ECLI:NL:RBOVE:2023:973

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 22/269

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres] uit [woonplaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. A.G.B. Bergenhenegouwen,

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (het UWV),

gemachtigde: M. van Leeuwen.

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van het UWV van 28 oktober 2021 waarin haar per 25 oktober 2021 een uitkering is toegekend op grond van de Inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA). Haar dagloon is hierbij (na indexering) vastgesteld op € 12,30 en het maandloon op € 267,53. Eiseres is het niet eens met de hoogte van haar uitkering.

Met het bestreden besluit van 30 december 2021 op het bezwaar van eiseres is het UWV bij het besluit gebleven.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft het beroep op 7 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van het UWV deelgenomen. Eiseres en haar gemachtigde zijn met bericht van verhindering niet ter zitting verschenen.

Totstandkoming van het besluit

De feiten

1. Eiseres werkte vanaf 2016 bij Sandd Postverspreiders B.V. (Sandd) en vanaf
4 september 2019 ook bij DHL Parcel (e-commerce) B.V. (DHL). Op 28 oktober 2019 is eiseres bij beide werkgevers ziek gemeld.

1.1

Eiseres heeft een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aangevraagd. Na medisch en arbeidskundig onderzoek heeft het UWV geconcludeerd dat eiseres volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is en met ingang van 25 oktober 2021 recht heeft op een IVA-uitkering. Het WIA-dagloon heeft het UWV vastgesteld op € 12,30 en het WIA-maandloon op € 267,53 bruto. Dit leidt tot een uitkering van bruto € 200,65 per maand, inclusief vakantiegeld.

Het standpunt van het UWV

2. Het UWV heeft het bestreden besluit als volgt toegelicht. Eiseres is op
28 oktober 2019 ziek gemeld. Omdat haar werkgevers een betalingstijdvak van een maand hanteren, loopt de referteperiode van 1 oktober 2018 tot en met 30 september 2019. Voor het bepalen van de hoogte van de uitkering gaat het UWV uit van de opgave van de werkgevers in de polisadministratie, zoals bepaald in artikel 15 van het Dagloonbesluit. Volgens de polisadministratie heeft eiseres in de referteperiode bij Sandd een bedrag van
€ 3.085,93 aan SV-loon verdiend en bij DHL € 0,00. Het UWV heeft op grond daarvan berekend dat dit leidt tot een (geïndexeerd) dagloon van € 12,30 en maandloon van € 267,53. Eiseres ontvangt daarom vanaf 25 oktober 2021 maandelijks een bruto uitkering van 75% van dat maandloon, zijnde € 200,65, verminderd met de voor haar gereserveerde vakantietoeslag.

2.1

Het UWV erkent dat eiseres in de referteperiode ook gewerkt heeft voor DHL, te weten in september 2019. Het loon dat zij daarmee heeft verdiend, is door DHL in de polisadministratie toegerekend aan het tijdvak 1 oktober 2019 tot en met 31 oktober 2019, en valt daarom buiten de referteperiode. Omdat het UWV de opgave in de polisadministratie volgt, wordt het loon dat eiseres in september 2019 heeft verdiend bij DHL niet meegenomen bij de berekening van haar uitkering.

2.2

Artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit biedt volgens het UWV geen mogelijkheid in de vorm van een hardheidsclausule of een uitzonderingsbepaling om - in geval van een onevenredige uitwerking - van de gestelde regels af te wijken. Evenmin biedt toepassing van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aanknopingspunten om tot een andere vaststelling van het dagloon te komen.

2.3

Ter zitting heeft het UWV verklaard dat volgens zijn berekening het niet meenemen van het loon dat eiseres in september 2019 bij DHL heeft verdiend tot gevolg heeft dat eiseres € 1,59 bruto per dag en € 34,85 bruto per maand minder ontvangt. Hiermee is volgens het UWV het verschil met de uitkering die eiseres nu ontvangt wel nadelig, maar niet onevenredig nadelig.

Het standpunt van eiseres

3. Eiseres is het niet eens met het besluit. De strikte toepassing van het Dagloonbesluit leidt volgens eiseres in haar situatie tot onevenredig nadelige gevolgen. In de referteperiode heeft ze ook gewerkt voor DHL en had ze recht op loon. Dat loon moet worden meegenomen in de berekening. Uit artikel 3:4 van de Awb vloeit immers voort dat het UWV maatwerk moet leveren. Ook is er strijd met het doel van het Dagloonbesluit, dat beoogt een methode te bieden voor het bepalen van een representatief dagloon.

Eiseres wijst op de brief die het UWV zelf op 3 juni 2021 aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft verstuurd waarin in de bijlage de complexiteit van de dagloonsystematiek wordt genoemd^[1]. Eiseres vindt verder steun voor haar opvatting in de uitspraak van rechtbank Gelderland van 9 november 2021.^[2]

De beoordeling door de rechtbank

Wettelijk kader

4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Wat is in geschil?

4.1

Tussen partijen is niet in geschil dat het Dagloonbesluit bij de vaststelling van het dagloon van toepassing is en dat de referteperiode loopt van 1 oktober 2018 tot en met 30 september 2019. Evenmin is in geschil dat op grond van de artikelen 15 en 16 van het Dagloonbesluit het WIA-dagloon juist is vastgesteld op € 12,30 en daarmee het maandloon op € 267,53. Eiseres betoogt dat de strikte toepassing van artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit voor haar onevenredig nadelig uitpakt, omdat het loon dat zij bij DHL in september 2019 heeft verdiend niet bij de berekening van het dagloon wordt meegenomen terwijl het wel binnen de referteperiode is verdiend.

4.2

De rechtbank beschouwt wat eiseres heeft aangevoerd als een beroep op exceptieve toetsing van de toepasselijke dagloonregel en/of het inroepen van de rechtsplicht om in een concreet geval af te zien van strikte toepassing van een regeling omdat die onevenredig nadelige gevolgen heeft in verhouding tot het doel van die regeling.

4.3

De rechtbank stelt vast dat het in beide vormen van toetsing gaat om beoordeling van de evenredigheid van doel en gevolgen. In de eerste toetsingsmethode betreft dit het doel van de regeling afgezet tegen de gevolgen van de toepassing daarvan in algemene zin. In de tweede toetsingsmethode gaat het om het doel van het besluit afgezet tegen de gevolgen van dat besluit in het concrete geval. De rechtbank zal eerst overgaan tot exceptieve toetsing van de regeling en daarna, als dat dan nog nodig blijkt, de evenredigheid in het concrete geval beoordelen.

Exceptieve toetsing van artikel 15 van het Dagloonbesluit

4.4

Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift (avv), niet zijnde een wet in formele zin. In beginsel heeft te gelden dat de besluitgever van een avv de betrokken belangen afweegt en dat de rechter het resultaat daarvan moet respecteren. Echter, in specifieke gevallen kan er aanleiding zijn om bij de beoordeling van een beroep tegen een concreet besluit te toetsen of het avv als grondslag kan dienen voor dat besluit. In die specifieke gevallen kleven aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een avv zodanige gebreken dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Voor zover de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in de door hem beoordeelde zaken onderdelen van het Dagloonbesluit of de voorganger daarvan exceptief heeft getoetst, heeft dat doorgaans niets opgeleverd voor de uitkeringsgerechtigde. De CRvB heeft in de uitspraak van 31 augustus 2021 over een onderdeel van het Dagloonbesluit overwogen: “deze regels zijn voor de berekening van het dagloon het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging. Gebaseerd op de keuze van de formele wetgever om bij algemene maatregel van bestuur nadere en zo nodig afwijkende regels te stellen en waarbij de rechter niet de taak heeft om de waarde of het maatschappelijke gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen”. Alleen in gevallen waarin toepassing van onderdelen van het Dagloonbesluit tot een negatief dagloon leiden of in geval de wetgever in het geheel geen rekening heeft gehouden met de positie van een bepaalde groep werknemers lijkt de CRvB bereid om door extensieve wetsuitleg tot een redelijk resultaat te komen dan wel door exceptieve toetsing regels van het Dagloonbesluit opzij te zetten.^[3]

4.5

Voor beantwoording van de vraag of artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit de exceptieve toetsing kan doorstaan is het nodig om te beoordelen welk doel de wetgever met dit artikel heeft willen bereiken en of hij heeft onderzocht welke gevolgen de toepassing daarvan heeft^[4]. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

4.6

Aan de dagloonregelingen in het Dagloonbesluit ligt het beginsel ten grondslag dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis.^[5]Uit de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit volgt verder dat met de berekeningsmethode bedoeld is een zodanige verdere vereenvoudiging van de dagloonregels te regelen, dat het dagloon in vrijwel alle gevallen volgens algemene regels direct na aanvraag van de uitkering geautomatiseerd kan worden vastgesteld op basis van gegevens die beschikbaar zijn in de polisadministratie. Daarom is tot uitgangspunt voor de dagloonberekening gekozen voor het loon uit de laatste dienstbetrekking en zijn regels voor bijzondere situaties zoveel mogelijk vervallen. Daarbij is ernaar gestreefd de effecten op de uitkeringen zo klein mogelijk te houden, maar zijn materiële wijzigingen niet helemaal uitgesloten. Aldus is sprake van een uniform systeem. Deze regels voor de berekening van het dagloon zijn het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging, gebaseerd op de keuze van de formele wetgever om bij algemene maatregel van bestuur nadere en zo nodig afwijkende regels te stellen.
De rechtbank stelt in dat kader vast dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 15 van het Dagloonbesluit oog heeft gehad voor een situatie zoals die zich in het geval van eiseres voordoet, maar daar bewust geen afwijkende regels voor heeft opgesteld. De Nota van Toelichting bij artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit luidt namelijk^[6]:

“Het dagloon wordt gebaseerd op het loon dat de werknemer heeft genoten in de aangiftetijdvakken, gelegen binnen het refertejaar. De opgave van de werkgever aan de belastingdienst is bepalend voor de toerekening van loon aan aangiftetijdvakken. De feitelijke betaling kan in een ander tijdvak liggen dan in het tijdvak waaraan het loon is toegerekend. In dit lid is dit tot uiting gebracht.”De rechtbank verwijst in dit kader tevens naar de uitspraak van de CRvB van 28 december 2022.^[7]

4.7

Uit het voorgaande volgt dat de in artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit neergelegde keuze om voor het moment waarop loon wordt genoten uit te gaan van de opgave aan de belastingdienst, een politiek-bestuurlijke afweging is. De regelgever heeft daarbij bewust geen afwijkende regels vastgesteld voor een situatie zoals hier speelt, waarbij een loonaangifte een maand later is gedaan en daardoor buiten de referteperiode valt. Daarbij is niet gebleken dat de wetgever bij de vaststelling van artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit geen rekening heeft gehouden met de positie en belangen van een bepaalde groep mensen. De rechtbank concludeert daarom dat eiseres geen geslaagd beroep op exceptieve toetsing van artikel 15 van het Dagloonbesluit kan doen. Er is dus geen reden artikel 15 van het Dagloonbesluit wegens kennelijke onredelijkheid of onevenredigheid buiten toepassing te laten wegens strijd met artikel 3:4 van de Awb.

Is er sprake van een onevenredige uitkomst voor eiseres?

4.8

Vervolgens moet de rechtbank de vraag beantwoorden of in het voorliggende concrete geval sprake is van zodanige onevenredigheid dat moet worden afgeweken van strikte toepassing van het Dagloonbesluit. Blijkens de wetsgeschiedenis is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet dat de nadelige gevolgen van besluitvorming worden tegengegaan, maar dat onnodig nadelige gevolgen worden voorkomen^[8].De rechtbank overweegt daarover als volgt.

4.9

Als gevolg van het feit dat het loon bij DHL over de maand september 2019 is toegerekend aan de maand oktober 2019, is het WIA-dagloon lager uitgevallen. Het UWV heeft berekend dat eiseres hierdoor een bedrag van € 1,59 bruto per dag en € 34,58 bruto per maand misloopt. Deze bedragen zijn niet door eiseres betwist. De rechtbank is van oordeel dat, hoewel de gevolgen van de toepassing van artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit nadelig uitpakken voor eiseres, deze gevolgen niet onnodig nadelig zijn. Daarvoor is het verschil tussen het dagloon dat eiseres voor ogen heeft en het vastgestelde dagloon van € 12,30 en bruto maandloon van € 267,53 te klein. Dit rechtvaardigt de vaststelling dat het toegekende dagloon niet in strijd is met het beginsel dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis. Verder is gesteld noch gebleken dat bij eiseres sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat geconcludeerd moet worden dat wel van een onevenredigheid sprake is.

4.1

Het beroep van eiseres op de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
9 november 2021 en de brief ‘Knelpuntenbrief Wet- en Regelgeving’ leiden niet tot een andere conclusie. De brief ziet met name op de financiële nadelige gevolgen van het WIA-dagloonbesluit voor verzekerden die voorafgaand aan hun arbeidsongeschiktheid loonloze perioden kenden, zoals flexwerkers. Daarvan is in deze zaak geen sprake. Ook in de uitspraak van rechtbank Gelderland ging het over de grote financiële gevolgen van loonloze periodes in samenhang met het feit dat de verzekerde niet in aanmerking voor de startersregeling kwam. In de zaak van rechtbank Gelderland hebben daarbij ook bijzondere schrijnende privéomstandigheden van de betrokkene een aanzienlijke rol gespeeld bij de conclusie dat het besluit onevenredig was. Zoals hiervoor al is overwogen is van dergelijke bijzondere omstandigheden in deze zaak niet gebleken.

Conclusie en gevolgen

5. Gelet op het voorgaande heeft het UWV terecht het WIA-dagloon vastgesteld op het bedrag van € 12,30 en het maandloon op € 267,53. Het bestreden besluit blijft dan ook in stand. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.H. Harbers, voorzitter, en mr. A.M.S. Kuipers en
mr. M.M. Vollebregt-Kuipers, leden, in aanwezigheid van mr.B.E. Martini, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

Voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE

Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA wordt voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte die tot volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid heeft geleid, is ingetreden.

Op grond van artikel 13, derde lid, van de Wet WIA worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld. Deze regels zijn gesteld in het Dagloonbesluit dat met ingang van 1 juni 2013 in werking is getreden (Stb. 2013, 185) en dat onder andere met ingang van 1 juli 2015 is gewijzigd (Stb. 2015, 152).

Op grond van artikel 14 van het Dagloonbesluit wordt onder loon verstaan loon in de zin van artikel 16 van de Wet financiering sociale verzekeringen.

Op grond van artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt de werknemer geacht zijn loon te hebben genoten in het aangiftetijdvak waarover een werkgever van dat loon opgave heeft gedaan.

Op grond van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt het dagloon als volgt berekend:

[(A–B) x 108/100 + C] / D

waarbij:

A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die vakantiebijslag reserveert;

B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;

C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en

D staat voor 261.

De Nota van Toelichting bij artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit (Stb. 2013, 185, blz. 36) luidt: