Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/2166
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] ., te [vestigingsplaats] , eiseres,
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: I.E. van Heijningen.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres vanwege een arbeidsongeval een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.100,00.
Bij besluit van 24 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2021 via een Skype-beeldverbinding. Namens eiseres is verschenen haar algemeen directeur [naam] Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 15 juli 2019 heeft in het magazijn van het bedrijf van eiseres een arbeidsongeval plaatsgevonden. Een werknemer van eiseres (het slachtoffer) was samen met een andere werknemer bezig om houten pallets waarop bigbags met 1.000 kg product stonden op kunststof blokpallets te plaatsen. Dit overpakken was nodig, omdat de houten pallets niet in de stellingen pasten, omdat deze te smal waren. Het slachtoffer had tot taak om ervoor te zorgen dat de blokpallets op de juiste plaats stonden, zodat zijn collega de houten pallets met de bigbags daarop kon plaatsen met behulp van een heftruck. De chauffeur van de heftruck kon niet zien wat er gebeurde achter de bigbag, die op de lepels van de heftruck rustte. Op het moment dat het slachtoffer een blokpallet recht wilde leggen, plaatste de chauffeur een houten pallet met bigbag op die blokpallet. Daarbij is de rechterduim van het slachtoffer tussen de houten pallet en de blokpallet gekomen.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder op grond van artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.100,00 wegens overtreding van artikel 7.4, derde en vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). In artikel 7.4, derde lid, is, voor zover hier van belang, bepaald dat een arbeidsmiddel zodanig is geplaatst of ingericht en zodanig wordt gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoals getroffen worden door het arbeidsmiddel of onderdelen daarvan zoveel mogelijk is voorkomen. In artikel 7.4, vierde lid, is artikel 3.17 van het Arbobesluit van overeenkomstige toepassing verklaard. In artikel 3.17 is bepaald dat het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk wordt beperkt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de boete in stand gelaten.
3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het ongeval haar niet kan worden verweten. Volgens eiseres wist het slachtoffer heel goed dat hij niet zo dicht bij de heftruck moest komen, had het slachtoffer eerder al waarschuwingen gekregen en is het ongeval veroorzaakt door een miscommunicatie. Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat de hoogte van de opgelegde boete buitenproportioneel is. Volgens eiseres is verweerder er ten onrechte vanuit gegaan dat sprake is van blijvend letsel, omdat het topje van de duim niet is geamputeerd, het slachtoffer volledig is hersteld en hij inmiddels weer alles met zijn duim kan doen. Verder voert eiseres aan dat op haar bedrijf in 35 jaar nooit eerder een arbeidsongeval heeft plaatsgevonden en dat zij maatregelen heeft getroffen, waardoor een dergelijk ongeval ook nooit meer kan gebeuren. Eiseres koopt nu pallets in die één op één in de stellingen passen, waardoor overpakken niet meer nodig is. Daarnaast heeft eiseres een nieuwe risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E) laten opstellen, heeft zij het Arbo-instructieboekje voor het personeel aangepast en worden de werknemers regelmatig geïnstrueerd. Eiseres betoogt dat de inspecteur heeft gezegd dat de overtreding zou worden afgedaan met een waarschuwing of een boete van € 2.000,00. Verder voert eiseres aan dat zij al zwaar is gestraft, doordat het slachtoffer een half jaar lang niet heeft gewerkt en zij hem heeft moeten doorbetalen. Dit heeft een enorme impact op het kleine bedrijf van eiseres, te meer doordat zij ook negatieve gevolgen ondervindt van de Covid-19 crisis.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het ongeval eiseres kan worden verweten. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij inspanningen heeft verricht om de concrete overtreding te voorkomen. Er is niet gebleken dat eiseres de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende had geïnventariseerd en een veilige werkwijze had ontwikkeld. Ook heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij het slachtoffer en de heftruckchauffeur adequate instructies heeft gegeven, gericht op het voorkomen van de concrete overtreding in dit geval. Uit de omstandigheden dat geen sprake was van een veilige werkwijze en dat niet is gebleken dat adequate instructies zijn gegeven, volgt dat ook geen sprake kan zijn geweest van adequaat toezicht op deze werkwijze en het naleven van deze instructies. Daarom is volgens verweerder geen sprake van een verminderde mate van verwijtbaarheid.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van de door haar gehanteerde Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel) een boete moet worden opgelegd, omdat sprake is van een arbeidsongeval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet. Dit is volgens verweerder het geval, omdat het ongeval heeft geleid tot blijvend letsel, te weten het blijvende verlies van het topje van de duim.
Volgens verweerder is de opgelegde boete, gelet op de concrete omstandigheden van het geval, evenredig en daarmee passend en geboden. Verweerder heeft de hoogte van de boete berekend op grond van de Beleidsregel. Volgens verweerder zijn er geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven om het boetebedrag te matigen. Eiseres was op grond van artikel 9 van de Arbowet verplicht het arbeidsongeval te melden. Volgens verweerder geven de inspanningen die eiseres na het ongeval heeft verricht geen aanleiding tot matiging, omdat eiseres niet snel na het ongeval een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die een overtreding kan voorkomen. Dat het ongeval voor eiseres ook andere (financiële) gevolgen heeft, maakt niet dat de boete onevenredig is. Verweerder stelt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar bedrijf, al dan niet ten gevolge van Covid-19, in slechte financiële omstandigheden verkeert. Zij heeft haar standpunt dat dit het geval is niet onderbouwd met bewijsstukken.
5. De rechtbank overweegt het volgende.
5.1
Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 7.4, derde en vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 3.17 van het Arbobesluit is overtreden. Het geschil spitst zich in de eerste plaats toe op de vraag of deze overtreding aan eiseres te wijten is. Daarnaast is tussen partijen in geschil of er gronden zijn om de boete te matigen.
5.2
In beginsel mag bij bewezenverklaring van de gedraging waarvoor de boete is opgelegd van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen. Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan. Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. In deze bepaling zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%. De vraag of eiseres een verwijt te maken valt, hangt dus samen met de vraag of zij aan de vier matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel heeft voldaan.
5.3
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat niet is gebleken dat eiseres vóór het ongeval de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd. Eiseres heeft gesteld dat vóór het ongeval een papieren RI&E is opgesteld, maar dat zij deze niet terug heeft kunnen vinden. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de risico’s van de concrete werkzaamheden waarbij het ongeluk heeft plaatsgevonden in deze RI&E zijn geïnventariseerd, noch dat deze risico’s vóór het ongeval op een andere manier zijn geïnventariseerd. Ook heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij vóór het ongeval een veilige werkwijze had ontwikkeld voor het overpakken van de houten pallets met bigbags op de kunststof blokpallets en dat zij adequate instructies heeft gegeven gericht op het voorkomen van de concrete overtreding die tot het ongeval heeft geleid. Bij de door eiseres toegepaste werkwijze had de chauffeur geen zicht op wat er gebeurde achter de bigbag die op de lepels van de heftruck was geplaatst. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij maatregelen heeft getroffen om de risico’s die door deze specifieke werkwijze in het leven werden geroepen, weg te nemen of voldoende in te perken. Ook heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat zij het slachtoffer en de chauffeur concrete instructies heeft gegeven hoe zij moesten handelen om die risico’s weg te nemen of voldoende in te perken. Hieruit volgt dat eiseres ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat adequaat toezicht is gehouden op deze werkwijze en het naleven van deze instructies. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het slachtoffer en de chauffeur hebben verklaard dat hen niets is verteld over de risico’s die voor kunnen komen bij hun reguliere werkzaamheden en dat de chauffeur heeft verklaard dat hem niets is verteld over de maatregelen die hij moet nemen om de risico’s te beperken. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid, noch van een verminderde mate van verwijtbaarheid.
5.4
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat geen sprake is van blijvend letsel. Uit het dossier blijkt dat het slachtoffer ten gevolge van het ongeval het topje van zijn rechterduim heeft verloren. Ter zitting heeft het slachtoffer via de Skype-beeldverbinding laten zien dat zijn rechterduim als gevolg daarvan enkele millimeters korter is dan zijn linkerduim. Naar het oordeel van de rechtbank is het ontstaan van een lengteverschil aan een vinger, ook als dit verschil slechts millimeters bedraagt, blijvend van aard en kan dit daarom worden aangemerkt als blijvend letsel. De omstandigheden dat de nagel van de duim weer aangroeit en dat geen sprake is van een blijvende functiebeperking van de duim doen hier niet aan af. De rechtbank verwijst in dit kader naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 16 mei 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA5215) en 8 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2).
5.5
Uit de omstandigheid dat het ongeval heeft geleid tot blijvend letsel volgt dat sprake is van een arbeidsongeval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet. Dit betekent dat eiseres verplicht was om het ongeval te melden. Ook betekent dit dat sprake is van “een overtreding met directe boete” in de zin van de Beleidsregel en dat verweerder dus niet kon volstaan met een waarschuwing.
5.6
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bevoegd was eiseres een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 7.4, derde en vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 3.17 van het Arbobesluit.
5.7
Het gaat hierbij om het toepassen van een discretionaire bevoegdheid. Verweerder moet de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet verweerder rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. Ook inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, kunnen van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is. Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn en uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. De rechtbank verwijst in dit kader bijvoorbeeld naar een uitspraak van de ABRvS van 26 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1112).
5.8
De rechtbank stelt vast dat de opgelegde boete in overeenstemming is met de Beleidsregel. Voor een overtreding van artikel 7.4, derde en vierde lid, van het Arbobesluit geldt volgens artikel 1, derde lid, onder a, onder 6º, van de Beleidsregel en de daarbij behorende bijlage een boetenormbedrag van € 9.000,00. Verweerder heeft de boete in overeenstemming met artikel 1, achtste lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregel verminderd tot 30% van het normbedrag naar aanleiding van de grootte van het bedrijf van eiseres (categorie 10-39 werknemers). Vervolgens heeft verweerder de uitkomst met toepassing van artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, onder 3º, van de Beleidsregel vermenigvuldigd met een factor 3, omdat het bedrijfsongeval heeft geleid tot licht blijvend letsel. Dit heeft geresulteerd in een boete van € 8.100,00.
5.9
De rechtbank constateert dat de ABRvS in meerdere uitspraken heeft geoordeeld dat vermenigvuldiging met een factor 2 bij licht blijvend letsel in de zin van het missen van een vingertopje, zonder ziekenhuisopname en het snel weer kunnen hervatten van de werkzaamheden door de werknemer, evenredig is (zie de uitspraken van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2418, 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3605, en 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2202). Ten tijde van deze uitspraken gold nog verweerders oude beleid op grond waarvan de boete in het geval van blijvend letsel werd vermenigvuldigd met een factor 4, ongeacht de ernst van dat letsel. Dit betekent echter niet dat deze uitspraken hun betekenis door het nieuwe beleid hebben verloren. Dit geldt temeer nu de ABRvS in de laatstgenoemde uitspraak is ingegaan op de aanstaande beleidswijziging en heeft geoordeeld dat vermenigvuldiging met een factor 3 in dat geval niet evenredig was.
5.1
De rechtbank stelt vast dat in dit geval sprake is van licht blijvend letsel in de zin van het missen van het topje van de rechterduim en dat het slachtoffer na het ongeval niet is opgenomen in het ziekenhuis. Uit de zienswijze van eiseres van 9 juni 2020 blijkt dat het slachtoffer vanaf 15 juli 2019 (de datum van het ongeval) tot 2 januari 2020 thuis heeft gerevalideerd van de gevolgen van het ongeval en van een niet-gerelateerde chirurgische ingreep. Daarbij heeft het slachtoffer zijn werkzaamheden geleidelijk opgebouwd van 0% naar 100%. Niet is gesteld of anderszins aannemelijk geworden dat een groot deel van de revalidatieperiode van ruim vijf maanden (alleen) is toe te schrijven aan de niet-gerelateerde chirurgische ingreep. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het slachtoffer tijdens de zitting heeft verklaard dat hij in januari 2021 nog is geopereerd aan zijn duim en dat het sindsdien veel beter gaat. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het slachtoffer zijn werkzaamheden na het ongeval niet snel heeft kunnen hervatten. Daarom acht de rechtbank vermenigvuldiging van de boete met een factor 3 in dit geval evenredig.
5.11
De rechtbank is verder van oordeel dat eiseres niet heeft aangetoond dat zij zo snel mogelijk na het ongeval uit eigen beweging adequate maatregelen heeft genomen om nieuwe overtredingen te voorkomen. De rechtbank kan zich vinden in hetgeen verweerder hierover heeft overwogen in het bestreden besluit. Eiseres heeft de werkwijze met betrekking tot het stapelen van pallets pas na de boetekennisgeving en pas ruim een jaar na het ongeval aangepast. Zij heeft er bewust voor gekozen om deze werkwijze pas aan te passen, nadat een nieuw pand in gebruik was genomen. Tot die tijd is men in het oude pand de oude, houten pallets blijven gebruiken en is men doorgegaan met de oude werkwijze waarbij de pallets met bigbags moesten worden overgepakt met een heftruck. In de RI&E, die eiseres na het ongeval heeft laten opstellen, is niet specifiek aandacht besteed aan de risico’s bij het overpakken en stapelen van pallets, terwijl deze risico’s na het ongeval nog ruim een jaar zijn blijven bestaan. De aanwijzingen in het (aangepaste) informatieboekje, waarvoor werknemers in 2019 hebben getekend, en de aanwijzingen op de informatieposters zijn algemeen van aard en spitsen zich niet toe op de concrete werkzaamheden ten tijde van het ongeval. In de versie van het informatieboekje van 2019 wordt gewezen op mogelijke beknellingsgevaren bij het manipuleren van pallets met en zonder goederen. Deze waarschuwing is echter niet specifiek gericht op het overpakken van houten pallets met bigbags op blockpallets. Ook is daarbij niet ingegaan op de risico’s van de beperking van het zicht van de heftruckchauffeur. Bovendien is niet beschreven hoe deze specifieke werkzaamheden op een veilige manier moeten worden uitgevoerd. In de versie van het informatieboekje van juli 2020 is een passage toegevoegd over de zichtbaarheid. Deze passage luidt: “Als bij het besturen van een hef/reachtruck en (elektrische) palletwagen het zicht naar voren wordt belemmerd door een hoge lading, rijd dan achteruit.” De rechtbank stelt vast dat achteruitrijden bij de oude werkwijze van het overpakken van de houten pallets met bigbags op blokpallets geen optie was. Bovendien is deze versie pas een jaar na het ongeval uitgebracht. Verder geldt dat eiseres niet heeft aangetoond in hoeverre en op welke wijze na het ongeval toezicht werd gehouden op deze specifieke werkzaamheden. Daarom ziet de rechtbank in de inspanningen die eiseres na het ongeval heeft verricht geen reden om de boete te matigen.
5.12
Naar aanleiding van het betoog van eiseres dat op haar bedrijf in 35 jaar nooit eerder een arbeidsongeval heeft plaatsgevonden, overweegt de rechtbank dat er bij het bepalen van de hoogte van de boete rekening mee is gehouden dat dit een eerste overtreding was. Als sprake was geweest van recidive, was de boete hoger geweest.
5.13
De rechtbank begrijpt het betoog van eiseres dat de omstandigheid dat zij het slachtoffer een half jaar lang heeft moeten doorbetalen, mede ten gevolge van de Covid-19 crisis, een enorme impact heeft gehad op haar bedrijf, zo dat een boete van € 8.100,00 door die omstandigheden grote financiële consequenties voor het bedrijf heeft. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1905) is het feit dat de opgelegde boete zwaarwegende financiële consequenties heeft geen reden om tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien de beboete werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit het geval is. Eiseres heeft geen stukken ingediend waar dit uit blijkt.
5.14
Voor zover eiseres met haar stelling dat de inspecteur heeft gezegd dat zou worden volstaan met een waarschuwing of een boete van € 2.000,00 een beroep heeft willen doen op het vertrouwensbeginsel, slaagt dit beroep niet. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de inspecteur een toezegging heeft gedaan over de wijze waarop de overtreding zou worden afgedaan.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, als griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.