geruime tijd gaat duren en er al die tijd hekken om de projectlocatie staan. Niet duidelijk is waarom dit zou moeten leiden tot de conclusie dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of dat de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende is.
11.3
Deze beroepsgronden slagen niet.
Overige beroepsgronden
12.1.1
Eiseres voert verder aan dat het bestemmingsplan ‘Buitengebied 1996’ niet op verifieerbare wijze digitaal te raadplegen is en niet tijdig is herbevestigd conform artikel 3.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening. Het bestreden besluit bouwt volgens eiseres daarom voort op en handhaaft een rechtsonzekerheid.
12.1.2
Voor zover eiseres met deze beroepsgrond bedoelt dat het bestemmingsplan ‘Buitengebied 1996’ ten tijde van het bestreden niet meer gold of van toepassing was, zodat ook geen vergunning kon worden verleend om van dat bestemmingsplan af te wijken, volgt de rechtbank dat niet. Eiseres heeft niet aangetoond dat dat het geval is en ook is de rechtbank niet gebleken dat het bestemmingsplan niet meer van kracht zou zijn. De rechtbank merkt daarbij op dat het niet tijdig opnieuw vaststellen van een bestemmingplan [13] niet tot gevolg heeft dat dit bestemmingsplan geen werking meer heeft. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
12.2.1
Eiseres voert ook aan dat niks is gedaan met de milieumelding over illegale stort van (deels) verontreinigde grond op de locatie, die zij op 26 augustus 2020 bij de Omgevingsdienst Twente heeft ingediend. Ook heeft verweerder nog niet besloten op haar bezwaren tegen de besluiten die zijn genomen naar aanleiding van haar handhavingsverzoek van 20 februari 2020.
12.2.2
De rechtbank constateert dat wat hier verder ook van zij, dit losstaat van de vraag of verweerder in het bestreden besluit aan TB de gevraagde omgevingsvergunning voor het project heeft kunnen verlenen. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
12.3
Tot slot heeft eiseres gesteld dat TB niet bevoegd was om de omgevingsvergunning voor het realiseren van de spottershill aan te vragen. Ter zitting heeft eiseres deze beroepsgrond laten vallen.
Conclusie en gevolgen
13.1
Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de omgevingsvergunning voor het realiseren van de spottershill in stand blijft.
13.2
Omdat eiseres geen gelijk krijgt, krijgt zij geen vergoeding van het betaalde griffierecht en voor de door haar gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. L. Mulder en
mr. T.M. Weeda, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.