Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/526
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
gemachtigde: mr. A.R. Maarsingh,
en
de burgemeester van Deventer, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Ichoh.
Inleiding
Bij besluit van 14 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser op straffe van een dwangsom van € 2.500,- per overtreding tot een maximum van € 10.000,- gelast artikel 2.1, eerste tot en met derde lid, van de Algemeen plaatselijke verordening Deventer (hierna: APV) niet te overtreden door – onder meer - niet deel te nemen aan een samenscholing, niet onnodig op te dringen en niet door uitdagend gedrag dan wel door te vechten aanleiding te geven tot ongeregeldheden.
Bij besluit van 7 februari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2023. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Totstandkoming van het besluit
1.1
Op 28 september 2021 heeft verweerder van de Politie Eenheid Oost-Nederland een bestuurlijke rapportage ontvangen. In deze rapportage is – samengevat – het volgende weergegeven. Op zaterdag 21 augustus 2021 vond in Deventer het jaarlijkse voetbaltoernooi van Go Ahead Eagles (GAE) plaats. Het toernooi werd massaal bezocht door diverse supporters, waaronder veel leden van de harde kern van GAE. Op het eind van de middag kwam het bericht dat de harde kern van PEC Zwolle in de buurt was voor een confrontatie. Er was door deze harde kern van PEC Zwolle vooraf niet aangegeven dat ze zouden komen, het was een zogenoemde verrassingsaanval. De confrontatie is door de politie voorkomen. Ondertussen had de leider van de harde kern van GAE contact gehad met de leider van de harde kern van PEC Zwolle, waarbij door de leider van de harde kern PEC Zwolle is aangegeven dat zij met een auto in de buurt waren van het sportpark. Een groep van vijf personen van de harde kern van GAE, waaronder eiser, is in een auto gestapt op zoek naar de harde kern van PEC Zwolle. Op de Raalterweg in Deventer hebben beide groepen elkaar getroffen en zijn zij met elkaar in gevecht gegaan. De leider van de harde kern van GAE werd gelijk knock-out geslagen. Tijdens en na de confrontatie zijn er foto’s en filmpjes gemaakt van het gebeuren door iemand van de harde kern van PEC Zwolle die al snel op sociale media en hooligansites zijn geplaatst. De GAE harde kern leden zijn duidelijk in beeld. Op de filmpjes/ foto’s is eiser te zien met zijn gezicht onder het bloed.
1.2.
Eiser heeft zestien antecedenten, waarvan vijf op het gebied van openlijke geweldpleging. Daarnaast valt eiser binnen de doelgroep supporters ROOD. Personen in deze doelgroep vallen onder de specifieke Persoons Gerichte Aanpak voetbal. Zij profileren zich als hooligan en maken zich schuldig aan geweldpleging. Uitgangspunt voor de categorie ROOD is aanpakken en binden. De inzet is gericht op het ontmoedigen van het zich ontwikkelen richting extreme hooligan en het terugbrengen naar de categorieën oranje of groen.
1.3
Eiser heeft een (landelijk) stadionverbod, vanwege openlijke geweldpleging, het gooien
van een brandende rookpot op het speelveld, het gooien van een vloeistof richting de medesupporters, het betreden van de NO GO-zone en het niet voldoen aan bevel of vordering van een steward, veldbetreding en het duwen van de keeper tijdens de veldbetreding.
1.4
Verweerder heeft op basis van deze bestuurlijke rapportage op 1 oktober 2021 het voornemen bekend gemaakt eiser een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft een zienswijze ingediend.
1.5.
Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen. In dit besluit heeft verweerder overwogen dat de politie heeft vastgesteld dat eiser heeft deelgenomen aan
de vechtpartij op 21 augustus 2021, dat eiser meerdere antecedenten heeft op het gebied van openlijke geweldpleging en veelvuldig voorkomt in de systemen van de politie met betrekking tot overlastmeldingen. Er is zodoende sprake van een patroon waaruit blijkt dat eiser herhaaldelijk betrokken is geweest bij vechtpartijen en ongeregeldheden. Ook bij voetbalwedstrijden is eiser betrokken geweest bij ongeregeldheden, wat voor de KNVB aanleiding is geweest om eiser een landelijk stadionverbod op te leggen.
1.6
Gelet op de uit de bestuurlijke rapportage verkregen informatie heeft eiser zich volgens verweerder schuldig gemaakt aan overtreding van artikel 2:1 (samenscholing en ongeregeldheden) van de APV.
1.7
Op 18 januari 2022 heeft een digitale hoorzitting bij de Algemene bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) plaatsgevonden. De commissie heeft op 3 februari 2022 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
1.8
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
1.9
Bij besluit van 27 juni 2022 heeft verweerder besloten een dwangsom van € 2.500,-
in te vorderen vanwege een overtreding van de last door eiser op 15 mei 2022. Eiser heeft de dwangsom betaald. Ter zitting heeft eiser aangegeven het met de verbeurte van die dwangsom niet eens te zijn. Het beroep van eiser tegen het bestreden besluit heeft daarom op grond van artikel 5:39 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het invorderingsbesluit van 27 juni 2022.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de aan eiser bij besluit van 14 oktober 2021 opgelegde last onder dwangsom aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd.
3. De relevante wet- en regelgeving is vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
4. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder met zijn last onder dwangsom disproportioneel handelt en het evenredigheidbeginsel heeft geschonden. Eiser meent dat de last onder dwangsom noch geschikt, noch noodzakelijk, noch evenwichtig is. Verweerder had ervoor kunnen kiezen om eiser te wijzen op de strafrechtelijke sanctie die kan volgen indien artikel 2:1 van Pro de APV wordt overtreden. Dat is een minder vergaande maatregel die het doel (voorkomen van overtreding van artikel 2:1 van Pro de APV) ook bereikt. Indien eiser daarná artikel 2:1 van Pro de APV mocht overtreden en de zaak aan strafrechter mocht worden voorgelegd, dan zouden er wellicht termen zijn om de onderhavige last tot dwangsom op te leggen. De zaak kan na verbeuren van een dwangsom niet (meer) aan de strafrechter worden voorgelegd. Het Openbaar Ministerie verliest namelijk zijn vervolgingsrecht als een dwangsom naar aanleiding van een vermeende overtreding van artikel 2:1 van Pro de APV verbeurd wordt verklaard. Een vervolging ter zake van artikel 2:1 van Pro de APV zou immers een dubbele vervolging inhouden en dat is strijdig met het internationaal aanvaarde beginsel van ne bis in idem.
Was verweerder bevoegd tot het opleggen van de last onder dwangsom?
5. De zorg voor de handhaving van de openbare orde is, gelet op de geschiedenis van
de totstandkoming van artikel 172 van Pro de Gemeentewet, exclusief opgedragen aan de burgemeester. De handhaving van de openbare orde bestaat uit het feitelijk bewaren en herstellen van de openbare orde en wordt beschouwd als de zorg voor de naleving van regels, zoals artikel 2.1 van de APV, gericht op het voorkomen van verstoring van de orde en rust in het openbare leven. Voor de naleving van die regels kan de burgemeester daadwerkelijk optreden om overtreding van de desbetreffende regels te voorkomen of te beëindigen.
Overtreding?
6. Eiser heeft de inhoud van de onder 1.1. genoemde bestuurlijke rapportage niet betwist. Ook overigens ziet de rechtbank geen aanleiding om aan de betrouwbaarheid en de inhoud van de bestuurlijke rapportage te twijfelen. De burgemeester mocht zich daarom baseren op die bestuurlijke rapportage en kon op basis daarvan aannemen dat eiser artikel 2.1, eerste lid, van de APV overtreden heeft. Er is dus sprake van een overtreding en dat maakte de burgemeester in beginsel bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
Kans op herhaling?
7. Volgens vaste rechtspraak [1] kan een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, als een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Naar het oordeel van de rechtbank is dat laatste het geval. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat eiser een groot aantal antecedenten heeft, waarvan vijf op het gebied van openlijke geweldpleging. Daarnaast valt eiser in de doelgroep supporters ROOD en heeft hij een landelijk stadionverbod vanwege een groot aantal ongeregeldheden in en rond stadions. De burgemeester mocht daarom aannemen dat er een reëel gevaar voor herhaling bestaat.
Dwangsombesluit en strafrecht
8. Voor zover namens eiser is betoogd dat in dit geval strafrechtelijke handhaving met de waarborgen die het strafprocesrecht biedt, veel meer voor de hand ligt dan een bestuursrechtelijk optreden, overweegt de rechtbank het volgende. Het doel van de door verweerder opgelegde last onder dwangsom is om herhaling van de overtreding te voorkomen. Indien eiser niet opnieuw een overtreding begaat, verbeurt hij ook geen dwangsom. De last onder dwangsom heeft niet tot doel om eiser leed toe te brengen, maar om herhaling van de overtreding te voorkomen. Het gaat hier niet om het opleggen van een bestuurlijke boete en is het ook geen punitieve sanctie. De omstandigheid dat in dit soort gevallen ook strafrechtelijk kan worden opgetreden, betekent niet dat geen herstelsanctie zoals een last onder dwangsom, kan worden opgelegd.
9. Eiser heeft aangevoerd dat verbeurte van de dwangsom er toe zal leiden dat daardoor het Openbaar Ministerie zijn vervolgingsrecht verliest vanwege het ne bis in idem-beginsel (verbod op dubbele vervolging en bestraffing vanwege hetzelfde feit). Daarin volgt de rechtbank eiser niet. Het opleggen van een dwangsom en ook het invorderen daarvan zijn geen punitieve sancties en zijn dus niet gericht op bestraffing. Het zijn maatregelen met een reparatoir karakter die in dit geval strekken ter voorkoming of herhaling van een overtreding.
10. De stelling van eiser dat verweerder met het opleggen van een preventieve dwangsom op de stoel van de rechter gaat zitten en de rechter buitenspel zet, volgt de rechtbank niet. Als eiser en verweerder een geschil hebben over het al dan niet verbeurd zijn van een dwangsom, zal verweerder een invorderingsbesluit nemen. Daartegen kan eiser bezwaar maken en vervolgens beroep instellen bij de bestuursrechter. In die procedure worden de feiten die verweerder aan de invordering ten grondslag legt volledig getoetst aan de hand van de tegen die invordering naar voren gebrachte beroepsgronden. Voor zover eiser bang is dat verweerder te makkelijk een nieuwe overtreding van artikel 2.1 van de APV aan zal nemen kan dit in een procedure over een invorderingsbesluit door de rechter zonder terughoudendheid worden beoordeeld. Eiser heeft dus bij verbeurte van dwangsommen volledige bestuursrechtelijke rechtsbescherming en de rechter wordt niet buitenspel gezet.
Heeft verweerder gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid ?
11. Voor zover eiser heeft gesteld dat het opleggen van een dwangsom in dit geval niet geschikt is om het doel te bereiken en evenmin noodzakelijk, gelet op de aanwezige mogelijkheid tot strafvervolging en de boetebedragen die kunnen worden opgelegd, ziet de rechtbank dit anders. Een bestuursorgaan kan bij de toepassing van bestuursdwang in een situatie waarin ook strafvervolging mogelijk is, eigen keuzes maken. Eerder in deze uitspraak is al aangegeven dat het perspectief bij het opleggen van een dwangsom niet bestraffing is maar het voorkomen van nieuwe overtredingen. Verweerder heeft in dit geval overwogen dat met een strafrechtelijke sanctionering van de gepleegde overtreding onvoldoende wordt voorkomen dat weer nieuwe overtredingen plaats zullen vinden. Ter zitting heeft verweerder er verder op gewezen dat er weliswaar op papier forse geldboetes staan op de overtreding van artikel 2.1 APV maar dat in de praktijk aanzienlijk lagere boetes worden geëist en opgelegd. Vanuit het met bestuurlijke handhaving te dienen belang acht de rechtbank in dit geval het opleggen van een preventieve dwangsom daarom een geschikt en ook noodzakelijk middel.
12. Ten aanzien van de stelling dat de opgelegde last onder dwangsom in dit concrete geval onevenredig of onevenwichtig is en met een waarschuwing had kunnen worden volstaan, overweegt de rechtbank dat uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat sprake is geweest van een ernstige schending van de openbare orde. Eiser is betrokken geweest bij de afgesproken confrontatie met de harde kern van PEC Zwolle op 21 augustus 2021, zoals duidelijk naar voren komt uit de bij de bestuurlijke rapportage gevoegde foto, waaruit blijkt dat eiser zijn gezicht onder het bloed heeft zitten. Een bewust opgezochte vechtpartij in de openbare ruimte is naar het oordeel van de rechtbank een ernstige schending van de openbare orde, waarvoor een last onder dwangsom het geëigende middel is. Op grond hiervan is de aan eiser opgelegde last onder dwangsom evenredig. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat, anders dan eiser veronderstelt, de last niet jarenlang boven zijn hoofd blijft hangen en daarom onevenredig zwaar op hem drukt. Indien eiser zich gedurende een jaar niet schuldig maakt aan overtreding van artikel 2.1 van de APV en dus geen dwangsom verbeurt, kan hij verweerder op grond van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb verzoeken de last op te heffen.
13. De rechtbank is eveneens van oordeel dat een bedrag van € 2.500,- per overtreding met een maximum van € 10.000,- een voldoende prikkel vormt om herhaling van de overtreding te voorkomen en niet onredelijk is, waarbij van belang is dat eiser het zelf in de hand heeft om artikel 2.1 van de APV wel of niet te overtreden.
Het beroep tegen het invorderingsbesluit
14. Eiser heeft geen afzonderlijke beroepsgronden aangevoerd tegen het invorderingsbesluit en ter zitting bevestigd dat de gronden tegen het invorderingsbesluit dezelfde zijn als die hij heeft aangevoerd tegen het dwangsombesluit. Eiser heeft tegen het invorderingsbesluit dus geen andere gronden aangevoerd dan hiervoor al zijn besproken. Evenmin heeft hij de feiten die aan het invorderingsbesluit ten grondslag liggen gemotiveerd betwist. Het beroep tegen het invorderingsbesluit slaagt daarom niet.
Conclusie en gevolgen
Uit het voorgaande volgt dat de bestreden besluiten in stand kunnen blijven. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R. van der Velde, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. A. Oosterveld, leden, in aanwezigheid van Y. van Arnhem, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Gemeentewet
Artikel 125, eerste en derde lid:
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder dwangsom.
3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:31d:
Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32, eerste en tweede lid:
Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Artikel 5:32b:
Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan welk per overtreding van de last.
Het bestuursorgaan stelt teven een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Algemene Plaatselijke Verordening Deventer
Artikel 2:1:
Het is verboden op een openbare plaats deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag dan wel door te vechten aanleiding te geven tot ongeregeldheden.
Degenen die op een openbare plaats:
aanwezig is bij een voorval waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan;
aanwezig is bij een gebeurtenis die aanleiding geeft tot toeloop van publiek waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan; of
zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing;
is verplicht op bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
3. Het is verboden zich te begeven naar of te bevinden op openbare plaatsen die door of vanwege het bevoegd gezag in het belang van de openbare veiligheid of ter voorkoming van ongeregeldheden zijn afgezet.
4. De burgemeester kan ontheffing verlenen van het in het derde lid gestelde verbod.
5. Het bepaalde in de voorgaande leden is niet van toepassing op betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties.