Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/472
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. S.M. Profijt, advocaat te Almelo,
en
de staatssecretaris van Financiën, verweerder,
gemachtigde: mr. S.W. te Selle.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2017 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres de maatregel van schorsing opgelegd met ingang van de tweede dag na dagtekening van dit besluit. Voorts is eiseres meegedeeld dat gedurende de eerste zes weken van de schorsing, één derde gedeelte van de bezoldiging wordt ingehouden.
Bij besluit van 1 augustus 2017 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiseres wegens zeer ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd met ingang van de tweede dag na dagtekening van dit besluit.
Bij besluit van 30 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De gemachtigde van eiseres heeft een drietal nadere producties aan de rechtbank toegezonden.
Het beroep is op 21 november 2018 ter zitting behandeld.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. F.C. Bentvelsen, plaatsvervangend directeur MKB Enschede, J. Hofland, HR-adviseur, en A.G.G. van Asten, vaktechnisch aanspreekpunt. Verder was de echtgenoot van eiseres [naam 1] aanwezig, alsmede de door de gemachtigde van eiseres meegenomen getuige [naam 2] .
Overwegingen
2.1.
Eiseres is vanaf mei 1983 werkzaam bij de Belastingdienst, laatstelijk als behandelfunctionaris groepsfunctie E met als standplaats kantoor [plaats] , segment midden- en kleinbedrijf.
2.2.
Bij de behandeling van de aangifte inkomensheffing/premie volksverzekeringen (hierna: aangifte IH) over het jaar 2013 van de echtgenoot van eiseres, is door de inspecteur geconstateerd dat een hoger bedrag aan “rente en kosten eigen woning” is afgetrokken dan waarop recht bestaat. De onjuistheid bestaat – kort samengevat – erin dat de hypothecaire lening deels is gebruikt voor de aankoop van de eigen woning en deels voor de aankoop van een aandelenportefeuille, waardoor slechts dat deel van de hypotheekrente dat betrekking heeft op de aankoop van de woning, aftrekbaar is.
Naar aanleiding van de geconstateerde onjuistheid in de aangifte IH over het jaar 2013 heeft de Belastingdienst Amsterdam nader onderzoek gedaan naar de aangiften IH van eiseres en haar echtgenoot. Hieruit is naar voren gekomen dat ook in de aangiften IH over de jaren 2004 tot en met 2014 de betaalde rente voor de hypothecaire lening, voor zover die betrekking had op de aanschaf van een aandelenportefeuille, ten onrechte als “rente eigen woning” is afgetrokken.
Ook is gebleken dat in de aangiften IH over de jaren 2006 tot en met 2013 ten onrechte een aftrekpost in verband met “kosten werkruimte” als “kosten eigen woning” is afgetrokken.
Op 10 januari 2017 heeft er een gesprek tussen verweerder en eiseres plaatsgevonden. Bij besluit van dezelfde datum is eiseres geschorst.
Bij brief van 17 februari 2017 heeft verweerder eiseres ernstig plichtsverzuim ten laste gelegd. Eiseres is – kort samengevat – verweten dat zij op grond van het fiscaal partner-schap mede verantwoordelijk is voor de in de periode 2004 tot en met 2014 onjuiste ingediende aangiften IH van haarzelf en haar echtgenoot. Bij brief van 28 februari 2017 heeft eiseres zich verantwoord. Op 22 maart 2017 heeft een tweede gesprek met eiseres plaatsge-vonden. Bij besluit van 30 mei 2017 zijn de schorsing en de ontzegging tot de toegang van de dienstgebouwen verlengd. Vervolgens is verweerder overgegaan tot de onder het kopje Procesverloop vermelde besluitvorming.
3.1.
Eiseres heeft ten aanzien van de korting op de bezoldiging aangevoerd dat zij ruim zes maanden op non-actief is gesteld terwijl het op dat moment niet nodig was om over te gaan tot het korten op haar bezoldiging. Zonder nadere motivering valt niet in te zien waarom dit na het besluit van 11 juli 2017 gerechtvaardigd was, te meer daar het niet aan eiseres is toe te rekenen dat een en ander zo lang heeft geduurd. Ten aanzien van het disciplinair ontslag heeft eiseres – samengevat – aangevoerd dat er binnen de Belastingdienst geen (sanctie)beleid bij medewerkers bekend is over wat er gebeurt indien onbewust een fout wordt gemaakt. Verweerder heeft op geen enkele wijze geformuleerd wat maakt dat in de situatie van eiseres de meest vergaande sanctie van onvoorwaardelijk ontslag, met alle consequenties van dien, gerechtvaardigd is, terwijl eiseres en ook haar echtgenoot zich niet bewust zijn geweest van de onjuistheden in de aangiften. De opgelegde sanctie is buitenproportioneel en doet geen recht aan de situatie.
3.2.
Verweerder blijft van oordeel dat eiseres zich schuldig heeft gemaakt aan de ten laste gelegde gedragingen. Rekening houdende met het feit dat eiseres verantwoordelijk dient te worden gehouden voor de aangiften van haar echtgenoot (in die zin dat eiseres voor de betreffende aangiften IH medeverantwoordelijkheid droeg) en kijkend naar de aard en omvang van de onjuistheden die hierin staan vermeld, blijft verweerder van oordeel dat het gedrag van eiseres als zeer ernstig plichtsverzuim dient te worden aangemerkt. Eiseres heeft herhaaldelijk in strijd gehandeld met de kernwaarden die voor medewerkers van de Belastingdienst gelden, en zich (daarmee) niet gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. Vanwege de hoge eisen die aan de integriteit van ambtenaren van de Belastingdienst worden gesteld, is verweerder van oordeel dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig is aan het door eiseres gepleegde plichtsverzuim. Ten slotte heeft verweerder gesteld dat niet eerder tot inhouding van de bezoldiging is overgegaan, omdat tot aan het besluit van 11 juli 2017 sprake was van een schorsing in het belang van de dienst.
De inhouding van de bezoldiging
3.3.
In bezwaar en in beroep zijn geen gronden aangevoerd tegen de schorsing op zich, alleen tegen de inhouding van de bezoldiging. Afgezien van het ontslag is het geschil dus beperkt tot die inhouding.
Ingevolge artikel 92, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) – voor zover hier van belang – kan tijdens de schorsing de bezoldiging voor één derde gedeelte worden ingehouden.
Verweerder heeft eiseres in het bestreden besluit medegedeeld dat het bij de Belastingdienst vast beleid is om in beginsel ten volle van de bevoegdheid tot het inhouden van de bezoldi-ging gebruik te maken, indien de verstoring van de interne orde in overwegende mate aan de desbetreffende ambtenaar valt toe te rekenen. Genoemd beginsel leidt slechts uitzondering indien (onder andere uit de personeelsadministratie) blijkt dat de gedeeltelijke inhouding van de bezoldiging tot onoverkomelijke financiële problemen zal leiden of indien bij betrokkene sprake is van bijzondere persoonlijke dan wel financiële problemen. Dit beleid is niet formeel vastgelegd; het is een bestendige gedragslijn. Zoals verweerder heeft vermeld, heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in zijn uitspraak van 21 juli 2011 geoordeeld dat dit beleid blijft binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling (ECLI:NL:CRVB:2011:BR3185).
De rechtbank is niet gebleken dat eiseres door de gedeeltelijke inhouding van haar salaris in onoverkomelijke financiële problemen zou geraken of is geraakt.
Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat in het geval van eiseres door het wijzigen van de schorsingsgrond eerst met ingang van 11 juli 2017 de mogelijkheid bestond een derde deel van de bezoldiging in te houden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee de door eiseres aangevoerde beroepsgrond voldoende heeft weerlegd.
Verweerder heeft dan ook in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot gedeeltelijke inhouding van het salaris van eiseres met ingang van 11 juli 2018.
Het strafontslag
3.4.
Ingevolge artikel 50 van het ARAR is de ambtenaar gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt.
In artikel 80 van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplich-tingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair kan worden gestraft. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Voor het opleggen van een disciplinaire straf is vereist dat het plichtsverzuim de ambtenaar kan worden toegerekend. De straf dient voorts evenredig te zijn aan het gepleegde verzuim.
In artikel 81 van het ARAR worden de op te leggen disciplinaire straffen opgesomd, waaronder de straf van ontslag.
3.5.
Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB, bijvoorbeeld de uitspraak van 27 juni 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:755), is het voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven, noodzakelijk dat het bestuursorgaan op basis van beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging heeft verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedraging heeft begaan. Voorts moet vaststaan dat de verweten gedragingen kunnen worden aangemerkt als plichtsverzuim.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres over meerdere jaren onjuiste aangiften IH heeft ingediend. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd aangegeven het rapport van inspecteur L.P.J. Betjes van 26 juni 2017 ook niet te bestrijden, waarin deze het financieel nadeel voor de fiscus wat betreft de echtgenoot van eiseres heeft berekend op € 14.881,-.
3.6.
Op grond van het bepaalde in artikel 5a van de Algemene wet rijksbelastingen en artikel 1.2, eerste en tweede lid, van de Wet IB 2001, zijn eiseres en haar echtgenoot, ongeacht het geldende huwelijksgoederenregime, fiscale partners. Dit betekent dat eiseres en haar echtgenoot gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de aangifte van de gemeenschappelijke vermogens/inkomensbestanddelen, waaronder die uit de eigen woning (box 1) en sparen en beleggen (box 3). Uit de wet vloeit voort dat fiscale partners een zorgplicht hebben voor het doen van een juiste en volledige aangifte voor zichzelf en de fiscale partner. Eiseres is in deze zin verantwoordelijk voor haar eigen aangiften en (mede)verantwoordelijk voor de aangiften van haar echtgenoot.
Uit jurisprudentie van de CRvB blijkt verder dat ambtenaren die werkzaam zijn bij de Belastingdienst, zelf verantwoordelijk blijven voor het nakomen van hun fiscale verplichtingen, ook als het opmaken en indienen van de aangifte aan iemand anders wordt overgelaten (CRVB 27 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2014:4004).
Gezien het vorenstaande geldt dat eiseres (mede)verantwoordelijk is voor gemaakte fouten in de aangiften, ook als deze aangiften zijn ingediend door haar echtgenoot. Uit het overzicht van de inspecteur van 26 juni 2017 volgt dat over de jaren 2006 tot en met 2013 ten onrechte kosten voor werkruimte zijn afgetrokken, terwijl in de jaren 2013 en 2014 ten onrechte bedragen van € 1.266,- en € 401,- ten onrechte aan kosten voor de eigen woning zijn afgetrokken. Door de onterecht afgetrokken bedragen heeft verweerder een substantieel financieel nadeel geleden. Dit klemt temeer nu een deel van deze onterecht ontvangen belastingteruggaven niet meer door de inspecteur kan worden gecorrigeerd doordat de (fiscale) navorderingstermijn is verstreken. De rechtbank is niet gebleken dat eiseres hierover met de inspecteur afspraken heeft gemaakt.
Gelet op de gestelde (mede)verantwoordelijkheid is de rechtbank van oordeel dat verweerder de over meerdere jaren gedane onjuiste gedane aangiften IH terecht heeft aangemerkt als door eiseres gepleegd plichtsverzuim. Dat het plichtsverzuim eiseres niet toe te rekenen zou zijn heeft zij niet onderbouwd, zodat verweerder bevoegd was eiseres hiervoor disciplinair te straffen.
3.7.
Voor de beoordeling van de evenredigheid van de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag is van belang dat met het oog op het aanzien en de geloofwaardigheid van de Belastingdienst hoge eisen mogen worden gesteld aan de integriteit van ambtenaren, in het bijzonder bij het nakomen van hun fiscale verplichtingen. Zoals de CRvB eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de 4 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:167), mag de staatssecretaris deze hoge eisen ook stellen aan ambtenaren die geen specifieke fiscale functie hebben.
3.8.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder herhaald dat eiseres niet heeft voldaan aan de verhoogde graad van zorgvuldigheid. In de eerste plaats blijkt dit volgens verweerder uit het feit dat eiseres zelf heeft verklaard dat zij de afhandeling van haar financiële (en fiscale) zaken (volledig) overlaat aan haar echtgenoot en nooit de behoefte heeft gevoeld om de aangiften te controleren. Deze handelwijze acht verweerder in strijd met de van haar te verwachten hoge graad van zorgvuldigheid. De rechtbank volgt verweerder hierin.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat eiseres bekend was met en betrokken bij het afsluiten van de hypothecaire geldlening en de besteding van het grootste deel van die lening aan een ander doel dan de eigen woning, in casu een aandelenportefeuille. Ook de rechtbank is van oordeel dat het hierbij zowel wat betreft (de hoogte van) het bedrag als de vorm (vanaf 2008 in de vorm van een aandelen-portefeuille op een van de Kanaaleilanden) niet gaat om een alledaagse financiële (en fiscale) transactie. Ook de rechtbank is van oordeel dat de gewijzigde financiële situatie voor eiseres in 2004 dan wel 2008 aanleiding had moeten zijn om er bij haar echtgenoot op aan te dringen de (mogelijke) fiscale gevolgen daarvan en de juistheid van de fiscale aangiften te onderzoeken, bijvoorbeeld door een belastingadviseur in te schakelen of de belastingtelefoon te bellen. De rechtbank stelt vast dat eiseres zich in het geheel niet met de aangiften heeft bemoeid, hetgeen haar kan worden verweten. Eiseres kon er niet mee volstaan de afhandeling van de belastingaangiften over te laten aan haar echtgenoot.
De rechtbank is van oordeel dat de situatie van eiseres, onder meer vanwege voornoemde niet-alledaagse financiële (en fiscale) transacties met betrekking tot de aandelenportefeuille, niet te vergelijken valt met die van andere medewerkers van de Belastingdienst die aangegeven hebben te vrezen voor eveneens een disciplinaire maatregel bij een geconstateerde fout in de aangifte. Verder dient naar het oordeel van de rechtbank niet uit het oog te worden verloren dat het gaat om een onjuiste aangifte over een reeks van jaren. Er zijn in totaal elf foute aangiften gedaan. Voorts acht de rechtbank het van belang dat algemeen bekend mag worden verondersteld dat alleen de rente voor het gedeelte van de lening dat betrekking heeft op de eigen woning-schuld, fiscaal aftrekbaar is en dat dit niet geldt voor de rente voor het gedeelte van de lening dat gebruikt wordt voor consumptief krediet. In dit verband merkt de rechtbank op dat eiseres niet heeft bestreden dat in de verkoopprospectus uit 2007 nadrukkelijk is opgenomen dat de hypotheekrente niet aftrekbaar is indien wordt geïnvesteerd met de overwaarde van de woning. Ter zitting is de rechtbank gebleken dat eiseres bekend was met en betrokken bij het afsluiten van de hypothecaire geldlening in 2004 en het omzetten hiervan in 2008. Gezien al het vorenstaande kan dan ook niet worden geoordeeld dat sprake is geweest van een “foutje” zoals eiseres meerdere keren heeft gesteld.
In het verweerschrift heeft verweerder in paragraaf 4.3 met betrekking tot de zogenaamde ambtenarenposten aangegeven dat niet alle aangiften worden gecontroleerd en dat het op de weg van eiseres lag om de juistheid van de aangiften en de hierin aangebrachte wijzigingen te controleren. In dit verband merkt de rechtbank nogmaals op dat van eiseres geen fiscale kennis wordt verlangd maar wel de genoemde hoge graad van zorgvuldigheid, zodat van eiseres mocht worden verlangd dat zij zich bijvoorbeeld over de aangiften had laten informeren.
3.9.
In het verweerschrift heeft verweerder in paragraaf 4.9 aangegeven dat het opleggen van een disciplinaire straf maatwerk is. De rechtbank kan verweerder hierin volgen en meent op grond hiervan dat de verwijzing door de gemachtigde van eiseres naar andere procedures, waarbij lichtere straffen zijn opgelegd bij vastgesteld plichtsverzuim, niet slaagt.
De rechtbank heeft zich ook overigens kunnen verenigen met het door verweerder ingediende verweerschrift.
Op grond van al het vorenstaande is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de opgelegde disciplinaire straf niet onevenredig is aan de aard en de ernst van het geconstateerde plichts-verzuim.
Daarbij heeft de rechtbank de inhoud van het door eiseres ter zitting voorgelezen “Mijn verhaal” beslist niet uit het oog verloren. De rechtbank benadrukt echter dat in deze procedure de vraag centraal stond of eiseres heeft voldaan aan de vereiste hoge graad van zorgvuldigheid, welke vraag de rechtbank gelet op alle feiten en omstandigheden ontkennend heeft moeten beantwoorden.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. P.H. Banda en mr. A.J.G.M. van Montfort, leden, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.