Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/2169
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland, verweerder
(gemachtigden: mr. M.J. Tunnissen en mr. S.J. de Haan).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghouder]uit [vestigingsplaats] (de vergunninghouder)
[vergunninghouder]uit [vestigingsplaats] (de vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. J. van Groningen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan de vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een premixenfabriek in Hasselt. Verweerder heeft deze vergunning verleend met een besluit van 1 november 2022 (het bestreden besluit).
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft in reactie op het beroep enkele stukken ingediend.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 20 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiser, de gemachtigden van verweerder en de gemachtigde van de vergunninghouder. Verder zijn namens verweerder verschenen [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] en namens de vergunninghouder [persoon 4] en [persoon 5] .
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt of de omgevingsvergunning voor de premixenfabriek in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bevoegd is om omgevingsvergunning te verlenen voor de premixenfabriek en dat hij in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken
.Daarom kan de vergunning in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Daarom kan de vergunning in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Relevante feiten en omstandigheden
4. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende relevante feiten en omstandigheden.
4.1.
De vergunninghouder is eigenaar van het perceel [het perceel] (het perceel). Op 7 december 2021 heeft de vergunninghouder een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het oprichten van een premixenfabriek op het perceel. Het bouwplan ziet op het oprichten van een bedrijfsgebouw met een hoogte van 35 meter.
4.2.
Met het bestreden besluit heeft verweerder de aangevraagde vergunning verleend. Deze vergunning ziet op de activiteiten het bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en het veranderen van een (milieu)inrichting, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
4.3.
Eiser woont aan de [adres] . Tussen zijn woning en de beoogde locatie van de premixenfabriek zit een afstand van ongeveer 650 meter. Eiser heeft vanuit zijn woning zicht op deze locatie.
Ontvankelijkheid van het beroep
5. In zaken waarin de wetgever eenieder de mogelijkheid heeft gegeven om zienswijzen naar voren te brengen, hebben allen die zienswijzen naar voren hebben gebracht over het ontwerpbesluit, toegang tot de rechter, ook al zijn zij geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). [1]
Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Eiser heeft tijdig een zienswijze ingediend. Daarom is voor de beantwoording van de vraag of zijn beroep tegen het bestreden besluit ontvankelijk is, niet van belang of hij belanghebbende is bij het bestreden besluit. Om die reden laat de rechtbank de vraag of eiser belanghebbende is in het midden. Het beroep is ontvankelijk.
Is verweerder bij de beoordeling uitgegaan van de juiste productiecapaciteit?
6.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag is uitgegaan van een te lage productiecapaciteit. Daardoor heeft verweerder de premixenfabriek volgens eiser ten onrechte niet aangemerkt als een IPPC-installatie en is de aanvraag ten onrechte niet getoetst aan de daarvoor geldende BBT-conclusies en BREF’s. Eiser is van mening dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag had moeten uitgaan van de maximaal representatieve mogelijkheden, te weten een productiecapaciteit van 100.000 ton per jaar. Daartoe voert hij aan dat de vergunninghouder in eerste instantie een productiecapaciteit van 100.000 ton per jaar heeft aangevraagd, maar dat hij er uiteindelijk voor heeft gekozen om de productie langzaam op te starten. Eiser is van mening dat de uiteindelijk in de aanvraag genoemde capaciteit van 10.000 ton melkpoeder per jaar (waarvan 250 ton grondstoffen van dierlijke herkomst) niet is onderbouwd. Bovendien kan de vergunninghouder volgens eiser de productiecapaciteit in de toekomst uitbreiden zonder dat daarvoor een nieuwe omgevingsvergunning hoeft te worden aangevraagd en heeft de vergunninghouder ook de intentie om dat te doen.
6.2.
De rechtbank volgt eiser niet in dit standpunt. Verweerder moest beslissen op de aanvraag zoals die door de vergunninghouder is ingediend. Dit geldt ook als er een kans bestaat dat de aangevraagde activiteiten in de toekomst zullen worden uitgebreid. De vergunninghouder heeft er uiteindelijk voor gekozen om een productiecapaciteit aan te vragen van 80.277,6 ton diervoeders. Dit is de productiecapaciteit die door verweerder is vergund en dit is ook vastgelegd in voorschrift 7.1.1 van de omgevingsvergunning. Als de vergunninghouder meer wil gaan produceren dan de vergunde hoeveelheden, zal hij daarvoor een omgevingsvergunning moeten aanvragen. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
6.3.
Op de zitting heeft eiser aangevoerd dat de hoeveelheid grondstoffen van dierlijke herkomst, zoals bedoeld in categorie 6.4, onder b, van Bijlage 1 bij de Richtlijn industriële emissies (de RIE), niet juist is berekend. Volgens eiser had bij het bepalen van deze hoeveelheid ook de gebruikte hoeveelheid melk in aanmerking genomen moeten worden. De rechtbank is van oordeel dat eiser dit argument zo laat heeft ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren. Eiser heeft niet gemotiveerd waarom hij dit argument niet eerder heeft kunnen aanvoeren. Daarom zal de rechtbank dit argument wegens strijd met een goede procesorde niet in de beoordeling van het beroep betrekken.
Was verweerder bevoegd omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de maximale bouwhoogte?
7.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder niet bevoegd was om in afwijking van het bestemmingsplan toestemming te geven voor een grotere bouwhoogte dan 16 meter.
7.1.1.
Eiser is van mening dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels in strijd is met hogere regels en daarom onverbindend moet worden verklaard of buiten toepassing moet worden gelaten.
In de eerste plaats is de afwijkingsbevoegdheid volgens eiser in strijd met artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Volgens de memorie van toelichting ziet een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid op het aanwijzen van gevallen die van geringe planologische betekenis zijn en die bouwtechnisch veelal niet ingrijpend van aard zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in meerdere uitspraken overwogen dat een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid alleen een ondergeschikte afwijking van de planregels kan betreffen, dat daarmee niet kan worden afgeweken van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen, dat de toepassing van een afwijkingsregeling niet het effect mag hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd en dat afwijkingsbevoegdheden door voldoende objectieve normen moeten worden begrensd. Volgens eiser is in dit geval ten onrechte geen maximale bouwhoogte opgenomen, waardoor geen sprake is van enige beperking. Er zijn geen regels en grenzen gesteld, waardoor de toepassing van de bevoegdheid niet kwalitatief en kwantitatief toetsbaar is. Ook is volgens eiser geen sprake van een ondergeschikte afwijking van de planregels.
In de tweede plaats is de afwijkingsbevoegdheid volgens eiser in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel, omdat deze een open norm bevat. Op basis van de planregels is niet duidelijk hoe de bevoegdheid moet worden toegepast. De norm van een “investering in de ruimtelijke kwaliteit” is zo ruim dat deze onvoldoende houvast biedt met betrekking tot de ter plaatse toelaatbare hoogbouw, waardoor deze norm onvoldoende objectief en concreet is begrensd. Deze norm is eerst na de vaststelling van het bestemmingsplan ingevuld in de leidraad “Hoger Bouwen met Hogere kwaliteit" (de leidraad). Volgens eiser moet uit de planregel zelf, al dan niet in combinatie met de verbeelding, duidelijk blijken wat de (maximale) bouwmogelijkheden zijn. Hij verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 juli 2022. [2]
In de derde plaats is de afwijkingsbevoegdheid volgens eiser tot stand gekomen in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, omdat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan niet duidelijk was hoe de voorwaarde voor toepassing van de afwijkingsbevoegdheid, inhoudende dat sprake moet zijn van een investering in de ruimtelijke kwaliteit, moest worden uitgelegd.
7.1.2.
Tot slot voert eiser aan dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid blijkens de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie alleen bedoeld is voor geringe afwijkingen. Daarvan is in dit geval geen sprake, omdat het bouwplan de maximale bouwhoogte van 16 meter met 118% overschrijdt. Eiser is van mening dat uit de toelichting op het bestemmingsplan, de bedrijventerreinvisie en de Nota van uitgangspunten kan worden afgeleid dat het nooit de bedoeling van de gemeenteraad kan zijn geweest om zo’n grote overschrijding toe te staan.
7.2.
Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat deze beroepsgronden op grond van het relativiteitsvereiste niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
7.2.1.
Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen reden is om artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. Verweerder heeft er op gewezen dat de afwijkingsbevoegdheid uit dit artikel in deze procedure slechts exceptief getoetst kan worden. Deze bepaling is volgens verweerder niet evident in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro en ook niet met het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel.
7.2.2.
Verweerder is van mening dat hij op grond van artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels bevoegd is om omgevingsvergunning te verlenen voor een bedrijfsgebouw met een bouwhoogte van 34,5 m. In deze bepaling wordt niet gesproken over “geringe afwijkingen”. Nu er geen onduidelijkheid bestaat over deze bepaling, komt bij de uitleg van deze bepaling geen betekenis toe aan de toelichting van een bestemmingsplan en dus ook niet aan de door eiser genoemde bedrijventerreinvisie en de Nota van uitgangspunten.
7.3.
De rechtbank constateert dat eisers belangrijkste bezwaar tegen de premixenfabriek is gelegen in de hoogte van het gebouw. De rechtbank wil daar recht aan doen. Daarom zal zij niet eerst beoordelen of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit naar aanleiding van de door eiser aangevoerde beroepsgronden over de bouwhoogte, maar zal zij deze gronden inhoudelijk beoordelen.
7.4.
De rechtbank is van oordeel dat er geen grond bestaat voor het onverbindend verklaren of buiten toepassing laten van artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels. Verweerder is bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels, omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een bedrijfsgebouw met een bouwhoogte van 34,5 meter. De rechtbank legt dit hierna uit.
7.4.1.
Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bedrijventerreinen Zwartewaterland” (het bestemmingsplan) heeft het perceel de bestemming “bedrijventerrein”.
Op grond van artikel 6, lid 6.2, onder a, onderdeel 3, van de planregels bedraagt de bouwhoogte van bedrijfsgebouwen niet meer dan 16 meter, dan wel niet meer dan de bestaande bouwhoogte indien deze meer bedraagt.
In artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels is bepaald dat het bevoegd gezag, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
- de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
- het bebouwingsbeeld;
- de verkeersveiligheid en brandveiligheid;
- parkeervoorzieningen;
bij omgevingsvergunning kan afwijken van het bepaalde in lid 6.2, onder a, onderdeel 3,
met dien verstande dat de bouwhoogte van bedrijfsgebouwen uitsluitend mag worden verhoogd indien er een investering in de ruimtelijke kwaliteit plaatsvindt. Indien het bebouwing grenzend aan de randen van het bedrijventerrein betreft moet de bebouwing tevens goed landschappelijk worden ingepast aan de zijde(s) die vanaf omliggende woongebieden worden waargenomen.
7.4.2.
Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat het ziet op het bouwen van een bedrijfsgebouw met een bouwhoogte van 34,5 meter. Om mee te kunnen werken aan het bouwplan heeft verweerder gebruik gemaakt van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1º, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels.
7.4.3.
Met de in 7.1.1. weergegeven beroepsgrond stelt eiser de gelding van artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels aan de orde. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor een dergelijke evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. [3]
Bij de hier aan de orde zijnde toets moet dus het evidentiecriterium worden gehanteerd. Dit houdt in dit geval in dat artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels alleen onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten als sprake is van evidente strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. [4]
Voor het buiten toepassing laten van een planregel wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling slechts plaats als een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming of als die bepaling voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking. Als aan de toepassing van een afwijkingsmogelijkheid voorwaarden zijn verbonden, is deze niet onbeperkt. [5]
7.4.4.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels niet evident in strijd is met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel. Het gaat in dit geval niet om een bevoegdheid tot wijziging van het gebruik, maar om een bevoegdheid om af te wijken van de maximale bouwhoogte. Dat deze afwijkingsbevoegdheid een open norm bevat, leidt op zichzelf niet tot de conclusie dat het plan in strijd is met de rechtszekerheid. [6] De rechtbank is het met verweerder eens dat niet is vereist dat aan een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een concrete, maximale (bouw)hoogte is gekoppeld. De rechtbank is het ook met verweerder eens dat in dit geval geen sprake is van een afwijkingsbevoegdheid zonder enige beperking. Uit artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels volgt dat alleen mag worden afgeweken van de maximale bouwhoogte van 16 meter als daardoor geen onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden, het bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid en brandveiligheid en parkeervoorzieningen plaatsvindt. Daarnaast geldt dat de bouwhoogte van bedrijfsgebouwen uitsluitend mag worden verhoogd als er een investering in de ruimtelijke kwaliteit plaatsvindt en dat bebouwing aan de randen van het bedrijventerrein goed landschappelijk moet worden ingepast aan de zijde(s) die vanaf omliggende woongebieden worden waargenomen. Hieruit volgt dat aan de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid voorwaarden zijn verbonden. Daarom bestaat er geen grond om deze planregel onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten.
7.4.5.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. [7]
7.4.6.
De rechtbank constateert dat de in artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid geen concrete bouwhoogtebeperking kent, maar dat de bouwhoogte wel degelijk wordt beperkt vanwege de in die bepaling genoemde voorwaarden. Dit brengt met zich mee dat deze afwijkingsbevoegdheid niet alleen kan worden gebruikt voor geringe afwijkingen van de maximale bouwhoogte van 16 meter, maar ook voor meer significante afwijkingen. Nu de planregels wat dit betreft duidelijk zijn, zijn de door eiser genoemde niet bindende toelichting op het bestemmingsplan, de bedrijventerreinvisie en de Nota van uitgangspunten in dit kader niet van belang.
7.4.7.
Hieruit volgt dat deze beroepsgronden niet slagen.
Heeft verweerder in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om toestemming te geven voor het afwijken van de maximale bouwhoogte?
8.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid om toestemming te geven voor het afwijken van de maximale bouwhoogte. Eiser is van mening dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij is van mening dat verweerder de stelling dat het bouwplan past in het bedrijfsmatige karakter van het bedrijventerrein niet heeft onderbouwd. Volgens eiser is dit ook niet juist, aangezien in het bestemmingsplan bewust is gekozen voor een maximale bouwhoogte van 16 meter, terwijl het bouwplan ziet op een bouwhoogte van 35 meter. Ook de stelling dat het bouwplan niet gebiedsvreemd is en dat geen sprake is van een massieve aanblik, is volgens eiser niet onderbouwd. Eiser is van mening dat dit op zijn minst onderbouwd had moeten worden met een beeldkwaliteitsplan. Volgens eiser is vanaf [straat] wel degelijk sprake van een massieve aanblik, aangezien het pand vanaf die kant bezien vlak naast een aantal silo’s met een hoogte van 18,5 meter komt te staan, waardoor een muur van hoge gebouwen ontstaat. Verder voert eiser aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het bouwplan voldoet aan de uitgangspunten van de leidraad. Deze leidraad kan volgens eiser niet worden toegepast, omdat deze pas is vastgesteld ná de vaststelling van het bestemmingsplan. Daarbij komt dat deze leidraad, blijkens de tekst daarvan, alleen van toepassing is op artikel 4, derde lid, onder b, van de planregels. Deze bepaling heeft betrekking op niet-geluidgezoneerde bedrijven, terwijl het hier juist gaat om een geluidgezoneerd deel van het bedrijventerrein. Daarnaast is eiser van mening dat de enkele verwijzing naar de leidraad onvoldoende is om aan te nemen dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij is volgens eiser van belang dat het bedrijventerrein tegenover en nabij een woonkern ligt. Verder voert eiser aan dat de leidraad is toegevoegd aan de door de raad vastgestelde Welstandsnota 2016 “Slimmer bekeken” (de welstandsnota 2016), maar dat deze nota pas op 16 februari 2023 is gepubliceerd. Daardoor waren de leidraad en de welstandsnota ten tijde van het bestreden besluit nog niet in werking getreden. Ook om die reden kan het bestreden besluit niet worden gebaseerd op de leidraad.
Ook voert eiser aan dat het aantal verkeersbewegingen dat het bouwplan met zich meebrengt in het verkeersrapport is onderschat. Volgens eiser neemt zowel het aantal bewegingen met vrachtwagens als het aantal bewegingen met personenauto’s aanzienlijk toe. Eiser is van mening dat in het verkeersrapport ten onrechte geen rekening is gehouden met de druk die deze extra verkeersbewegingen zullen geven op de omliggende provinciale wegen. Volgens eiser is nu al sprake van verstoppingen op een aantal rotondes en zullen deze toenemen door de extra verkeersbewegingen ten gevolge van het bouwplan. Daarnaast vreest eiser dat deze extra verkeersbewegingen zullen leiden tot (een toename van) geluidsoverlast.
Verder stelt eiser zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt met betrekking tot de in het bouwplan voorgenomen bouwhoogte. Volgens eiser is bijvoorbeeld niet gekeken naar het uitzicht vanuit de nabijgelegen woningen.
8.2.
Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat deze beroepsgronden op grond van het relativiteitsvereiste niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
8.2.1.
Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Ten aanzien van de bouwhoogte voert verweerder aan dat op het bedrijventerrein waar de premixenfabriek wordt gerealiseerd sprake is van bedrijvigheid en dat het terrein een bedrijfsmatig karakter heeft. Op het terrein zijn onder meer een asfaltcentrale en verschillende transportbedrijven gevestigd. Volgens verweerder past het bouwplan binnen het bedrijfsmatige karakter van het bedrijventerrein. Het opstellen van een beeldkwaliteitsplan is niet voorgeschreven in wet- en regelgeving en is daarom niet verplicht. Verder wijst verweerder erop dat op het bedrijventerrein al meerdere gebouwen aanwezig zijn met een grotere hoogte dan 16 meter. Deze gebouwen hebben een hoogte variërend van 18,5 tot 28,5 meter en liggen verspreid over het bedrijventerrein. Daardoor is het bouwplan niet gebiedsvreemd en is ook geen sprake van een massieve aanblik of “een muur van hoge gebouwen”. Van een onevenredige aantasting van het totale bebouwingsbeeld is daarom volgens verweerder geen sprake. Als randvoorwaarde is in de afwijkingsbevoegdheid opgenomen dat hogere bouw vergezeld moet gaan van een investering in de ruimtelijke kwaliteit. Verweerder voert aan dat in de leidraad nadere handvatten zijn gegeven voor de invulling van dit criterium. Volgens verweerder is de leidraad wel van toepassing, nu deze is vastgesteld en consequent is toegepast. Dat de leidraad later is vastgesteld dan het bestemmingsplan doet daar niet aan af. De leidraad kan volgens verweerder niet alleen worden toegepast bij toepassing van artikel 4.3, onder b, van de planregels, maar ook bij toepassing van artikel 6.3, onder b, van de planregels, omdat beide bepalingen gelijkluidend zijn. Volgens verweerder voldoet het bouwplan aan de uitgangspunten uit de leidraad, waardoor sprake is van een goede ruimtelijke kwaliteit.
Ten aanzien van de verkeersbewegingen verwijst verweerder naar punt 1.7 van de nota van zienswijzen. Daarin is een inhoudelijke reactie gegeven op de stelling van eiser dat het verkeersrapport van Goudappel is gebaseerd op onjuiste aannames. Volgens verweerder heeft eiser in het beroepschrift niet gemotiveerd waarom deze reactie niet juist is.
Verder voert verweerder aan dat hij de bij het bestreden besluit betrokken belangen heeft gewogen en dat geen sprake is van een onjuiste of onredelijke belangenafweging.
8.3.
De rechtbank constateert dat deze beroepsgronden betrekking hebben op de bouwhoogte van het bedrijfsgebouw en op de extra verkeersbewegingen die worden gegenereerd door de premixenfabriek. Ook hier geldt dat de rechtbank ten aanzien van de beroepsgrond over de bouwhoogte niet eerst zal beoordelen of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit naar aanleiding daarvan. De rechtbank zal deze beroepsgrond inhoudelijk beoordelen. De rechtbank zal de beroepsgrond over de verkeersbewegingen wel eerst beoordelen aan de hand van het relativiteitsvereiste.
8.4.
De rechtbank is van oordeel dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit naar aanleiding van de beroepsgrond over de verkeersbewegingen. Deze grond ziet op een deelaspect van de norm van een goede ruimtelijke ordening die kennelijk niet strekt tot bescherming van eisers eigen belang. Daarom bespreekt de rechtbank deze beroepsgrond niet inhoudelijk. Zij licht dit hierna toe.
8.4.1.
Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
8.4.2.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht [8] blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
8.4.3.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo strekt tot bescherming van het belang van een goede ruimtelijke ordening. De bescherming van het belang van een goede ruimtelijke ordening kent vele aspecten en strekt tot bescherming van een veelheid van ruimtelijk relevante belangen. [9] Belanghebbenden kunnen zich in rechte op de norm van een goede ruimtelijke ordening beroepen voor zover die norm betrekking of mede betrekking heeft op hun eigen belangen. [10] De verkeersbewegingen die worden gegenereerd door het vergunde bouwplan zijn een deelaspect van de norm van de goede ruimtelijke ordening.
8.4.4.
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de afstand tussen eisers woning enerzijds en de premixenfabriek en de door eiser genoemde provinciale wegen en rotondes anderzijds, op voorhand kan worden uitgesloten dat de extra verkeersbewegingen die zullen worden gegenereerd door de premixenfabriek zullen leiden tot een aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van eisers woning. Eiser woont op ongeveer 650 m van de beoogde locatie van de fabriek. Tussen de woning van eiser en die locatie ligt het Zwarte Water. De door eiser genoemde provinciale wegen liggen op een afstand van ongeveer 950 m van eisers woning. De Hasselterweg (N331) is vanaf de woning van eiser per auto te bereiken over een afstand van ongeveer 1.200 m. Hieruit volgt dat de fabriek en deze wegen niet in eisers directe woonomgeving liggen. Gezien deze afstanden en de verwachte rijroutes van het verkeer kan op voorhand worden uitgesloten dat de door de premixenfabriek te genereren verkeersbewegingen bij de woning van eiser zullen leiden tot geluidshinder van enige betekenis vanwege dat verkeer. Daarom is de rechtbank van oordeel dat dit door eiser ingeroepen deelaspect van de norm van een goede ruimtelijke ordening kennelijk niet strekt ter bescherming van zijn eigen belang. [11]
8.5.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vergunde bouwhoogte er niet toe leidt dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder de belangen die zijn gediend met het verlenen van de omgevingsvergunning zwaarder heeft kunnen laten wegen dan eisers belang bij een ongewijzigd uitzicht. De bouwhoogte van het bedrijfsgebouw van 34,5 meter leidt niet tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van eisers woning. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
8.5.1.
De rechtbank stelt vast dat eiser zich niet op het standpunt heeft gesteld dat verweerder de omgevingsvergunning had moeten weigeren, omdat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. De rechtbank begrijpt eisers betoog zo dat hij alleen heeft verwezen naar de welstandsnota en de leidraad in het kader van de beroepsgrond dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
8.5.2.
Verweerder kan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo alleen gebruik maken van de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning te verlenen voor een bedrijfsgebouw met een bouwhoogte van 34,5 meter als dit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarnaast geldt dat verweerder beleidsruimte heeft bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde. Dat betekent dat hij de keuze heeft om de bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. Daarbij moet verweerder een afweging van maken van de betrokken belangen.
De bestuursrechter oordeelt niet zelf of het verlenen van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [12]
8.5.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank is het met verweerder eens dat het bouwplan past in het bedrijfsmatige karakter van het bedrijventerrein. Dat in de planregels een maximale bouwhoogte van 16 meter is voorgeschreven doet daar niet aan af. De planregels geven verweerder de bevoegdheid om een grotere bouwhoogte toe te staan. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank overtuigend gemotiveerd waarom een bouwhoogte van 34,5 meter in dit geval niet leidt tot een onevenredige aantasting van het bebouwingsbeeld. Er is geen rechtsregel die in een geval als dit verplicht tot het opstellen van een beeldkwaliteitsplan.
Ter zitting is gebleken dat de leidraad ten tijde van het bestreden besluit nog niet was gepubliceerd. Daarom was op dat moment nog geen sprake van een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Aan een niet bekendgemaakte beleidsregel komt een gelijke betekenis toe als aan een gedragslijn. [13] Dat de leidraad is vastgesteld ná de vaststelling van het bestemmingsplan maakt niet dat verweerder zich daar niet op mocht baseren. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van verweerder dat de leidraad consequent is toegepast bij de beoordeling van aanvragen voor bedrijfsgebouwen met een grotere bouwhoogte dan 16 meter. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat in de leidraad staat dat deze betrekking heeft op artikel 4.2, lid a, onder b, van de planregels. Daarbij is van belang dat deze bepaling overeenkomt met artikel 6, lid 6.3, onder b, van de planregels. Uit de adviezen van de welstandscommissie Het Oversticht van 17 augustus 2021 en 23 december 2021 blijkt dat het bouwplan is getoetst aan de leidraad en dat is geconstateerd dat het bouwplan daaraan voldoet. Eiser heeft overigens ook niet betwist dat het bouwplan in overeenstemming is met de leidraad. Gelet op de door verweerder gegeven motivering is van een enkele verwijzing naar de leidraad geen sprake.
De rechtbank vindt het aannemelijk dat het uitzicht van eiser als gevolg van het plan in enige mate wordt aangetast. Verweerder heeft zich echter, naar het oordeel van de rechtbank, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de beoogde bouwhoogte van het bedrijfsgebouw niet leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van eisers woning. Eiser zal vanuit zijn woning weliswaar enig zicht hebben op de fabriek, maar dit zal er naar het oordeel van de rechtbank niet toe leiden dat zijn uitzicht onevenredig wordt aangetast. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eisers woning op een afstand van ongeveer 650 meter van de beoogde locatie van de premixenfabriek staat. Bovendien ligt deze locatie in een bestaande industriële omgeving met andere (deels eveneens hoge) bedrijfsgebouwen en een navenante ruimtelijke uitstraling. De rechtbank is van oordeel dat de uitstraling van het bedrijventerrein door de vergunde premixenfabriek slechts in beperkte mate zal wijzigen. De rechtbank wijst er verder op dat in de ruimtelijke ordening geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht. Tot slot heeft verweerder terecht ook gewicht toegekend aan het belang van vergunninghouder om op het bedrijventerrein een premixenfabriek te bouwen en te exploiteren. Al met al heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verleende omgevingsvergunning niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van eiser.
8.5.4.
Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Was verweerder bevoegd omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de milieucategorie en heeft hij in redelijkheid gebruik kunnen maken van die bevoegdheid?
9.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder niet bevoegd is om met toepassing van artikel 6, lid 6.5, onder b, van de planregels omgevingsvergunning te verlenen voor de vestiging van een bedrijf van milieucategorie 4.1 op een locatie waar op grond van het bestemmingsplan maximaal categorie 3.2 is toegestaan. Hij voert aan dat binnenplanse afwijkingen enkel betrekking kunnen hebben op ondergeschikte afwijkingen van het bestemmingsplan. Volgens eiser is in dit geval geen sprake van een geringe afwijking.
9.2.
Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit naar aanleiding van deze beroepsgrond.
9.2.1.
Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat hij bevoegd was om omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de milieucategorie en dat hij in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van die bevoegdheid. Volgens verweerder is sprake van een afwijking van ondergeschikte aard. Verweerder wijst erop dat de bevoegdheid om in individuele gevallen af te wijken van een aanduiding geen wijziging van de bestemming inhoudt. Volgens verweerder is de beoogde premixenfabriek naar aard en omvang gelijk te stellen met een bedrijf van categorie 3.2. Verweerder verwijst naar paragraaf 1.6 van de nota van zienswijzen en (de motivering in) het “Advies milieu [naam] ” van 23 september 2021 en de notitie van Buro Blauw over de richtafstanden van 25 oktober 2022. Uit het geuronderzoek van Buro Blauw volgt dat de fabriek bij alle geurgevoelige objecten voldoet aan de streefwaarde voor een aanvaardbaar geurhinderniveau en zich daarom kan vestigen op een bedrijventerrein met categorie 3.2. Op een afstand van 100 meter is sprake van een goed woon- en leefklimaat wat betreft geur. Verder volgt uit het akoestisch onderzoek van DGMR van 23 maart 2022 dat de beoogde activiteiten passen binnen de geluidzone van het industrieterrein, ook in combinatie met de overige op het terrein gevestigde inrichtingen. Daarom bestaat er volgens verweerder geen aanleiding om aan te nemen dat het bedrijf met bijbehorende verkeersbewegingen de beschikbare geluidruimte van het industrieterrein zal overschrijden. Verder verwijst verweerder naar twee recente onderzoeken die zijn uitgevoerd in opdracht van de vergunninghouder. Ten aanzien van het geluid heeft DGMR op 15 maart 2023 nader onderzoek verricht, waaruit eveneens blijkt dat het bedrijf is te vergelijken met een bedrijf van categorie 3.2. In een aanvullende notitie van Buro Blauw van 16 maart 2023 is nogmaals benadrukt dat geen sprake is van een normaal diervoederbedrijf. De grondstoffen zullen niet worden gemalen en gemengd in perslijnen bij hoge temperatuur en met druk als korrels geperst. De grondstoffen worden alleen gemengd, waardoor het bedrijf qua geur vergelijkbaar is met een bedrijf van categorie 3.2.
9.3.
De rechtbank zal ook ten aanzien van deze grond niet eerst beoordelen of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit, maar zal deze inhoudelijk beoordelen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 6, lid 6.5, aanhef en onder a, van de planregels omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de milieucategorie en dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid. Zij zal dit hierna uitleggen.
9.3.1.
Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming “bedrijventerrein” en de functieaanduiding “bedrijf tot en met categorie 3.2”.
Op grond van artikel 6, lid 6.1, onder c, van de planregels zijn de voor “bedrijventerrein” aangegeven gronden ter plaatse van de aanduiding “bedrijf tot en met categorie 3.2” bestemd voor bedrijven genoemd in de categorieën 1 tot en met 3.2 van de bij de regels behorende Staat van bedrijven industrieterreinen.
Op grond van artikel 6, lid 6.5, onder a, van de planregels kan het bevoegd gezag met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 6.1 ten behoeve van de vestiging van een bedrijf dat naar aard en omvang gelijk is te stellen met de daar genoemde categorieën van bedrijven, mits dit bedrijf in vergelijking met de aangegeven categorieën bedrijven geen grotere en/of onevenredige afbreuk doet aan het woon-, werk- en leefmilieu door hinder en/of gevaar.
9.3.2.
Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat de aanvraag ziet op een bedrijf dat niet is genoemd in de categorieën 1 tot en met 3.2. De rechtbank is het met partijen eens dat de premixenfabriek valt in (de zwaardere) categorie 4.1.
Om mee te kunnen werken aan het bouwplan heeft verweerder gebruik gemaakt van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1º, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 6, lid 6.5, aanhef en onder a, van de planregels.
9.3.3.
De rechtbank vindt het op grond van de door verweerder gegeven motivering aannemelijk dat de premixenfabriek naar aard en omvang gelijk is te stellen met een bedrijf van maximaal categorie 3.2 en dat de voorgenomen activiteiten geen grotere of onevenredige afbreuk doen aan het woon-, werk- of leefmilieu door hinder of gevaar. De rechtbank is het daarom met verweerder eens dat sprake is van een ondergeschikte afwijking van het bestemmingsplan. Hieruit volgt dat verweerder bevoegd was omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de milieucategorie. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van deze bevoegdheid. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser onvoldoende heeft onderbouwd waarom het woon- en leefklimaat ter plaatse van zijn woning wordt aangetast door de afwijking van de milieucategorie.
9.3.4.
Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzitter, en mr. W.R. van der Velde en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
artikel 1:3, vierde lid
Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
artikel 2.1, eerste lid
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
(…)
e.
1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
(…).
artikel 2.12, eerste lid
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
(…).
Wet op de ruimtelijke ordening (Wro)
artikel 3.6, eerste lid
Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
(…)
c. bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels;
(…).
Bestemmingsplan Bedrijventerreinen Zwartewaterland (het bestemmingsplan)
artikel 6, lid 6.1
De voor 'Bedrijventerrein' aangegeven gronden zijn bestemd voor:
(…)
c. bedrijven genoemd in de categorieën 1 tot en met 3.2 van de bij de regels behorende Staat van bedrijven industrieterreinen ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2';
(…).
artikel 6, lid 6.2
a. Voor het bouwen van gebouwen en overkappingen, niet zijnde bedrijfswoningen en gebouwen en overkappingen ten behoeve van de volkstuinen, geldt dat:
(…)
3. de bouwhoogte van bedrijfsgebouwen bedraagt niet meer dan 16 m, dan wel niet meer dan de bestaande bouwhoogte indien deze meer bedraagt;
(…).
artikel 6, lid 6.3
Het bevoegd gezag kan, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
- de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
- het bebouwingsbeeld;
- de verkeersveiligheid en brandveiligheid;
- parkeervoorzieningen;
bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
(…)
b. lid 6.2, sub a, onder 3:
met dien verstande dat de bouwhoogte van bedrijfsgebouwen uitsluitend mag worden verhoogd indien er een investering in de ruimtelijke kwaliteit plaatsvindt. Indien het bebouwing grenzend aan de randen van het bedrijventerrein betreft moet de bebouwing tevens goed landschappelijk worden ingepast aan de zijde(s) die vanaf omliggende woongebieden worden waargenomen;
(…).
artikel 6, lid 6.5
Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
a. lid 6.1 ten behoeve van de vestiging van een bedrijf dat naar aard en omvang gelijk is te stellen met de daar genoemde categorieën van bedrijven, mits dit bedrijf in vergelijking met de aangegeven categorieën bedrijven geen grotere en/of onevenredige afbreuk doet aan het woon-, werk- en leefmilieu door hinder en/of gevaar;
(…).